“三權(quán)分置”背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托制模式研究

[摘要]闡述了土地流轉(zhuǎn)信托的概念及其特征，分析了土地流轉(zhuǎn)信托模式，并結(jié)合實(shí)踐總結(jié)了土地流轉(zhuǎn)信托出現(xiàn)的主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)之上，提出了“三權(quán)分置”背景下完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托制度的建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；土地信托；三權(quán)分置

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922；F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

信托制度是一種完備的產(chǎn)權(quán)制度，以信托的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)可以有效彌補(bǔ)我國(guó)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷，促進(jìn)農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中。具有法律關(guān)系清晰，可依照市場(chǎng)變化靈活配置土地資源的優(yōu)勢(shì)，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；较虬l(fā)展。對(duì)推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中、土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率及資源利用率的提高有著重要的意義。

2 土地流轉(zhuǎn)信托概述

2.1 土地流轉(zhuǎn)信托的概念

土地流轉(zhuǎn)信托一般是指在堅(jiān)持集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地用途不變的前提下，按照自愿、依法、有償?shù)脑瓌t，在一定期限內(nèi)將土地承包者擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給受托人，由受托人經(jīng)營(yíng)管理，收益扣除受托人的管理費(fèi)后歸委托人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式。我國(guó)的農(nóng)村土地信托具有兩大特點(diǎn)，一是土地流轉(zhuǎn)信托后不能改變土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途；二是委托的權(quán)利不是土地所有權(quán)而是經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2 土地信托的特征

2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)分置”。在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有和家庭承包責(zé)任制的背景下，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”是土地信托得以運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。所有權(quán)和承包權(quán)的分離側(cè)重于實(shí)現(xiàn)公平，讓農(nóng)民平等的享有土地權(quán)利；承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離側(cè)重于提高效率，使得作為生產(chǎn)資料的土地流向能創(chuàng)造更大價(jià)值的經(jīng)營(yíng)者。

3 土地信托模式的構(gòu)建

3.1 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)

現(xiàn)階段，“有地?zé)o力開(kāi)發(fā)”與“有力無(wú)地開(kāi)發(fā)”的資源錯(cuò)配現(xiàn)象較為嚴(yán)重，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)，有利于把分散的土地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以信息傳遞、中介服務(wù)、組織監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)管理為主要職能，著力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展。

3.2 建立土地流轉(zhuǎn)信托基金

土地信托基金是土地信托機(jī)構(gòu)在政府部門(mén)的監(jiān)督管理下，為滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地的需求而發(fā)起設(shè)立的集合投資方式。現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金要求較高，財(cái)政撥款和個(gè)人自有資金等途徑難以滿(mǎn)足其資金需求，通過(guò)成立土地流轉(zhuǎn)信托基金，充分利用社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，可有效解決土地開(kāi)發(fā)資金問(wèn)題。

3.3 推行土地流轉(zhuǎn)信托運(yùn)作模式的支持體系

土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展，離不開(kāi)政策法規(guī)、市場(chǎng)體系、組織監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)控制。

我國(guó)的土地信托發(fā)展較晚，必須建立完善的土地信托業(yè)務(wù)規(guī)則和政策法規(guī)，才能更好的促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)的發(fā)展。立足我國(guó)國(guó)情并借鑒國(guó)外土地信托經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)信托基金運(yùn)作，明確土地流轉(zhuǎn)信托紅利確定的依據(jù)，完善土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度，解決土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與變更登記等關(guān)鍵問(wèn)題。

市場(chǎng)支持體系的建立需要從支持培育土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者、市場(chǎng)信息支持、監(jiān)督機(jī)制支持和資金支持四方面入手。

4 土地流轉(zhuǎn)信托出現(xiàn)的主要問(wèn)題

近年來(lái)在國(guó)家政策的大力支持下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式在不斷發(fā)展，先后出現(xiàn)了“沙縣模式”、“瀏陽(yáng)模式”、“宿州模式”和“益陽(yáng)模式”等典型。這些模式與其他土地流轉(zhuǎn)形式相比確有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

4.1 法律制度不夠完善

土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐發(fā)展缺乏完善的法律制度作為支撐。土地流轉(zhuǎn)信托中出現(xiàn)的相關(guān)法律問(wèn)題，亟需出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)指引，以調(diào)整交易各方的利益關(guān)系。例如，在“宿州模式”中出現(xiàn)的“二次代理”，受托人是作為第一受托人的基層政府還是作為第二受托人的中信信托公司存在著較大爭(zhēng)議。對(duì)于以直接的委托人（基層政府）還是間接的委托人（個(gè)體農(nóng)戶(hù)）作為委托人也同樣存在著爭(zhēng)議。

法律規(guī)范缺失，土地流轉(zhuǎn)信托交易各方的權(quán)力、責(zé)任、利益便難以明晰；法律制度規(guī)范不到位，土地流轉(zhuǎn)信托的運(yùn)行效率便難以保證。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托中的合同問(wèn)題、流程問(wèn)題、資金問(wèn)題也有待具體的法律去規(guī)范和解決。

4.2 產(chǎn)權(quán)邊界不夠清晰

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地的分配都是以村內(nèi)的文件為依據(jù)，缺乏權(quán)威部門(mén)登記財(cái)產(chǎn)后法律規(guī)定的物權(quán)效力。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托中需要流轉(zhuǎn)的是農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)范完備的登記備案，土地委托人的身份就難以確定，收益歸屬亦難以明晰。這種未經(jīng)登記的土地產(chǎn)權(quán)歸屬增加了土地交易的不確定性和交易成本，增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托推進(jìn)和開(kāi)展的難度。

4.3 缺乏中介服務(wù)和組織監(jiān)督

信托制度對(duì)于廣大農(nóng)民而言是陌生的，需要中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)方土地流轉(zhuǎn)信托的宣傳和教育，讓他們切實(shí)了解土地流轉(zhuǎn)信托的利益和優(yōu)勢(shì)。中介機(jī)構(gòu)的缺失，使得各方參與者缺少了溝通交流的平臺(tái)，信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而在土地流轉(zhuǎn)信托交易時(shí)的定價(jià)缺乏基礎(chǔ)。

組織監(jiān)督的缺失導(dǎo)致在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托過(guò)程中，不少承租信托土地的使用者僅從利益角度出發(fā)將農(nóng)村土地用于附加值更高的產(chǎn)業(yè)，并沒(méi)有按照指定的農(nóng)業(yè)用途去使用土地，對(duì)國(guó)家糧食安全生產(chǎn)戰(zhàn)略造成損害。

5 完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托制度的建議

5.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信托領(lǐng)域的立法，加快土地確權(quán)登記

在對(duì)現(xiàn)有的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》補(bǔ)充和完善的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)信托相關(guān)的法律法規(guī)。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記有利于產(chǎn)權(quán)明晰，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，對(duì)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，順利推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

5.2 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

建立土地流轉(zhuǎn)信托中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的管理。通過(guò)制定完善的規(guī)章制度，建立詳細(xì)的內(nèi)部管理制度，采取先進(jìn)的管理模式，杜絕土地流轉(zhuǎn)信托中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范行為。通過(guò)聘用專(zhuān)業(yè)人才處理土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)，土地流轉(zhuǎn)信托中介獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)辦事處，形成自己獨(dú)立的管理體系。

5.3 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督體系

建立完善土地流轉(zhuǎn)信托風(fēng)險(xiǎn)控制制度和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，切實(shí)有效地降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。采取風(fēng)險(xiǎn)回避、分散風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和損失控制等策略防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的監(jiān)督管理機(jī)制。采取內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督相結(jié)合的方式。同時(shí)，倡導(dǎo)建立土地流轉(zhuǎn)信托行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)參與機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律管理。

6 小結(jié)

筆者在分析我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實(shí)踐指出了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)踐中出現(xiàn)的主要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)和完善建議，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的推進(jìn)和發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。

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