農(nóng)村居民最低生活保障制度存在的問題與對策研究

祝靜

[摘 要]自新疆自治區(qū)實施最低農(nóng)村生活保障制度以來，經(jīng)過多年的艱苦努力，農(nóng)村扶貧體系取得了巨大成效，為農(nóng)村貧困人口提供基本的低保服務，并提出了許多扶貧措施，為促進社會和諧發(fā)揮了積極作用。但在扶貧實踐過程中，受許多因素影響，遇到了一些問題和障礙。本文從全國扶貧的大環(huán)境中考慮，對農(nóng)村居民最低生活保障制度存在的問題進行研究，并以新疆石河子市鐘家莊為例，提出了相應的改進措施和對策。

[關鍵詞]農(nóng)村居民；最低生活保障制度；解決對策

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A

1 序言

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會根據(jù)最低生活保障條件下的貧困人口指定的法定標準差額補貼。在初步建立農(nóng)村社會低保體系的前提下，發(fā)現(xiàn)實施低保體系存在的問題并有針對性地加以解決是非常重要的。把農(nóng)村低保制度作為改善農(nóng)村社會保障制度的重要組成部分，是經(jīng)濟與城鄉(xiāng)社會協(xié)調發(fā)展和公共服務協(xié)調發(fā)展的必然要求，也是保障每個公民的基本生存權利。只有這樣，才能確保農(nóng)村貧困群體的基本生活，保障了貧困人口的基本生活才能使貧困人民從貧困中走出來。本文從全國扶貧的大環(huán)境中考慮，對農(nóng)村居民最低生活保障制度存在的問題進行研究，并以新疆石河子市鐘家莊為例，提出了相應的改進措施和對策。

2 我國農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展現(xiàn)狀及新疆自治區(qū)扶貧背景

自國務院發(fā)布了建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知以后，在我國已經(jīng)制定并實施了具體措施來實施該地區(qū)的農(nóng)村低保制度。2012年，國務院發(fā)布了關于進一步加強和改進生活保障最低的工作的進一步意見，有了詳細的說明和規(guī)范，最低限度的生活保障體系可以更加規(guī)范和合理地運作。在2015年，民政部國家統(tǒng)計局印發(fā)關于進一步加強保障農(nóng)村最低生活申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的意見，我國農(nóng)村最低保障金額為2944萬元，從2007年制度創(chuàng)建之初的356.63萬增加到520.72萬元，農(nóng)村最的低保收入平均值為2777元/人/年。6年來，新疆通過扶貧政策減少貧困人口達139萬人，新疆地區(qū)35個貧困縣的農(nóng)村居民人均可支配的收入達8055元，南疆四區(qū)的貧困人口總數(shù)已降至136.8萬人，目前有26個貧困縣，2605個貧困村和2187700貧困人口在南部邊界地區(qū)的貧困分布帶上，34個邊境縣區(qū)中有一半是貧困縣，479個貧困村和38萬貧困人口。

3 新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村最低生活保障制度存在問題

3.1 農(nóng)村低保制度不完善

農(nóng)村經(jīng)濟低保制度實行屬地管理原則，地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r制定農(nóng)村民生保障標準和目標范圍，并根據(jù)新疆石河子市鐘家莊經(jīng)濟發(fā)展水平進行調整，這一方法有利于地方政府在當?shù)刂贫ūＷo標準。通常有三種方法衡量不同地區(qū)的最低生活水平，首先是按照農(nóng)村絕對貧困標準計算農(nóng)村生活保障標準，或者是僅基于當?shù)鼐用竦募兪杖雭泶_定生活補助標準，最后是恩格爾定律，由于恩格爾系數(shù)是食品在農(nóng)村居民的消費中的比重，它可能只反映了食品消費的費用，不一定反映成本。在新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保制度的發(fā)展并沒有解決特殊的家庭，如老人和殘疾人的特殊需要的需求等。

3.2 低保制度保障水平仍舊較低

目前農(nóng)村生活保障水平很低，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均生活消費成本顯示出保證了農(nóng)村平均低保標準是不夠的。對于滿足農(nóng)民長期發(fā)展需要的醫(yī)藥、教育、技能培訓等需求沒有保證，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)最低安全標準有待提高。在近年來，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)村民消費支出增長了32.3%，但農(nóng)村低保增長率卻很低，雖然農(nóng)村生活保障水平逐年提高，但農(nóng)村低保的絕對值和相對值遠低于農(nóng)村居民，農(nóng)村生活低保水平仍然很低。

3.3 低保資金獲取和發(fā)放制度不規(guī)范

農(nóng)村最低保障的目標機制是確定回收設施，即利用科學方法尋找符合受益人資格的目標群體，目前，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)生活保障系統(tǒng)采用財產(chǎn)定位的方法，通過調查，對目標群體和生活設施的資格進行定位，以驗證農(nóng)村居民的收入、資產(chǎn)和生活條件。我國的一些其他農(nóng)村地區(qū)的低保工作被扭曲為農(nóng)村治理工具。例如個人保護主義，意味著通過裙帶關系等手段獲得生活補償，某些村干部或部分居民可能跨越道德標準底線，隱瞞貧困，獲得最低保障資金。

3.4 缺乏對特殊低保人群的特殊考慮

在我國大部分農(nóng)村地區(qū)忽略了有針對性的基于目標群體因特定需求而產(chǎn)生的額外成本。目前的農(nóng)村低保制度，在根據(jù)財產(chǎn)性收入主要地位選擇目標的基礎上，基本沒有考慮到貧困家庭的特殊需要和支出，因此無法為這類人群提供保障。

3.5 對于農(nóng)村低保資金的管理不完善

農(nóng)村社會低保體系的管理和運行主要涉及擔保資金的支付，動態(tài)管理和社會參與。沒有系統(tǒng)的動態(tài)管理機制，雖然新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)推出了一套低收入政策措施，但是缺乏規(guī)范的保險工作績效考核和監(jiān)督機制，信息管理制度效率低下，農(nóng)村生活保障最低限度只處于申請審批和資金分配水平，缺乏必要的機制動態(tài)管理和監(jiān)督。在實施農(nóng)村最低限度農(nóng)村保障制度的過程中，政策執(zhí)行的結果過分重視，忽視吸收和采納民意，阻礙了公眾參與的有效性。

4 針對新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村最低生活保障制度問題的對策建議

4.1 構建農(nóng)村最低生活保障標準

一定要在新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)建立確定科學標準的機制，一方面，安全標準是使用絕對和相對價值標準的組合來定義的。相對最低生活水平，分別按人均收入或最低收入的具體比例分配最低生活標準。絕對值標準采用了一些定量方法來建立農(nóng)村生活的最低生活標準?？梢曰跇藴式^對值方法計算基礎數(shù)據(jù)，然后使用標準相對值方法進行適當調整。要切實提高保護水平，在實施過程中，安全標準應與新疆石河子市鐘家莊當?shù)鼐用竦幕旧钏较噫敲?，能夠滿足新疆石河子市鐘家莊居民基本日常開支，還應考慮醫(yī)療、教育和重大自然災害等額外家庭開支，以確保居民不因突發(fā)情況而陷入極度貧困。對于新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村生活補償標準應逐步調整，相對于城市生活津貼標準，以逐步縮小確保農(nóng)村居民滿足基本生活的基礎上，城鄉(xiāng)居民之間的差距縮小。建立一個機制來調節(jié)指數(shù)在生活中的必需品價格的變化，確保弱勢群體的最低設施保障標準被視為實實在在的幫助。