農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下的土地流轉(zhuǎn)問題研究

李姍姍 匡遠(yuǎn)配

摘要 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)與土地流轉(zhuǎn)制度在很大程度上存在著耦合關(guān)系，但在該階段還未能從農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視角深入認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)制度的意義，且土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、土地流轉(zhuǎn)成本上升、土地糾紛等問題也有待解決。應(yīng)明確土地權(quán)利，完善土地流轉(zhuǎn)登記制度，同時提高構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制，完善土地法律法規(guī)制度，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度合理有序運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革；土地流轉(zhuǎn)；耦合關(guān)系

中圖分類號 F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0215-04

Abstract The emphasis and difficulty of agricultural supplyside reform have a coupling relationship with the land transfer system to a large extent. However， in this stage， the significance of land transfer system can not be deeply understood from the perspective of agricultural supplyside reform， and the subsidy standard of land circulation is low， and the cost of land circulation is rising. Land disputes and other issues need to be resolved. Land rights should be clear， land circulation registration system should be improved， at the same time， to improve the construction of dispute prevention mechanism， improve land laws and regulations system. Promoting rural land under the background of agricultural supply side reform the circulation system operates in a rational and orderly manner to promote rural economic development.

Key words Agricultural supplyside reform；Land transfer；Coupling relationship

“十二五”期間，我國農(nóng)業(yè)取得了快速發(fā)展，2015年糧食總產(chǎn)量達(dá)到62 143.5萬t，比2014年增長2.4%，實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，為社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。但是農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然面臨著一系列問題，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)競爭力弱，粗放式發(fā)展方式普遍存在，“雙改單”趨勢明顯以及從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民數(shù)量大大減少，糧食保障面臨威脅等，為了解決農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的矛盾，2016 年中央一號文件明確要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的背景有4點(diǎn)：一是國內(nèi)外糧食價格呈現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，國內(nèi)糧食價格高于國際價格，國際競爭力較弱；二是糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，玉米產(chǎn)量過剩大豆產(chǎn)量過低；三是“庫存高、進(jìn)口多、出口難”現(xiàn)象并存；四是糧食收購增加了財(cái)政支出加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。對于玉米的種植量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了消費(fèi)者的需求量這種本來就違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律造成高庫存的現(xiàn)象，再加上不斷突顯的物質(zhì)成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)供給側(cè)的基本特征。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的是構(gòu)建與目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)主體與產(chǎn)業(yè)體系，形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動能與新業(yè)態(tài)，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，提高農(nóng)民經(jīng)營收入[4]。農(nóng)戶自發(fā)、市場推動的土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的農(nóng)業(yè)區(qū)域，對于一般性的農(nóng)村自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)情況較少發(fā)生，主要還是政府和村集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)為主。推動落實(shí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革政策的實(shí)施有利于完善我國的土地流轉(zhuǎn)制度。因此，為更好地開展土地流轉(zhuǎn)工作以推動和保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革順利進(jìn)行，需理解土地流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革之間的關(guān)系及所面臨的問題。

1 土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)的耦合關(guān)系

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指從農(nóng)產(chǎn)品供給角度入手，通過各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量、品種和質(zhì)量更加契合消費(fèi)者需求，最終形成結(jié)構(gòu)更合理、保障更有力的農(nóng)產(chǎn)品供給體系[3]。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革主要是提高農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源循環(huán)生態(tài)健康的良好生產(chǎn)模式。通過轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，摒棄高投入、高消耗、低產(chǎn)出的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，經(jīng)營主體數(shù)量增加，土地流轉(zhuǎn)制度在很大程度上耦合了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的目標(biāo)任務(wù)，其加快資本、土地等要素的流動，提高資源的配置效率，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)中優(yōu)化資源配置、擴(kuò)大有效供給目標(biāo)一致。完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要路徑[4]。

1.1 依據(jù)市場導(dǎo)向的耦合

市場需求結(jié)構(gòu)的變化會影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動，市場的變化直接影響土地種植結(jié)構(gòu)，理性農(nóng)民往往依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)判斷調(diào)整自己的種植結(jié)構(gòu)，信息不對稱性使農(nóng)戶不能正確估計(jì)來年的某種農(nóng)產(chǎn)品的需求量，那么進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革就是要依據(jù)市場變化的規(guī)律以及消費(fèi)者需求來合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模擴(kuò)大有利于提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，從而增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民，增收是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的最終目標(biāo)。生產(chǎn)的目的是未來滿足消費(fèi)需求，農(nóng)產(chǎn)品法人供給結(jié)構(gòu)是否能滿足日益變化的需求以及消費(fèi)的多元化給人們帶來了巨大的挑戰(zhàn)。市場需求就是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指向標(biāo)，只有把握市場的規(guī)律遵循市場原則才能獲得最大化收益。對于種植業(yè)來說更需要結(jié)合近幾年的市場產(chǎn)量來指導(dǎo)未來種植數(shù)量，農(nóng)地需要在市場需求導(dǎo)向下進(jìn)行流轉(zhuǎn)出租，合理的土地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，從而提高農(nóng)村土地資源配置效率和勞動生產(chǎn)率。為農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而明顯提高，土地流轉(zhuǎn)目的以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)為主，從表1可以看出，2005—2012年全國土地流轉(zhuǎn)形式仍以出租和轉(zhuǎn)包為主，種養(yǎng)業(yè)大戶是目前土地流轉(zhuǎn)的最主要流入方，吸納了流轉(zhuǎn)土地總量的近50%[5]。一些有知識有膽量的轉(zhuǎn)出農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的收益會高于僅僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的收益，對于轉(zhuǎn)入戶來說擴(kuò)大自身的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，節(jié)約了交易成本，獲得比原來更大的收益，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收目標(biāo)耦合。

1.2 “三去一降一補(bǔ)”任務(wù)目標(biāo)的耦合

我國推進(jìn)供給側(cè)改革的五大任務(wù)分別是：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。玉米的產(chǎn)量過剩，大豆主要依靠進(jìn)口，糧食總產(chǎn)量的“十二連增”，進(jìn)口糧食也在增加，儲備糧食的數(shù)量巨大造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有序推進(jìn)土地制度改革改善種植結(jié)構(gòu)調(diào)整作物數(shù)量滿足市場的需求，土地流轉(zhuǎn)從使用權(quán)的提出、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場，構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)融機(jī)構(gòu)，再到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，越來越活躍地出現(xiàn)在農(nóng)村的舞臺上。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，由于農(nóng)產(chǎn)品總量的增加和消費(fèi)需求的多樣化，土地實(shí)現(xiàn)合理種植減少玉米等糧食的存儲量減輕國庫，土地調(diào)整主要包括調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域種植結(jié)構(gòu)。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品總量供需平衡，特別是對于土地條件不一樣區(qū)域可以進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，整合土地資源和改善生產(chǎn)的條件。通過合理的土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)耕地的用養(yǎng)結(jié)合，提升耕地質(zhì)量，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；有利于調(diào)減優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的種植面積；對于生態(tài)脆弱地區(qū)，休耕輪作等相結(jié)合，有利于優(yōu)化區(qū)域品種結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)去庫存、去產(chǎn)能和去杠桿的效果。土地流轉(zhuǎn)的土地是高效率高產(chǎn)量的土地，合理有序的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的任務(wù)目標(biāo)耦合相關(guān)。

1.3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革關(guān)鍵和難點(diǎn)的耦合

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革三部曲是結(jié)構(gòu)、成本、收入，土地成本一直是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心就是要提升農(nóng)業(yè)的供給量，那么農(nóng)業(yè)部門就需要專業(yè)的人員進(jìn)行生產(chǎn)，提高其生產(chǎn)產(chǎn)量，專業(yè)化的生產(chǎn)模式需要標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)條件，近幾年的農(nóng)村資本下鄉(xiāng)速度加快，整合農(nóng)村閑田和土地可以有效引進(jìn)人員來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大土地規(guī)模提高農(nóng)業(yè)供給量。土地實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)有利于資金在農(nóng)業(yè)部門的流動從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收。土地流轉(zhuǎn)可以節(jié)約土地的交易成本為農(nóng)產(chǎn)品價格減負(fù)，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動處于嚴(yán)重的信息不完備和信息不對稱狀態(tài)[6]，如果我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方能在統(tǒng)一的信息空間和平等對稱的信息環(huán)境下，則土地流轉(zhuǎn)相關(guān)利益方的談判和利益博弈將更有效率。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為解除農(nóng)民在農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)的束縛提供了保障[7]。解除務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，從而提高農(nóng)民的生活水平，增強(qiáng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?？傮w來說，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)有利于減少土地中介環(huán)節(jié)和中間成本，是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革進(jìn)行的重要力量。

1.4 土地流轉(zhuǎn)與培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體目標(biāo)的耦合

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展依靠人力資本的投入和培養(yǎng)，如表2所示，土地流轉(zhuǎn)過程中方向呈現(xiàn)多樣化趨勢，主要是流向本村及周邊地區(qū)的農(nóng)戶，兼有合作社、企業(yè)和其他形式。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容之一就是加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，那么如何吸引新型農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)性質(zhì)的企業(yè)、合作社等就必須進(jìn)行農(nóng)村的土地制度改革。深化農(nóng)村土地制度改革，可以進(jìn)一步激發(fā)廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，避免土地掠奪式經(jīng)營。在農(nóng)業(yè)方面，廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶可以選擇更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍可選擇較小規(guī)模的家庭經(jīng)營，通過提高土地產(chǎn)出率提高經(jīng)營收益；經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，有實(shí)力的農(nóng)戶可根據(jù)需要自由選擇家庭農(nóng)場、專業(yè)農(nóng)戶（種養(yǎng)大戶）、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營模式，結(jié)合使用提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率的方式提高經(jīng)營收益。土地流轉(zhuǎn)促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式向著集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化的方向發(fā)展。土地的生產(chǎn)規(guī)模有利于調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要目標(biāo)。新型經(jīng)營主體在實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的情形下推廣新品種、新技術(shù)提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量檔次，確保糧食生產(chǎn)總量平衡和效益提高，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模來滿足當(dāng)代日益增長的消費(fèi)需求，保障人民生活質(zhì)量。

2 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下土地流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 未能從農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視角深入認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)的意義

土地流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶在自己承包地上的勞動通常不計(jì)成本，而土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營戶的用工成本明顯升高，加上各項(xiàng)服務(wù)費(fèi)用成本的升高，物質(zhì)成本、人工成本、土地成本“三本齊升”，必將使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”的目標(biāo)淪為空談。尋租效應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)制度中更加突出，原因是政府推動土地流轉(zhuǎn)、配置農(nóng)地資源、培育經(jīng)營大戶、引入涉農(nóng)企業(yè)的過程中必然伴隨尋租。政府在土地流轉(zhuǎn)過程中占據(jù)著主導(dǎo)作用市場的活力不能很好的激發(fā)，對資源配置效率必定會有影響。任何制度都有生命周期，隨著時間推移均會顯示出效率遞減[8]。尋租效應(yīng)干擾了正常的市場秩序，市場中有經(jīng)營頭腦、有技術(shù)的新型經(jīng)營主體難以獲得公平，不能形成有競爭力的新型經(jīng)營主體，也不能有效培育新型職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也難以依靠勞動力素質(zhì)提高、人才紅利實(shí)現(xiàn)，將失去供給側(cè)改革的載體和任務(wù)完成的能動要素。

2.2 土地流轉(zhuǎn)成本逐年增長影響農(nóng)民收入穩(wěn)定

土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性要求土地轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出雙方都有利可求。土地轉(zhuǎn)出方可以獲得合理、穩(wěn)定的租金收入，土地轉(zhuǎn)入方在支付租金后能夠有經(jīng)營收益。不僅糧食價格、勞動力價格、土地租金會影響農(nóng)民的收入，而且土地補(bǔ)貼也會影響到農(nóng)民收入的穩(wěn)定性。我國糧食（稻谷、小麥和玉米）成本中，土地成本是增長最快的，年均增長高達(dá)24.6%。據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，全國平均土地流轉(zhuǎn)價格是891.93元，全國土地平均流轉(zhuǎn)價格在340～3 240元，其中北上廣的價格最高，而2016年農(nóng)民三項(xiàng)補(bǔ)貼（農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼）平均補(bǔ)貼資金在1 800元/hm.2左右，規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼一般在600～1 200元/hm.2，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼平均1 500～3 200元/hm.2，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)最高補(bǔ)助22 500元/hm.2。補(bǔ)貼遠(yuǎn)少于土地流轉(zhuǎn)成本的增長，農(nóng)戶的實(shí)際收入并沒有得到增長。轉(zhuǎn)入戶為了增加土地的收益而將土地轉(zhuǎn)作他用，若不轉(zhuǎn)作他用，土地流轉(zhuǎn)的獲利空間將十分有限。

2.3 土地流轉(zhuǎn)引起的經(jīng)濟(jì)糾紛問題有待解決

土地流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村土地制度改革的重要取向，它是土地承包制的一種衍生制度，是指在不改變土地所有權(quán)的前提下，農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給他人的行為。我國在取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)面積逐步擴(kuò)大，土地合同數(shù)量增加，因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛也在增加。土地流轉(zhuǎn)若違背了制定的原則，就必然會產(chǎn)生一系列糾紛。土地糾紛主體主要是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體之間以及農(nóng)地非農(nóng)化過程中政府與農(nóng)戶間的糾紛。土地糾紛產(chǎn)生的原因主要有以下3點(diǎn)：一是承包權(quán)不清引起的經(jīng)濟(jì)糾紛。部分農(nóng)戶早年就外出務(wù)工，但是隨著這幾年農(nóng)村的補(bǔ)貼和政策大幅度提高，這些農(nóng)戶就返鄉(xiāng)要地。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)下，家庭經(jīng)營的重要性使得需要除去人身屬性進(jìn)而以財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)流動的農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置構(gòu)成了分置結(jié)果上的兩難約束[9]。二是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民的努力的激勵取決于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所內(nèi)含的農(nóng)民努力供給與收益報酬一致性[10]。我國現(xiàn)行的土地制度是以集體所有為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種制度使農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營的承包權(quán)， 但法律上并未對這種制度的所有權(quán)主體職能、所有權(quán)主體和經(jīng)營者主體間的關(guān)系作出明確規(guī)定。由于這種缺陷的存在， 致使某些村集體無視農(nóng)民的意愿，任意處理集體土地， 這損害了農(nóng)民的利益，引起了農(nóng)民的不滿 ，致使土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶與村集體間產(chǎn)生糾紛。三是政府失靈，政策頻繁變化所導(dǎo)致的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的沖突是引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)實(shí)根源。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地之后，不執(zhí)行土地合同，根據(jù)自身的訴求和意愿隨時變更合同的現(xiàn)象也大量存在。種糧補(bǔ)貼歸屬也常常引發(fā)糾紛，土地轉(zhuǎn)出方往往將糧食補(bǔ)貼據(jù)為己有，或者找各種理由刁難承包方。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視角下推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的對策

3.1 調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，合理高效種植

根據(jù)消費(fèi)者需求和市場規(guī)律來調(diào)整產(chǎn)量，加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品市場的研究和流通隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)農(nóng)村市場發(fā)展的要求，適時提出和制定適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場變化的政策[11]。農(nóng)民對政策及市場價格的變動較為敏感。隨著國家玉米臨時收儲政策的取消，國內(nèi)玉米價格下滑，種植玉米收益下降，給農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了動力。順應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，進(jìn)一步體現(xiàn)糧-經(jīng)-飼草三元結(jié)構(gòu)發(fā)展。提振優(yōu)質(zhì)飼草料的需求，促進(jìn)農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。振興草食畜牧業(yè)，沒有草食畜牧業(yè)的發(fā)展，“糧改飼”就是空談。重視種植農(nóng)戶參與，引導(dǎo)種養(yǎng)戶合作。建設(shè)本地“糧改飼”專業(yè)信息平臺，引導(dǎo)種植戶和養(yǎng)殖戶的有效聯(lián)結(jié)。制定“糧改飼”試點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃，逐步推進(jìn)。以種植面積確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長的前提下， 充分發(fā)揮資源和技術(shù)優(yōu)勢， 以提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)為中心 ，以市場需求為導(dǎo)向， 加快優(yōu)化品種、品質(zhì)和季節(jié)結(jié)構(gòu)， 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益的統(tǒng)一。并通過抓市場、促加工、活流通， 采取標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的，能夠更好地對接市場，在信息掌握、勞動量的輸入上都有較于普通散戶更大的優(yōu)勢[12]。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，全面提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益，確保農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向著持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。以農(nóng)機(jī)數(shù)量和倉儲能力匹配度作為重點(diǎn)搭建為農(nóng)服務(wù)中心，提供指導(dǎo)和幫助。通過項(xiàng)目支持、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)、科技人員交流合作等多種機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，深入進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)，農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的集聚效應(yīng)和范圍效應(yīng)，能夠從兩方面引導(dǎo)新型經(jīng)營主體減輕糧食庫存壓力，一方面將推動土地集中生產(chǎn)附加值高的農(nóng)特產(chǎn)品，滿足新形勢下消費(fèi)者的新需求，土地有序流轉(zhuǎn)的前提就是對土地的確權(quán)[13]。政府通過所有權(quán)確權(quán)來解決地權(quán)模糊，通過“穩(wěn)定所有權(quán)，明晰承包權(quán)”的確權(quán)路徑來化解模糊性。對農(nóng)民私人的土地使用權(quán)、收益權(quán)和交易權(quán)進(jìn)行法律的界定并加以保護(hù)、賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)管理農(nóng)戶的積極性就會被調(diào)動，農(nóng)戶自發(fā)性進(jìn)行土地規(guī)模擴(kuò)大，引進(jìn)技術(shù)增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，同時對承包大戶來說劃分了權(quán)與責(zé)，保障了自身的利益。各級政府監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)登記制度實(shí)施進(jìn)行實(shí)名制登記，減少中間環(huán)節(jié)降低農(nóng)戶承包風(fēng)險，同時要加強(qiáng)自我約束，不能夠隨意干涉農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，要賦予農(nóng)民更多的談判能力，防止政府從“援助之手”向“掠奪之手”轉(zhuǎn)變。

3.3 構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制，完善土地法律法規(guī)制度

目前我國各地農(nóng)村情況區(qū)域性差異極大，法律規(guī)范不能也難以涵蓋和適用于所有的農(nóng)村。在農(nóng)村土地制度的設(shè)置上增加因地制宜的成份，給地方留下一定的制度創(chuàng)新空間。再次出臺的政策應(yīng)該盡力保持穩(wěn)定性和一致性，健全土地相關(guān)法律規(guī)定，修訂農(nóng)村社會中與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的部分，補(bǔ)充細(xì)化有關(guān)的規(guī)定，厘清農(nóng)村各類主體的法律地位和權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)各種利益之間的平衡。一些農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失去土地經(jīng)營權(quán)，但土地流轉(zhuǎn)收入又不能滿足養(yǎng)老等生活保障的情形下，存在基本生存保障降低或喪失的風(fēng)險，從而建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和政府相關(guān)職能部門應(yīng)樹立服務(wù)于民的意識，做好中介服務(wù)工作，提高服務(wù)水平與質(zhì)量，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及與其相關(guān)聯(lián)的信息、咨詢、評估系統(tǒng)，制定并為村民提供統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同樣本，引導(dǎo)村民依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化渠道，確保農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，減少土地糾紛發(fā)生的隱患，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

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