“票決制”的創(chuàng)新和實踐價值

沈仁研

“民生實事項目人大代表票決制”是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會會議期間以投票表決方式差額決定正式項目，交由政府組織實施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。

經(jīng)過探索，今年浙江省11個設(shè)區(qū)市、89個縣（市、區(qū)）以及907個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在人代會上實施了票決制，票決通過項目6575個。在重慶市，沙坪壩區(qū)和梁平區(qū)人大也在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上探索實施了民生實事票決制。

票決制是以人民為中心的生動實踐

票決制實施分為征集、初定，審議、票決，監(jiān)督、評估三個階段六個環(huán)節(jié)，由政府主導(dǎo)項目征集，通過人大途徑征集的代表意見建議最終歸集到政府。政府篩選形成候選項目，經(jīng)過黨委常委會、人大常委會討論審議后，提交同級人民代表大會。經(jīng)代表審議和票決后確定正式項目，由政府組織實施，人大常委會組織代表開展視察、檢查等活動，年中聽取項目進展情況，年終開展績效評估和滿意度測評，形成一個閉環(huán)。

雖然票決項目只是政府財政投入民生領(lǐng)域的一部分，但“錢怎么花、花在哪里最緊要”還是應(yīng)該由人民群眾說了算。特別要抓住群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，通過代表票決充分吸收人民群眾的意見建議，使民生實事項目由“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娞?、代表決、政府辦、人大評”，實現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦好，更加廣泛、更多層次地滿足人民群眾的美好生活需要，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

把握票決制的實現(xiàn)路徑，就是以人民民主的方式實現(xiàn)善治。黨的十九大報告提出，要堅持人民當(dāng)家作主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。票決制巧妙地將民生實事項目的選定、決議、監(jiān)督、評價等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會制度軌道上來，充分發(fā)揮人民代表大會這一民主主渠道作用，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦。票決制既有國家權(quán)力機關(guān)實行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來，從而擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。

從項目的征集、初定，到代表審議、票決，再到項目實施的監(jiān)督、評估，人大代表自始至終參與其中；人民群眾通過人大代表會前走訪、參與意見征集、公告票決結(jié)果、公示項目進展情況，增進對民生實事的知曉度和參與度，有助于形成政府、干部和群眾同心合力、創(chuàng)業(yè)干事的良好氛圍。

票決制是行使人大職權(quán)的有效載體

黨的十九大報告提出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)。票決制始終立足于人大法定職能，把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮人大代表作用，是新時代健全人民當(dāng)家作主制度體系的有益探索，是做實人大決定工作、做深監(jiān)督工作、做活代表工作的重要抓手。

票決制以人大行使決定權(quán)的方式賦予民生實事項目以法定效力。中央明確要求，各級人大要從實際出發(fā)，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)加強民主法治建設(shè)的重大舉措以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項目等重大事項。

從票決制工作的本質(zhì)屬性看，它是人大行使重大事項討論決定權(quán)的一種形式，對政府?dāng)M實施的重大民生工程票決形成決議決定的方式予以確認(rèn)，賦予相應(yīng)的法定效力。

票決制很好地解決了人大決定權(quán)使用頻率過低、范圍過于寬泛等矛盾，使人大決定重大事項更加具體化，突出了對政府承諾事項的執(zhí)行力約束。當(dāng)然，票決不是簡單非此即彼的排斥關(guān)系，票決制要體現(xiàn)“好中選優(yōu)”的理念。

票決制強化了人大依法監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督的權(quán)威性。票決制名為票決，然而票決出民生實事只是程序上完成項目確定，要真正落地見效，重中之重是做好“實施篇”的文章。堅持“把好事辦實、把實事辦好”的目標(biāo)導(dǎo)向，立足于強化人大對政府權(quán)力運行的監(jiān)督制約，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、實踐價值和社會效應(yīng)，避免那些華而不實、勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭薄０盐蘸萌舜蟊O(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，選取民生實事開展監(jiān)督，以小博大，精準(zhǔn)發(fā)力，達(dá)到“四兩撥千斤”之功效。

同時，民生實事項目是計劃預(yù)算的重要組成部分，通過對票決項目的跟蹤監(jiān)督，深化財政預(yù)決算審查監(jiān)督，強化政府性資金的使用績效管理，拓寬人大代表和人民群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財力發(fā)揮出更好的社會效益。民生實事不一定要選取那些投資量大的建設(shè)工程，要堅持量力而行、盡力而為，一些群眾普遍關(guān)心的帶有管理性質(zhì)的事項也要積極關(guān)注。如有的縣為解決停車難、亂占道問題，推動相關(guān)部門劃定公共車位，花錢不多但百姓很受益。

票決制有效激發(fā)人大代表依法履職、主動履職、常態(tài)化履職的熱情。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監(jiān)督，人大代表發(fā)揮著密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢作用，在政府與群眾之間架起橋梁紐帶，擴大了人民群眾對民生實事項目的參與度，提高了人民群眾對代表履職的認(rèn)可度。

票決制也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動有了實質(zhì)性載體，人大代表更加自覺當(dāng)好項目的“調(diào)研員”“監(jiān)督員”“宣傳員”，履職方式由“虛”轉(zhuǎn)“實”，代表履職熱情進一步激發(fā)。

票決制是完善基層治理體系的重要途徑

黨的十九大報告提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。基層的實踐表明，發(fā)揮人民代表大會制度作為堅持三者有機統(tǒng)一的根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的實踐創(chuàng)新和深化落實。票決制正是承載著這樣的功能，把三者有機統(tǒng)一于基層民主政治實踐，不斷完善基層民主政治制度，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，確保票決制工作方向。從各地實踐看，建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督推動、政府組織實施的工作機制，對于推進票決制順利實施具有重要的牽引作用。黨委要經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實施情況匯報，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)，及時解決票決制實施中遇到的重大問題。成立由黨委牽頭，人大、政府及相關(guān)部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強溝通協(xié)調(diào)和工作落實，從體制機制上確保在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展票決制工作。實踐證明，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到票決制實施的全過程各方面，才能保證票決制工作的正確方向。

以共建共治共享為導(dǎo)向深化票決制工作。票決制依托人民代表大會制度平臺，發(fā)揮人大代表和人民群眾在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面的作用，實現(xiàn)政府治理和社會參與、群眾自治的良性互動。發(fā)揮票決制這一基層民主實踐載體優(yōu)勢作用，一方面，必須加大對票決制工作的宣傳動員，讓更多人大代表和人民群眾參與項目選定和實施監(jiān)督，保證人民在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。另一方面，基層人大要圍繞民生實事開好每年人代會和組織閉會期間代表活動，把決定和監(jiān)督工作做深做實，集中精力履行法定職責(zé)。隨著城市化進程的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的比例不斷提高，如何在街道層面推行民生實事項目實施顯得尤為迫切。要加快總結(jié)提煉各地街道的經(jīng)驗做法，完善制度規(guī)范，彌補街道一級沒有人民代表大會的缺陷，擴大街道居民的民主參與途徑，把民生實事在街道層面辦實辦好。實踐證明，隨著社會治理重心向基層下移，票決制作為縣鄉(xiāng)治理模式創(chuàng)新的探索實踐，在建立多元主體合作、多種方式并舉、多類資源聯(lián)動的共治體系，打造共建共治共享的社會治理格局中，發(fā)揮著越來越重要的作用。

以提升基層治理法治化水平為目標(biāo)進一步拓展票決制工作的實踐內(nèi)涵。基層治理是國家治理的基石，推進基層治理現(xiàn)代化的顯著特征就是實現(xiàn)依法治理，構(gòu)建權(quán)力分配合理、職責(zé)清晰明確、高效協(xié)調(diào)運行的基層權(quán)力運行機制。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運行設(shè)計理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯位”的問題。