基于宅基地“三權(quán)分置”的鄉(xiāng)村“空心化”治理路徑初探

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[摘要]關(guān)于鄉(xiāng)村“空心化”的研究在多重視角下的表述不盡相同，但是可以達(dá)成共識(shí)的一點(diǎn)是：由于農(nóng)村人口的流動(dòng)形成“人-宅”分離現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地資源閑置、資源浪費(fèi)和資本沉睡，而當(dāng)下提出的宅基地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)，在“反空心化”上可以起到一定作用。

[關(guān)鍵詞]宅基地;三權(quán)分置;空心化

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1? ? 研究背景

近年來(lái)伴隨我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化趨勢(shì)持續(xù)加深，農(nóng)村不同程度地呈現(xiàn)出以人力資本空心化、土地拋荒化、家庭空巢化、集體空殼化、產(chǎn)業(yè)空洞化以及公共服務(wù)滯后化為表征的“空心化”現(xiàn)象?！翱招幕钡捻б獍l(fā)展不僅嚴(yán)重影響農(nóng)民群眾福祉水平和改革開(kāi)放成果獲得感，而且會(huì)造成城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝的擴(kuò)大化。基于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村空心化日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，如何才能改善農(nóng)村空心化，并且使得農(nóng)村與城市協(xié)同、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素雙向有序流動(dòng)而非農(nóng)村凈流向城市至關(guān)重要。2018年中央一號(hào)文件指出在“探索完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大改革試點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，進(jìn)而對(duì)宅基地施行三權(quán)分置、放權(quán)賦能。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)基礎(chǔ)而又關(guān)鍵的改革，“三權(quán)分置”改革成果上升為頂層設(shè)計(jì)無(wú)疑促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)宅基地這一重要農(nóng)民資產(chǎn)的流動(dòng)和財(cái)富效應(yīng)的發(fā)揮，同時(shí)也為破解農(nóng)村“空心化”難題提供了可能的路徑，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動(dòng)能。

2? ? “空心化”文獻(xiàn)研究

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村“空心化”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)大致可從以下三個(gè)視角分類(lèi)。其一，基于地理空間視角的研究者認(rèn)為農(nóng)村空心化是傳統(tǒng)村落地理空間格局的重大改變。張昭、程連生提出空心化是農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和占有欲的推動(dòng)下不斷建設(shè)新住宅，繼而導(dǎo)致村莊的幅廓面積盲目擴(kuò)大而村莊內(nèi)部出現(xiàn)大面積空閑宅基地的一種特殊結(jié)構(gòu)布局。在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移而引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模不斷向外圍擴(kuò)大，老房子又閑置，呈現(xiàn)出“外長(zhǎng)內(nèi)虛”的現(xiàn)象。其二，林孟清、許彥彬認(rèn)為農(nóng)村空心化是農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流和留守人群結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的現(xiàn)象;其主要觀點(diǎn)是：空心村的實(shí)質(zhì)為人口的空心化，具體表現(xiàn)為勞動(dòng)力空心化、家庭空心化和村落空心化，并且由于人口流動(dòng)過(guò)程中的農(nóng)村人才外流，繼而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)副業(yè)、教育和衛(wèi)生部門(mén)的內(nèi)生補(bǔ)充人員不足。其三，綜合系統(tǒng)視角提出農(nóng)村空心化是農(nóng)村各方面發(fā)展出現(xiàn)退步的現(xiàn)象，既體現(xiàn)在土地、人口、地理等硬環(huán)境上，又體現(xiàn)在農(nóng)村組織、傳統(tǒng)文化等“軟”環(huán)境上;陳家喜稱(chēng)，農(nóng)村空心化是農(nóng)村人口外流所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、基層民主乃至社會(huì)心理等方面出現(xiàn)的遲滯、弱化與退化現(xiàn)象。而其空心化的本質(zhì)上則是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的整體退化，產(chǎn)業(yè)空心化、基建空心化、人口空心化、宅地空心化是其外在表征。

盡管學(xué)界對(duì)于“空心化”研究在多重視角下的表述不盡相同，但是可以達(dá)成共識(shí)的一點(diǎn)是：由于農(nóng)村人口的流動(dòng)形成“人—宅”分離現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的資源閑置、資源浪費(fèi)和資本沉睡。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量為2.8億，同時(shí)，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.7億，且每年均在增長(zhǎng)。外出農(nóng)民工中，由于戶籍和所在地分離導(dǎo)致家鄉(xiāng)宅基地的部分空置，亦即浪費(fèi)了“使用權(quán)”。故而，破解農(nóng)村空心化問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要抓手在于如何恰當(dāng)?shù)靥幚碚貦?quán)屬問(wèn)題以及如何推進(jìn)農(nóng)村宅基地的有效利用，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，釋放農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展活力。

3? ? 宅基地“三權(quán)分置”如何破題“空心化”

首先，宅基地三權(quán)分置制度為現(xiàn)實(shí)操作提供了制度和政策上的依托，并且在農(nóng)民生活穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提之下，賦予農(nóng)民對(duì)于三權(quán)中經(jīng)營(yíng)權(quán)靈活流轉(zhuǎn)，例如開(kāi)展多種形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，這樣既保證了農(nóng)民與宅基地權(quán)屬不變的情況下，將閑置的房屋基地進(jìn)行更加充分地利用，既可以使農(nóng)民權(quán)利有多重保障，也可以使得自身資源更加充分地利用。當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)經(jīng)營(yíng)中獲得了一定資本而離開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以順利地完成交接，既保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的延續(xù)又為進(jìn)城農(nóng)民家庭提供了穩(wěn)定的資金補(bǔ)充，更加從制度上解決了由“老人守房”而導(dǎo)致家庭的分裂不完整，這樣可以側(cè)面減緩人口的空心化。其次，三權(quán)分置制度助力發(fā)展“特色產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游”。閑置宅基地的退出和收集整合，可以將農(nóng)民手中沉睡的資本喚醒，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)配，比如開(kāi)辦農(nóng)家特色游、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園等，將農(nóng)用土地集中流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)后形成特色采摘園、產(chǎn)業(yè)園等，宅基地再配套開(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”、“鄉(xiāng)村旅館”等多重形式的鄉(xiāng)村旅游特色，通過(guò)農(nóng)地的集中流轉(zhuǎn)與宅基地的流轉(zhuǎn)打造出一套符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特色發(fā)展的組合拳，以特色吸引人、以質(zhì)量打動(dòng)人、以口碑留住人，將自身的產(chǎn)業(yè)打造出來(lái)，使得消費(fèi)鏈變得持久穩(wěn)固，宣揚(yáng)和塑造出鄉(xiāng)村特有文化價(jià)值，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村文化的空心化。最后，三權(quán)分置制度為鄉(xiāng)村發(fā)展提供了平臺(tái)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。宅基地的流轉(zhuǎn)可以讓那些有能力進(jìn)城的離農(nóng)人口走的放心，也可以使得繼續(xù)在村莊中發(fā)展的人和想到鄉(xiāng)村發(fā)展的人擁有一片天地。三權(quán)分置的關(guān)鍵在于解決了宅基地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，不僅是對(duì)農(nóng)民基本權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)也有利于解決宅基地“反公地悲劇”難題。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)小農(nóng)特色突出，農(nóng)村人口家戶內(nèi)基本都有土地，但是戶均不過(guò)兩三畝而已，面對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，只能將個(gè)體手中的資源集中起來(lái)，才能夠適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)形勢(shì)，才能將土地資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。土地資源的整合利用吸引工商資本進(jìn)駐村莊建立企業(yè)，解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司和育種基地配套化產(chǎn)業(yè)鏈的搭配，與地方高校的有效聯(lián)動(dòng)等措施，把鄉(xiāng)村振興所需的人才、技術(shù)、資本與產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)要素吸納到村莊之中，而這些也正是破解鄉(xiāng)村空心化問(wèn)題的核心所在。

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