基于文獻法的貧困退出研究綜述

喬金笛 王攬

[摘要]利用知網(wǎng)檢索2000～2017年間有關的扶貧文獻進行研究，發(fā)現(xiàn)扶貧問題一直受到學術界的重點關注。在精準扶貧政策提出后，扶貧問題的研究達到高潮，為實現(xiàn)2020年如期脫貧的目標，關于貧困退出的文獻也逐漸涌現(xiàn)。通過對已有的文獻梳理發(fā)現(xiàn)無論是貧困縣退出，還是貧困戶的退出仍然存在退貧機制不靈活，脫貧指標單一、退貧主動性低、扶貧過程中存在低保悖論和貧困退出缺乏有效的評估監(jiān)督機制等問題。對此，提出調(diào)整脫貧的動態(tài)性，構建多元化的退貧指標、建立脫貧激勵機制，貧困戶主動退貧、科學的發(fā)揮低保兜底功能和引進第三方貧困退出監(jiān)督和評估的建議。這些建議對推動我國早日建成全面小康社會具有重要作用。

[關鍵詞] 貧困退出 貧困縣 貧困戶

[中圖分類號]F031[文獻標識碼]A

1? ? 引言

近幾年，隨著我國扶貧開發(fā)工作的不斷深入，我國農(nóng)村的扶貧工作取得巨大成就。十八屆四中全會提出，到2020年，我國現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，因此，退出機制體系建設亟待建立和完善。2016年在《關于建立貧困退出機制的意見》中指出，貧困戶的退出必須滿足“兩不愁、三保障”的標準，即：貧困人口不愁吃、不愁穿，保證貧困戶家庭的義務教育、基本醫(yī)療和住房安全。在精準扶貧提出后，國內(nèi)許多學者主要從精準扶貧的內(nèi)涵和實施路徑進行研究，少部分學者對貧困退出體系的合理性進行研究。在脫貧攻堅的決勝時期如何對剩下的3000萬貧困人口有序脫貧，貧困縣全部摘帽，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，對貧困退出的考評尤為重要。

隨著反貧困進程的加快，越來越多的學者對“貧困戶如何退貧，貧困縣摘帽”的貧困退出體系進行研究，保證貧困家庭退出后不再返貧，使扶貧政策發(fā)揮其應有的作用。從已有的貧困退出的文獻來看，國內(nèi)大多數(shù)學者以國定貧困縣為研究對象，分析國定貧困縣的現(xiàn)狀及如何退出，有少數(shù)貧困縣實際的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到一定水平，仍然占著國家的扶貧補貼，占用國家的扶貧資金（張喜杰，2016）。少數(shù)學者以某些地區(qū)貧困村或貧困戶的微觀數(shù)據(jù)為研究對象，研究貧困戶的退出行為、退出意愿和退出障礙（劉司可，2017）;張琦（2016）通過對比河北、貴州和甘肅三省的退出政策發(fā)現(xiàn)其都是在國家政策的基礎上根據(jù)本省的具體貧困情況，分批有序的使貧困人口退出貧困行列。因此，梳理當前學者們對于貧困退出的研究，有助于進一步完善貧困退出政策，更好地實現(xiàn)有序脫貧的目標。

2? ? 貧困退出的文獻梳理

2.1? ? 文獻檢索

為全面系統(tǒng)的分析我國扶貧開發(fā)領域的研究情況，文章通過對CNKI的期刊數(shù)據(jù)庫進行檢索，采用模糊搜索檢索詞“篇名=反貧困或脫貧”的方式，檢索時間為2000～2017年底的文章共計7948篇，其中核心期刊有1199篇。作為比較，本文仍按照同樣的方式、方法和時間，以檢索詞“篇名=貧困退出”進行檢索，關于貧困退出的文章僅有38篇，且大部分文章都是近兩年發(fā)表，由此可以看學術界對于貧困退出的研究逐年增加。文章還利用Excel對文獻進行整理，根據(jù)文獻的數(shù)量特征發(fā)現(xiàn)學術界對貧困問題研究的理論水平和實踐發(fā)展速度。

由圖1可以看出，從2000年后我國扶貧開發(fā)研究可以分為兩個時間段進行研究，第一階段為2000～2014年，第二階段為2015年至今：

在第一階段關于反貧困的文章年均180篇左右，其中核心文章大約年均50篇，說明貧困問題一直是學術界研究的一大重點，這一時間段關于貧困的研究呈現(xiàn)多元化，主要圍繞著貧困理論、反貧困模式、反貧困戰(zhàn)略、反貧困成效以及基于實證分析的反貧困路徑研究，由理論研究逐漸向?qū)嵶C研究，研究內(nèi)容不斷深入。而關于貧困退出的研究很少，主要針對的是貧困縣的退出，對貧困人口的退出并無涉及。

第二階段至今，關于反貧困的文章迅速增加，年均發(fā)文量約1700余篇，核心文章約150篇，這與國家的重視密不可分，習近平總書記在各地調(diào)研時不斷強調(diào)扶貧工作要實事求是，要因地制宜，要精準扶貧。這期間研究的主要內(nèi)容是圍繞精準扶貧開展的，主要有精準扶貧的理論研究、精準扶貧的實施路徑、各地實施策略經(jīng)驗以及基于實證結果的扶貧成效分析。此外，關于貧困退出的文章也逐漸增多，研究內(nèi)容從貧困縣向貧困人口深入，從一刀切的退出標準向多元化的退出評價指標進行研究。2015年至今，精準扶貧仍然是社會各界關注的焦點，而對貧困退出這一研究課題，將可能成為學術界研究的熱點。

2.2? ? 貧困退出體系

2.2.1? ? 貧困退出的概念?！柏毨顺觥敝饕侵肛毨Эh的摘帽以及現(xiàn)行標準下貧困人口的脫貧（張琦，2016）。鄭瑞強（2017）從貧困退出的內(nèi)涵來看可為“去貧困對象身份化”，可為“扶貧開發(fā)政策福利與權益的收回”，可為“貧困對象發(fā)展能力的提升”，亦可三者兼而有之; 如若視其為機制設計，又可分為貧困對象的主動退出和被動退出。貧困作為一種社會狀態(tài)，存在于各個國家、任何地區(qū)，而我國的貧困退出主要是指貧困縣的摘帽以及現(xiàn)行標準下貧困人口的脫貧，實現(xiàn)全面小康。

2.2.2? ? 主要研究對象。我國的扶貧工作由面到點，從縣、村、戶逐級細分，因此，貧困退出的研究對象主要有三類：貧困縣、貧困村和貧困人口的退出。

（1）貧困縣退出。我國大部分貧困縣經(jīng)濟發(fā)展一直處于相對落后的水平，國家在扶貧開發(fā)中給予資金和政策支持，鼓勵貧困縣脫貧致富。但現(xiàn)實情況卻不容樂觀，隨著扶貧工作的不斷推進，貧困縣的總量卻沒有減少。在這些貧困縣中，有些貧困縣在國家政策的扶持下經(jīng)濟社會水平已經(jīng)達到了退出標準，為了繼續(xù)享受國家的優(yōu)惠和補貼，仍然在貧困縣的名單中占據(jù)著一席之地（張喜杰等，2016）;還有部分貧困縣長期占用著國家的扶貧資源，當?shù)亟?jīng)濟水平卻沒有發(fā)展起來，甚至出現(xiàn)了越扶越窮的現(xiàn)象。這就違背了國家扶貧的初衷，為了避免這一現(xiàn)象的發(fā)生，促進貧困縣自我發(fā)展能力，實現(xiàn)如期脫貧的目標，保證貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）。

（2）貧困村退出。貧困村是各貧困縣對貧困單位的細分，便于對貧困人口的管理，我國對貧困村并未進行明確的界定。在精準扶貧還未提出之前，有學者就提出新時期的扶貧工作要從縣級瞄準變?yōu)閺拇寮壝闇剩ㄍ羧F，2007），將有助于解決原先縣級瞄準失效的問題，將扶貧工作逐步細化，改變原來“大水漫灌”式的扶貧開發(fā)模式。而對于貧困村的退出問題，在《關于建立貧困退出機制的意見》明確具體要求，貧困村貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎設施、基本公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等綜合因素，方可準許退出。

（3）貧困人口退出。依據(jù)2013年貧困人口“建檔立卡”數(shù)據(jù)顯示，我國有近7000萬的貧困人口，主要分布在中西部集中連片特困地區(qū)，其特點是自然條件差、基礎設施薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后農(nóng)民收入水平低和代際傳遞明顯（劉彥隨，2016）。2013年，習近平總書記在考察走訪各地貧困地區(qū)時提出了以貧困戶作為瞄準對象的精準扶貧戰(zhàn)略。黨和政府都以精準扶貧為指導思想，以戶為單位將貧困人口精準識別后，并建檔立卡，針對致貧原因有目的地對其進行幫扶，解決貧困戶的貧困情況，使其擺脫貧困。自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，截至2017年底，全國農(nóng)村貧困人口下降至3046萬人，扶貧成效顯著，不僅使貧困戶擺脫了貧困，還培養(yǎng)他們有了自身發(fā)展能力，預防了他們返貧的可能。張清霞（2008）提出貧困具有動態(tài)性，要根據(jù)貧困戶的特征及時調(diào)整貧困人口數(shù)量，這就需要對貧困人口的退出進行考評，防止出現(xiàn)退貧不合理的情況。

無論是貧困縣，還是貧困村和貧困戶，由于致貧原因的多元性，貧困退出的考評指標也應該多元化。張琦等（2016）提出退出指標應參考人類發(fā)展研究中心（POHI）的多維貧困指數(shù)并結合我國貧困地區(qū)的現(xiàn)實狀況來制定，貧困退出應包含貧困基礎、經(jīng)濟發(fā)展、人文發(fā)展和生存環(huán)境四個維度。侯莎莎（2017）認為對脫貧績效的考核中可以采用三級指標的形式，逐步細化考評內(nèi)容，并對其進行賦權打分，來評估各地的扶貧效果。寧夏地區(qū)在國家“兩不愁、三保障”的基礎上，又增加了冬季取暖和安全飲水保障兩項指標，村退出必須達到“五通八有”（五通是指通水、通路、通信息、通廣播電視、通客車，八有是有增收的支柱產(chǎn)業(yè)、有經(jīng)濟合作組織、有綜合服務網(wǎng)點、有文化體育活動場所、有標準衛(wèi)生室、有集體經(jīng)濟收入、有團結干事的“兩委”班子和有駐村工作隊）才準許退出貧困行列（丁賽等，2017）。對于貧困縣的資格準入和退出依賴于相關縣區(qū)的自行申報和審批，原來貧困縣的政績考核僅僅以單一的GDP和財政收入為衡量指標，導致有些貧困縣政府幫扶那些“能扶貧”的對象，使其在幫扶后能夠產(chǎn)生效益，而真正貧困的地方卻沒有得到幫扶（張喜杰等，2016）。如今當考核體系由主要考核地區(qū)的GDP向考核扶貧開發(fā)工作成效轉變，有利于提高政府對扶貧工作的執(zhí)行力和創(chuàng)新力（陳家喜等，2013）。在貧困退出的指標中，首先是以經(jīng)濟水平為主要考核指標，結合其他方面綜合考評貧困戶、貧困村和貧困縣的退出。因此，為了防止貧困戶返貧，可以將貧困戶、貧困村和貧困縣的可持續(xù)發(fā)展能力納入到考評指標，使其真正的脫離貧困。

3? ? 貧困退出面臨的主要問題

3.1? ? 退貧機制不靈活，脫貧指標單一

根據(jù)2020年全面建成小康社會的目標，各地政府大都以《意見》為指導制訂了有序的脫貧計劃，每年都有一定數(shù)量的貧困戶脫貧，但目前的貧困退出機制普遍都是在年底集中統(tǒng)一進行評定和退出（劉司可，2016），如果一年中有農(nóng)戶家中發(fā)生重大變故，該農(nóng)戶無法立即享受貧困戶的各種政策補助，因為貧困戶的評定要經(jīng)過村小組和政府的審批、評定和公示后才能在年底被建檔立卡，享受貧困戶的幫扶政策。另外，由于國家對脫貧指標并沒有具體的規(guī)定，只要達到“兩不愁、三保障”且收入不低于貧困線標準就可以退貧，但實際上大部分貧困戶的致貧原因都不是單一的，部分貧困戶是由于疾病和殘疾或者是年老喪失勞動力造成的，這些貧困戶沒有可持續(xù)發(fā)展能力，其主要經(jīng)濟來源為政府的轉移性支付，如果讓其退出貧困，貧困戶極有可能在退貧后的一段時間內(nèi)返貧。貧困縣和貧困村的退出主要是由各地政府根據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平和貧困發(fā)生率進行上報，上一級政府進行審批，考評后予以退貧。

3.2? ? 貧困退出主動性低

無論是貧困縣和貧困村，還是貧困戶都缺乏主動退貧的意識，這也是制約貧困退出工作有效進行一大阻礙。許多學者在諸多文獻中提到過貧困退出存在著“福利依賴”的心理，許多達到貧困標準的貧困縣、貧困村和貧困戶都隱瞞自身的經(jīng)濟狀況，享受國家的扶貧資金和扶貧政策，導致大量扶貧資源的浪費。在貧困退出的過程中，由于先前享受了一段時間的幫扶政策后，許多貧困縣和貧困戶都產(chǎn)生了依賴心理，認為自己一旦退貧后將無法享受這些補貼，即使在達到退出標準，有了可持續(xù)發(fā)展能力，也不會選擇主動退貧，導致了一些不良風氣的產(chǎn)生和蔓延。

3.3? ? 貧困退出缺乏有效的評估監(jiān)督機制

我國的扶貧開發(fā)一直是由政府牽頭，貧困戶和貧困縣的退出也往往是有當?shù)卣畞碓u定，“哪戶該留？哪個貧困縣該留？”最終的決定權在政府手中，導致某些貧困戶在退出后都不知自己已經(jīng)退貧，這就存在衡量尺度不夠科學情況（劉司可，2016）。由于退出指標也是以收入為基礎，綜合考慮貧困家庭的生產(chǎn)生活條件，大部分貧困戶主要是因為因病缺少勞動力，無法支撐家庭生活開支，一般這種貧困戶主要以轉移性收入為主，一旦貧困戶退出貧困，沒有可持續(xù)的經(jīng)濟來源，貧困戶極易返貧。因此，在退貧的考量中還應將貧困戶的可持續(xù)發(fā)展能力納入考評范圍，為保證退貧的公平公正性，貧困退出還需要引進第三方的監(jiān)督和評估，檢驗扶貧成效，保證貧困退出的科學性。

4? ? 破解路徑

4.1? ? 調(diào)整脫貧的動態(tài)性，構建多元化的退貧指標

由于貧困退出的考核指標單一且考評時間固定導致退貧體系不靈活，非收入維度所反映的信息在短期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，因而在貧困的識別和追蹤分析中可以彌補僅依靠收入維度評判貧困不足。不同區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況，制定不同的貧困退出標準，多層面、多維度、多指標地對貧困對象進行綜合測評（王志章等，2017）。新構建的貧困退出指標體系除了當前實踐中側重應用的“家庭人均純收入的基礎上綜合考慮貧困戶的生產(chǎn)生活各方面因素是否滿足退出條件。動態(tài)管理原則要求對救助對象的管理應該是應保盡保、應退則退，將有限的扶貧資源用于真正的有需要的人身上。根據(jù)國家新的減貧綱要設定的目標，在“兩不愁、三保障”的基礎上，拓展貧困的維度，并提高各維度和指標的標準（王小林，2016）。

4.2? ? 建立脫貧激勵機制，貧困戶主動退貧

國家應制定正向激勵機制，鼓勵貧困人口、貧困村、貧困縣率先脫貧，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減。某些省份已開展對先脫貧的縣有獎勵政策，并且脫貧越早，獎勵越大，從而起到激勵先進、鞭策后進的作用。通過對“智”與“志”的扶持，使貧困地區(qū)擺脫扶貧“終身制”的思想，提升他們“自我造血”的能力，激發(fā)貧困人口積極進取的精神。同時，還要對脫貧家庭和縣區(qū)要實施持續(xù)跟蹤幫扶，及時解決發(fā)展中的具體困難和問題，確保脫貧退出后不返貧。對于非貧困群體也要給予相應的關注，要整體性改善生產(chǎn)生活環(huán)境和促進鄉(xiāng)村發(fā)展生產(chǎn)為主;在醫(yī)療救助、教育資助領域，可以考慮可承受的普惠性政策，給予適度補助以縮小與建檔立卡貧困戶的福利差距（檀學文，2017）。

4.3? ? 引進第三方貧困退出監(jiān)督和評估

一般情況下，由于政府和貧困目標的自身進行評估缺乏客觀性和公正性，所以很多時候都會選擇第三方評估機構來對貧困地區(qū)是否符合退出條件的情況予以評價，這不僅能夠保障評估的公正性、公平性，還能避免政府和貧困群體之間可能出現(xiàn)的誤會等（檀學文，2017）。某些省份在貧困退出的考評中已經(jīng)引進了第三方進行考評，將高校企業(yè)作為第三方考評機構對其扶貧工作進行考評，保證貧困退出評估的合理性。通過評估意見反饋和評估質(zhì)量考核，當?shù)卣皶r發(fā)現(xiàn)扶貧工作中的不足，調(diào)整扶貧措施，使扶貧工作持續(xù)有效的進行，順利實現(xiàn)到2020年如期脫貧的目標。

5? ? 研究展望

到2020年實現(xiàn)如期脫貧也僅僅是消除農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困，由于相對貧困是永遠存在，貧困不僅是發(fā)展中國家的問題，發(fā)達國家也存在貧困問題，各國的貧困問題也不盡相同，減貧仍然是世界各國關注的重點問題。隨著我國全面建成小康社會的日益臨近，貧困人口逐年減少，但貧困依然是我國關注的民生問題之一。

（1）我國制定的退出標準遠遠低于世界標準和其他國家制定的貧困線水平，如何保證新的貧困線下相對貧困人口的減少是我國未來將解決的問題。相對貧困不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)，城市中也存在著一批處于貧困線以下的人群，城市人口收入差距極度不平衡，通過綜合考慮城市貧困人口的特點，著力解決城市相對貧困問題也是今后需要關注的問題。

（2）貧困退出具有很大的不穩(wěn)定性和脆弱性。目前的貧困戶的退出主要依賴于扶貧政策優(yōu)惠和支持下進行的，相當一部分退出的貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力不強，仍然需要政策的扶持，而那些需要政策兜底的貧困戶，如何保障其生活水平仍需要國家建立健全社會保障體系來幫助他們實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的目標。

（3）貧困退出不僅要關注貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，還要關注貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。產(chǎn)業(yè)扶貧不僅可以使貧困戶帶來分紅，還可以為貧困戶提供就業(yè)機會，保證了貧困戶的收入來源，提高了貧困戶應對風險的能力，充分發(fā)揮了扶貧的“造血”功能，激發(fā)了貧困群體的內(nèi)生動力，實現(xiàn)了其自身發(fā)展的可持續(xù)性。

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