供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下渝北區(qū)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型研究

王春鳳 曹飛 趙敏

摘 要 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下主要研究課題。土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，選取重慶市渝北區(qū)土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)，實(shí)例闡述土地儲(chǔ)備在城市發(fā)展、土地升值、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮的重要作用，分析土地儲(chǔ)備存在的開(kāi)發(fā)滯后、存量?jī)?chǔ)備年度積壓、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，從具體落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”5個(gè)方面提出土地儲(chǔ)備制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革建議：規(guī)范儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格儲(chǔ)備機(jī)制；加強(qiáng)儲(chǔ)備計(jì)劃管理，提高年度有效供應(yīng)；多渠道籌集資金，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；優(yōu)化儲(chǔ)備程序，去除冗余成本；創(chuàng)新儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化科學(xué)管理。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地儲(chǔ)備；制度轉(zhuǎn)型；重慶市

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.1.019

土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一生產(chǎn)要素，土地及配套改革是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場(chǎng)，土地儲(chǔ)備是土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要手段，其改革措施符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，可有效釋放供給活力，從根本上改變過(guò)去依靠低要素成本和高投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，使土地市場(chǎng)起到土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。

從供給側(cè)角度研究土地制度改革，已有成果主要集中在以下幾個(gè)方面：宏觀上對(duì)土地管理制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論和路徑研究；土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來(lái)的社會(huì)效益研究；土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐研究；從土地管理的具體方面進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究。總結(jié)發(fā)現(xiàn)，已有研究涉及范圍廣泛，類型多樣，但從土地儲(chǔ)備制度入手進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究還較少。鑒于此，選擇重慶市渝北區(qū)為例，從土地儲(chǔ)備制度入手進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究，以期為重慶市土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型提供參考。

1 土地儲(chǔ)備成效

1.1 儲(chǔ)備優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展保駕護(hù)航

土地儲(chǔ)備制度是土地宏觀調(diào)控的有效手段，是土地市場(chǎng)有序運(yùn)行的保障，可以有效優(yōu)化土地資源功能和結(jié)構(gòu)，為城市健康可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，土地儲(chǔ)備是城市發(fā)展的先行者。以重慶市渝北區(qū)為例，該區(qū)幅員1 452 km2，當(dāng)前主要城市建設(shè)區(qū)位于轄區(qū)西南部16個(gè)街道和鎮(zhèn)，按照渝北區(qū)城市發(fā)展進(jìn)程和建設(shè)全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革試驗(yàn)區(qū)的要求，儲(chǔ)備完成了三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新區(qū)，即創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)走廊、空港工業(yè)園區(qū)和空港新城區(qū)，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

1.2 儲(chǔ)備整治提升地塊價(jià)值，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)

土地儲(chǔ)備整治過(guò)程，是將“生地”變?yōu)椤笆斓亍钡倪^(guò)程，是土地的增值過(guò)程。舊城改造的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是拆舊建新的過(guò)程，是城市儲(chǔ)備土地重要來(lái)源，也是城市發(fā)展進(jìn)程中的必然階段，既能有效置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，若將大面積拆除地塊用于公共空間和城市綠化，還能改善城市面貌[1]。由此可見(jiàn)，通過(guò)對(duì)舊城區(qū)土地儲(chǔ)備整治，落地新的建設(shè)項(xiàng)目，既能有效提升地塊價(jià)值，增加土地收益，還能健全土地功能，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提升城市形象。

1.3 儲(chǔ)備優(yōu)先保證公益性用地，市場(chǎng)調(diào)節(jié)非公益性用地

土地儲(chǔ)備制度成立之初是為深化國(guó)有土地使用制度改革，加強(qiáng)政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控，保障城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展土地需求[2]，著重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，儲(chǔ)備制度更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，儲(chǔ)備土地優(yōu)先滿足社會(huì)公益性用地需求。從重慶市渝北區(qū)過(guò)去3年儲(chǔ)備土地供應(yīng)情況來(lái)看，公益性用地比例占過(guò)去三年供應(yīng)總量的65.27%，主要由交通運(yùn)輸用地、公共管理和公共服務(wù)用地構(gòu)成；另外34.73%的供應(yīng)土地均衡分布于工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和住宅用地。該區(qū)道路狀況得到改善，社會(huì)公共服務(wù)水平得以提升，居民住房問(wèn)題得到緩解，工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工商業(yè)不斷壯大，住房用地和商服用地等非公益性用地市場(chǎng)需求不斷增加，價(jià)格不斷上漲。該區(qū)3年中公共用地、特殊用地、交通運(yùn)輸、水域水利等公益性用地類型以劃撥、掛牌出讓為主，價(jià)格呈波浪式變化，在2015年達(dá)到頂峰；商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、住宅等非公益性用地以拍賣出讓為主，價(jià)格以每年18%左右的幅度上漲，為掛牌出讓價(jià)格的3～4倍。市場(chǎng)對(duì)非公益性用地的調(diào)節(jié)作用明顯。

2 土地儲(chǔ)備存在問(wèn)題

2.1 儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)滯后，導(dǎo)致有效供應(yīng)不足

儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)程度影響儲(chǔ)備土地供應(yīng)，僅完成前期開(kāi)發(fā)的儲(chǔ)備土地才能供應(yīng)。表1中Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ分別表示已完成農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用、已完成拆遷補(bǔ)償安置、已完成前期開(kāi)發(fā)3個(gè)階段。2014年僅有39.44%完成土地開(kāi)發(fā)，未開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備占38.51%；2015年儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)效率有所提高，前期開(kāi)發(fā)完成較好，未開(kāi)發(fā)土地僅占14.11%；2016年開(kāi)發(fā)各階段完成情況較好，但開(kāi)發(fā)總體進(jìn)程滯后，未開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備占49.25%，其原因是該區(qū)有新的重點(diǎn)項(xiàng)目，要求優(yōu)先開(kāi)發(fā)對(duì)應(yīng)儲(chǔ)備地。從土地供應(yīng)情況看，2015年的土地出讓量為1 077.08 hm2，2016年土地供應(yīng)量較上一年度增加了1倍。由此可見(jiàn)，土地開(kāi)發(fā)效率對(duì)土地供應(yīng)效率有較大影響，儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)滯后將導(dǎo)致土地有效供應(yīng)不足。

2.2 存量?jī)?chǔ)備年度積壓，影響新增儲(chǔ)備指標(biāo)

截至2017年初，對(duì)存量?jī)?chǔ)備土地納入儲(chǔ)備年度分析顯示，2015年以前納入儲(chǔ)備的存量多達(dá)404.71 hm2，占40.89%，其原因是過(guò)去的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)存在一定程度上的不合理，導(dǎo)致無(wú)效儲(chǔ)備土地的存在?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》（2012年）明確規(guī)定，“納入儲(chǔ)備滿兩年未供應(yīng)的，在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)”。年度積壓嚴(yán)重的存量?jī)?chǔ)備將占用未來(lái)的儲(chǔ)備指標(biāo)，影響土地資源高效利用，不利于新時(shí)期的城市發(fā)展。

2.3 儲(chǔ)備土地類型不合理，儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

分類整理該區(qū)2014—2016年度儲(chǔ)備數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)（表2），2014—2015年整治性儲(chǔ)備分別為1 744.73 hm2、1 717.40 hm2，分別占比80.43%和85.72%，新增建設(shè)用地分別為62.08 hm2、6.70 hm2，分別占比2.86%和0.33%，該階段開(kāi)發(fā)重點(diǎn)為存量建設(shè)用地，對(duì)集體農(nóng)用地開(kāi)發(fā)力度較小，集體農(nóng)用地得到有效保護(hù)。到2016年末，存量?jī)?chǔ)備減少了18.80%，規(guī)劃控制性儲(chǔ)備占全年儲(chǔ)備總量的70.13%，較上一年增加了4倍，上一年度的存量?jī)?chǔ)備利用率較高，但由于新的重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目土地需求量較大，且規(guī)劃所屬落地權(quán)屬為集體農(nóng)用地，導(dǎo)致新增儲(chǔ)備中控制性儲(chǔ)備面積較大。規(guī)劃控制性儲(chǔ)備增加，將導(dǎo)致農(nóng)用地減少，威脅國(guó)家糧食安全；農(nóng)用地征收涉及利益復(fù)雜，是當(dāng)前土地儲(chǔ)備成本大幅上升的重要原因之一。儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3 土地儲(chǔ)備制度中的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施

3.1 一去（去產(chǎn)能）：規(guī)范儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格儲(chǔ)備機(jī)制

去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)[3]。土地儲(chǔ)備去產(chǎn)能，既要規(guī)范儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，又要嚴(yán)格儲(chǔ)備機(jī)制。

1）規(guī)范儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。過(guò)去重慶市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)由政府成立的專業(yè)性土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、部分市屬重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)和原有各區(qū)縣土地儲(chǔ)備整治中心組成[4]。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式導(dǎo)致區(qū)縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)冗余，極易因利益沖突引發(fā)各種矛盾，嚴(yán)重影響土地資源統(tǒng)一管理。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，要去除冗余機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格落實(shí)一個(gè)區(qū)縣有且僅有一個(gè)合法的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，提高土地資源管理效率。

2）嚴(yán)格儲(chǔ)備機(jī)制。由于重慶市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組成的復(fù)雜性，在沒(méi)有法律法規(guī)明確規(guī)定下，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)地位不明，也沒(méi)有統(tǒng)一的操作規(guī)范，致使實(shí)踐中各個(gè)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、形式、職能不一致。土地儲(chǔ)備機(jī)制改革，要順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，規(guī)范儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)事務(wù)，將屬于政府事務(wù)的土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)剝離出去，做好土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本職工作，履行好公益事業(yè)單位職責(zé)，減少其他工作帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)；具體的工作標(biāo)準(zhǔn)和管理要求應(yīng)由市級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一規(guī)定，各機(jī)構(gòu)以該標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)統(tǒng)一工作方法，便于市級(jí)統(tǒng)一管理。

3.2 二去（去庫(kù)存）：加強(qiáng)儲(chǔ)備計(jì)劃管理，提高年度有效供應(yīng)

去庫(kù)存的重點(diǎn)是提高儲(chǔ)備土地有效供應(yīng)率。重慶市區(qū)縣級(jí)儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)存在滯后現(xiàn)象，對(duì)儲(chǔ)備計(jì)劃落實(shí)不到位，導(dǎo)致儲(chǔ)備土地有效供應(yīng)不足。因此，必須加強(qiáng)儲(chǔ)備計(jì)劃管理，提高儲(chǔ)備土地年度有效供應(yīng)。

加強(qiáng)土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理，主要是加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管理：儲(chǔ)備計(jì)劃編制管理、儲(chǔ)備計(jì)劃審批管理和儲(chǔ)備計(jì)劃落實(shí)管理。科學(xué)的儲(chǔ)備計(jì)劃編制、嚴(yán)格的計(jì)劃審批和行之有效的計(jì)劃落實(shí)，是土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理的重要手段和抓手。

提高年度有效供應(yīng)，改變儲(chǔ)備土地出讓方式也是行之有效的方法。即綜合運(yùn)用土地出讓與年租制等方式，將土地“以年出租，按年調(diào)租”[5]，可有效避免企業(yè)獲取土地的一次性成本，緩解企業(yè)資金問(wèn)題，也可降低房地產(chǎn)行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)，降低房?jī)r(jià)，以房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展帶動(dòng)儲(chǔ)備土地的供應(yīng)效率。

3.3 三去（去杠桿）：多渠道籌集資金，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

土地儲(chǔ)備杠桿率取決于土地儲(chǔ)備債務(wù)情況。多渠道籌集資金，加強(qiáng)未來(lái)資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，是減少土地儲(chǔ)備債務(wù)的有效手段。過(guò)去，土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于政府財(cái)政、銀行貸款和土地出讓收益提成，但政府財(cái)政撥款有限，銀行貸款約束多且利息高，加之土地出讓收益提成時(shí)間限制[6]，嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備進(jìn)程，加大儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行以后，禁止儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行貸款融資，土地儲(chǔ)備資金由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一安排。大額的儲(chǔ)備資金需求量要求儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須要做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支預(yù)決算管理，提前向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)合理的資金，積極爭(zhēng)取地方政府專項(xiàng)債券額度，進(jìn)一步拓寬民間資金來(lái)源渠道；同時(shí)做好資金管理，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，保證土地儲(chǔ)備金融風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，防止金融風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)儲(chǔ)備中斷，并逐步釋放系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

3.4 一降（降成本）：優(yōu)化儲(chǔ)備程序，去除冗余成本

土地儲(chǔ)備成本按內(nèi)容可分為土地取得成本、土地開(kāi)發(fā)成本、土地儲(chǔ)備成本和土地供應(yīng)成本[7]，每一項(xiàng)成本中又包含固定成本和可變成本，在土地儲(chǔ)備成本中，固定成本各項(xiàng)事務(wù)中固定消費(fèi)成本，可變成本彈性較大，往往與儲(chǔ)備儲(chǔ)備流程、儲(chǔ)備機(jī)制有較大關(guān)系，去除制度本身帶來(lái)的冗余成本，可以在保證儲(chǔ)備質(zhì)量的前提下降低可變成本。

TC=C1+C2+C3+C4 公式（1）

C1=征地費(fèi)+安置補(bǔ)償費(fèi)+稅費(fèi)+Ci1

C2=開(kāi)發(fā)整治費(fèi)+其他相關(guān)費(fèi)用+Ci2

C3=土地機(jī)會(huì)成本+Ci3

C4=土地交易成本+Ci4

式中，TC為土地儲(chǔ)備總成本，C1為土地取得成本，C2為土地開(kāi)發(fā)成本，C3為土地儲(chǔ)備成本，C4為土地供應(yīng)成本，Cin為對(duì)應(yīng)階段的貸款利息支出。

公式（1）中，Cin為對(duì)應(yīng)階段的貸款利息支出，貫穿儲(chǔ)備始終，從土地取得貸款開(kāi)始利息開(kāi)始，到土地獲取收益還款結(jié)束，因此土地儲(chǔ)備的周期長(zhǎng)短對(duì)利息支出有最直接的影響。優(yōu)化儲(chǔ)備程序，縮短土地儲(chǔ)備周期，可有效減少利息支出，降低土地儲(chǔ)備總成本。

3.5 一補(bǔ)（補(bǔ)短板）：創(chuàng)新儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化科學(xué)管理

新常態(tài)下土地儲(chǔ)備的短板是制度的短缺和是管理上的滯后。土地儲(chǔ)備供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中補(bǔ)短板就是要?jiǎng)?chuàng)新儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化科學(xué)管理，土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)管理就是重要手段。

利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立一套完善的土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)。目前的土地儲(chǔ)備管理還比較零散，每年的計(jì)劃編制工作僅以電子檔單獨(dú)保存，無(wú)法直觀分析出歷年儲(chǔ)備土地情況、變化情況和落實(shí)情況。利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”加強(qiáng)土地儲(chǔ)備管理，是本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。數(shù)據(jù)庫(kù)以圖斑編號(hào)為唯一值，確定宗地位置，并將其以帶坐標(biāo)的電子檔錄入，坐標(biāo)類型統(tǒng)一。整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)包含擬新增階段、儲(chǔ)備階段和供給階段，每個(gè)階段的具體內(nèi)容各有不同（圖1），應(yīng)根據(jù)需要逐一細(xì)化。另外要將其與國(guó)土資源“一張圖”相結(jié)合，使規(guī)劃系統(tǒng)、空間布局、信息平臺(tái)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制相統(tǒng)一，有助于實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[8]。數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，有助于國(guó)土資源管理部門(mén)更好地掌握過(guò)去和當(dāng)前儲(chǔ)備土地狀況，進(jìn)行系統(tǒng)管理，以更好地指導(dǎo)未來(lái)土地儲(chǔ)備工作；也有助于強(qiáng)化土地儲(chǔ)備監(jiān)管力度，簡(jiǎn)化土地儲(chǔ)備流程，提高土地儲(chǔ)備管理效率，進(jìn)一步提升土地資源有效管控，促進(jìn)土地資源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4 結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備制度是土地管理中的一項(xiàng)重要制度，是城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何加快土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型，是當(dāng)下土地管理中亟需解決的重大問(wèn)題。為此，本研究以重慶市渝北區(qū)土地儲(chǔ)備三年數(shù)據(jù)為例，首先總結(jié)了土地儲(chǔ)備制度取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)理論，從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理、業(yè)務(wù)管理、儲(chǔ)備計(jì)劃管理、資金管理和成本管理等方面，提出土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型路徑和方法。

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[7] 劉明皓，邱道持.土地儲(chǔ)備成本控制方法研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007，23（9）：553-559.

[8] 張麗君，郭文華，張迪，等.供給側(cè)改革背景下產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)——以浙江省和貴州省為例[J].國(guó)土資源情報(bào)，2017（4）：32-38.

（責(zé)任編輯：敬廷桃）