實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理背景下高校預(yù)算編制的對(duì)策分析

陳乳燕

摘 要：實(shí)行中長(zhǎng)期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國(guó)的順周期財(cái)政支出、實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有尤其重要的意義。政府公共財(cái)政改革必將對(duì)高校的事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生比較大的影響，也給高?，F(xiàn)行的預(yù)算編制帶來不小的沖擊。本文從分析當(dāng)前高校預(yù)算編制的現(xiàn)狀入手，剖析了目前高校在預(yù)算編制方面存在的不足，在實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的背景下，提出高校預(yù)算編制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃;高校;預(yù)算編制;對(duì)策

一、問題的提出

自1976年1月美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室發(fā)布第一份5年期預(yù)算報(bào)告開始，目前包括美國(guó)在內(nèi)的所有OECD國(guó)家，均已在財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制中長(zhǎng)期預(yù)算，比如美國(guó)、挪威、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都發(fā)布了10至75年不等的財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告。這說明現(xiàn)在主要發(fā)達(dá)國(guó)家非常注重運(yùn)用長(zhǎng)期財(cái)政經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，建立中長(zhǎng)期預(yù)算框架，評(píng)估和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。西方國(guó)家的實(shí)踐也證明，編制中長(zhǎng)期預(yù)算不但能較好地預(yù)防年度預(yù)算中的短視行為，還能提高公共資源的配置效益，財(cái)政宏觀調(diào)控也能進(jìn)一步優(yōu)化。

我國(guó)從20世紀(jì)90年代開始，從編制財(cái)政5年發(fā)展計(jì)劃，到之后《2004―2007國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》的編制，再到編制三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，編制中長(zhǎng)期預(yù)算的實(shí)踐在探索中推進(jìn);2013 年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃指明方向，其中明確提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，隨后于2015年正式施行的新《預(yù)算法》從法律層面規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。 制定中國(guó)的中長(zhǎng)期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國(guó)的順周期財(cái)政支出、實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有尤其重要的意義。

公立高等院校作為財(cái)政撥款的事業(yè)單位，其預(yù)算是政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，政府公共財(cái)政改革必將對(duì)高校事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生比較大的影響，也給高?，F(xiàn)行的預(yù)算編制帶來不小的沖擊。高校應(yīng)該順勢(shì)而為，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的改革節(jié)奏，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，因地制宜，適時(shí)運(yùn)用滾動(dòng)預(yù)算編制方法，編制與高校事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算。

二、高校預(yù)算編制的現(xiàn)狀分析

在現(xiàn)行預(yù)算制度安排下，大多數(shù)高校目前普遍做法是：一套上報(bào)財(cái)政主管部門的年度部門預(yù)算，另有一套提供給學(xué)校的校內(nèi)預(yù)算。部門預(yù)算主要滿足于財(cái)政管理，而校內(nèi)預(yù)算則服務(wù)于內(nèi)部管理。從理論上講兩套預(yù)算應(yīng)該要統(tǒng)一，但因?yàn)榫巿?bào)口徑和服務(wù)對(duì)象上有所差異以及編報(bào)方式也不同，導(dǎo)致高校校內(nèi)外預(yù)算不一致。高校每年根據(jù)教育主管部門和上級(jí)財(cái)政部門的要求，研判以前年度及當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，再結(jié)合學(xué)校預(yù)算年度的工作安排，最后草擬預(yù)算年度的部門預(yù)算。高校部門預(yù)算目前的編制流程基本采用“二上二下”模式，一般是預(yù)算年度上一年的年中就啟動(dòng)編制“一上” 的預(yù)算，開始時(shí)間較早;“二上”則大致要到預(yù)算年度上一年的年底，依據(jù)財(cái)政部門的批復(fù)敲定最終預(yù)算。校內(nèi)預(yù)算編制的開始時(shí)間早晚不一，主要是根據(jù)各個(gè)高校的具體情況而定。校內(nèi)預(yù)算編制時(shí)間落后于部門預(yù)算，這會(huì)導(dǎo)致日后預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)預(yù)算“兩張皮” 的現(xiàn)象。

目前，大多數(shù)高校預(yù)算編制的流程基本相同，即各個(gè)職能部門和學(xué)院（系）將預(yù)算年度所需的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行上報(bào)，財(cái)務(wù)部門對(duì)其進(jìn)行整理與初審，匯總之后將其上報(bào)給學(xué)校校務(wù)會(huì)討論，再由校務(wù)會(huì)最終審批，有的高校預(yù)算還需通過教職工代表大會(huì)表決通過。雖然根據(jù)高等學(xué)校內(nèi)控制度的要求，高校都會(huì)履行預(yù)算的編制和審批流程，但無論是學(xué)校校務(wù)會(huì)還是教職工代表大會(huì)見到的大多只是預(yù)算的指導(dǎo)思想、原則及分配的框架，但缺乏具體預(yù)算項(xiàng)目安排的合理性、效益性等審核。

收入預(yù)算方面，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算的測(cè)算方式大致相同，都是基于收入的來源途徑與相關(guān)職能部門或?qū)W院（系）進(jìn)行溝通，匡算出學(xué)校的總收入。高校在擴(kuò)招后，其收入來源呈現(xiàn)渠道多元化的特點(diǎn)，其中受財(cái)政撥款政策影響的是上級(jí)補(bǔ)助收入和財(cái)政補(bǔ)助收入，尤其是財(cái)政補(bǔ)助收入中的專項(xiàng)資金有較大的不確定性。

三、目前高校預(yù)算編制存在的主要問題

1.預(yù)算編制方法有待改進(jìn)

預(yù)算編制方法一般有增量預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等，目前高校常用的主要還是增量預(yù)算法。財(cái)務(wù)處一般以前一年預(yù)算數(shù)為基數(shù)，參考實(shí)際執(zhí)行情況來進(jìn)行微調(diào)，對(duì)預(yù)算基數(shù)的合理性考慮不多，有可能會(huì)出現(xiàn)哪個(gè)部門前一年支出多，因此下一年這個(gè)部門的預(yù)算就多，這也正是增量預(yù)算編制的缺點(diǎn)。采用這種方法編制的財(cái)務(wù)預(yù)算，是在承認(rèn)以前年度預(yù)算支出合理性的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)單地將新預(yù)算結(jié)合歷年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整而編制，容易造成財(cái)務(wù)預(yù)算與高校各部門事業(yè)發(fā)展脫節(jié)，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的指導(dǎo)性與約束性不強(qiáng)。

2.部門預(yù)算與學(xué)校的年度發(fā)展規(guī)劃不協(xié)同

部門預(yù)算按照財(cái)政要求的“二上二下” 四個(gè)輪回編制，通?！耙簧稀本幹铺崆鞍肽觊_始，但預(yù)算年度的工作安排一般要到當(dāng)年末才能確定，這有可能造成部門預(yù)算和預(yù)算年度工作規(guī)劃脫節(jié)，有必要對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，否則難以落實(shí)工作規(guī)劃。 而部門預(yù)算調(diào)整的實(shí)際情況是流程多、審批嚴(yán)，為確保預(yù)算年度工作計(jì)劃的進(jìn)度，高校往往會(huì)邊執(zhí)行邊調(diào)整預(yù)算或者是先執(zhí)行后調(diào)整，最后出現(xiàn)預(yù)算批復(fù)與預(yù)算執(zhí)行不一致。

3.跨年預(yù)算的編制剛起步

跨年預(yù)算，即跨年度預(yù)算，多指中長(zhǎng)期預(yù)算，中長(zhǎng)期預(yù)算能有效地消除年度預(yù)算不連貫的短期化現(xiàn)象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧等行為，使受托者的受托責(zé)任更加完整、連貫和可持續(xù)。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在絕大部分高校只編制年度預(yù)算，沒有編制中長(zhǎng)期預(yù)算。這主要是因?yàn)椤陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教〔2012〕488號(hào)），只規(guī)定高等學(xué)校編制“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”，并沒有要求其編制中長(zhǎng)期預(yù)算。同時(shí)在高校治理方面，當(dāng)下很多學(xué)校存在許多不自主的約束，這也是限制了我國(guó)高校編制跨年預(yù)算。

4.預(yù)算編制與績(jī)效評(píng)價(jià)脫鉤

預(yù)算的編制工作在很多高校沒有被重視，預(yù)算編制過程與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)沒有很好地銜接起來，導(dǎo)致“重爭(zhēng)取輕管理”“重支出輕績(jī)效”的預(yù)算管理局面時(shí)有發(fā)生，資金使用效益和效率也會(huì)大打折扣。

四、中期財(cái)政規(guī)劃管理背景下，高校預(yù)算編制的對(duì)策建議

1.重視預(yù)算編制工作，為滾動(dòng)預(yù)算編制改革做好準(zhǔn)備

預(yù)算編制是高校財(cái)務(wù)管理工作的抓手，重視預(yù)算編制工作能較順利地推動(dòng)其他工作的開展。但高校預(yù)算工作不應(yīng)只是財(cái)務(wù)部門的事，其他各職能部門和學(xué)院（系）應(yīng)共同參與。滾動(dòng)預(yù)算編制更是將預(yù)算由面推向縱深。對(duì)于滾動(dòng)預(yù)算編制，學(xué)校高層應(yīng)從戰(zhàn)略的高度來考量，結(jié)合學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，運(yùn)用滾動(dòng)預(yù)算嘗試編制3年期的中期預(yù)算。

2.制定學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃

學(xué)校各個(gè)職能部門、學(xué)院（系）應(yīng)結(jié)合各自職責(zé)，重點(diǎn)考慮學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、師資培養(yǎng)、科研能力等內(nèi)涵建設(shè)領(lǐng)域，研究制定相關(guān)的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃。中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃，不應(yīng)突破學(xué)校財(cái)力的上限，防止債務(wù)過重，影響學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;每當(dāng)政策或?qū)嶋H情況出現(xiàn)重大變化時(shí)，中長(zhǎng)期規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)行必要的更新。強(qiáng)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的約束性，做好發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)論證，為編制滾動(dòng)預(yù)算打下基礎(chǔ)。

3.建立動(dòng)態(tài)的滾動(dòng)項(xiàng)目庫

滾動(dòng)預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作是建立動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目庫，只有形成統(tǒng)一的項(xiàng)目計(jì)劃、論證、審核、決策機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，這樣預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性才有保障。因此高校有必要加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目管理，推進(jìn)滾動(dòng)項(xiàng)目庫建設(shè)，盡量做到“項(xiàng)目等錢”，而不是“錢等項(xiàng)目”。關(guān)鍵是哪些項(xiàng)目能入庫，首先要有充分而且權(quán)威的立項(xiàng)依據(jù)，再經(jīng)過嚴(yán)格審核評(píng)議，同時(shí)要設(shè)定清晰、易量化考核的績(jī)效目標(biāo)，將其作為項(xiàng)目入庫的重要依據(jù)。

4.采用科學(xué)方法編制與高校發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)同的中期滾動(dòng)預(yù)算

高校的中期滾動(dòng)預(yù)算不僅要與政府的規(guī)劃、方針、政策相契合，更要與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同。實(shí)際編制中可以選擇以下方法： 一是零基預(yù)算法，可用于對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用支出及項(xiàng)目的預(yù)算，其主要特點(diǎn)是各項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算數(shù)不參考以往費(fèi)用支出的開支水平，而是以零為起點(diǎn)，根據(jù)預(yù)算期高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的需要，按照各項(xiàng)開支對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要程度來編制預(yù)算;二是概率預(yù)算法，可用于高校在實(shí)際運(yùn)行過程中各浮動(dòng)指標(biāo)的預(yù)算，其主要優(yōu)點(diǎn)是既考慮了各因素可能發(fā)生變化的范圍，也統(tǒng)計(jì)在此范圍內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)可能出現(xiàn)的概率。所以在用這種方法編制預(yù)算時(shí)，除了要對(duì)相關(guān)變量的對(duì)應(yīng)數(shù)值進(jìn)行加工，還需對(duì)相關(guān)變量可預(yù)期的概率進(jìn)行測(cè)算;三是比例限制法，規(guī)定本年收支相對(duì)于上年或基準(zhǔn)水平的變動(dòng)幅度。

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