京津冀特困老人養(yǎng)老社會(huì)救助比較研究

王小春 曹寧寧 朱銘來 苑帥民

[摘要]以京津冀區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象，對(duì)京津冀三地特困老人救助項(xiàng)目、措施與水平進(jìn)行對(duì)比分析，找出存在的問題，提出相關(guān)完善改進(jìn)對(duì)策，以促進(jìn)京津冀養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升特困老人晚年生活質(zhì)量和水平。

[關(guān)鍵詞]特困老人；養(yǎng)老救助；協(xié)同發(fā)展；京津冀

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

20世紀(jì)末，我國進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2015年底，全國60歲及以上老年人口有2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1% 。由于缺乏收入來源、身體狀況不佳等原因，老年人口呈“貧困化”趨勢。特困老人是指無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人，即“三無”老人。特困老人作為弱勢群體中的弱勢，與他們密切相關(guān)的就是養(yǎng)老問題，關(guān)注特困老年人的晚年生活，是貫徹習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)扶貧”思想的重要體現(xiàn)，黨的十九大強(qiáng)調(diào)，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，要完善社會(huì)救助等制度，健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系”，針對(duì)特困老人進(jìn)行養(yǎng)老社會(huì)救助極具迫切性與必要性。

特困老人養(yǎng)老社會(huì)救助，是指有助于解決特困老人養(yǎng)老問題或促進(jìn)特困老人養(yǎng)老生活水平的系列救助政策和措施，目前主要包括臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、特困人員供養(yǎng)、高齡津貼、照料護(hù)理補(bǔ)助、居家養(yǎng)老補(bǔ)助等內(nèi)容。地處華北的京津，其人口老齡化程度在全國分別居第二和第三位，而河北省老齡化速度超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)是京津冀三地不能不重視的共同問題。2016年，京津冀三地共同簽署了《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，并已召開多次聯(lián)席會(huì)議，三地針對(duì)特困老年人的養(yǎng)老社會(huì)救助也應(yīng)考慮養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的趨勢要求。

1 北京市特困老人養(yǎng)老救助

北京市將無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力的具有本市戶籍的老年人列為特困老人。主要有社會(huì)救助、養(yǎng)老助殘、社會(huì)敬老優(yōu)待三方面，前兩者給予經(jīng)濟(jì)和服務(wù)形式支持，后者為身份優(yōu)待。近年來，北京市還積極推進(jìn)老年人評(píng)估制度和分類保障工作。

社會(huì)救助是以低保金救助為主，兼具醫(yī)療救助、住房救助、法律援助和臨時(shí)救助的政策支持。從2004年的《北京市農(nóng)村特困人員醫(yī)療救助暫行辦法》（京政辦發(fā)[2004]57 號(hào)）到2014年《關(guān)于調(diào)整完善我市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》（京民社救發(fā)[2014]219號(hào)），北京市對(duì)特困老人的醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，現(xiàn)今特困老人可享受參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；門診、住院和重大疾病的政策范圍內(nèi)個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由民政部門實(shí)報(bào)實(shí)銷；住院押金100%減免等醫(yī)療救助。95歲及以上的老人還可定期享受補(bǔ)助醫(yī)療待遇。醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助相結(jié)合，特困老人看病從最初的比例報(bào)銷到繳費(fèi)、支付都無需自己花錢，真正使困難老人有病敢醫(yī)，病有所醫(yī)。此外，據(jù)《北京市2014年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示，2013年11月，北京市啟動(dòng)北京老年人意外傷害保險(xiǎn)，依托中國人壽保險(xiǎn)股份有限公司北京市分公司，在全市范圍內(nèi)推出專門針對(duì)在北京市生活或工作的50～60周歲退休人員和60周歲及以上老年人的意外傷害保險(xiǎn)項(xiàng)目，而特困老人的參保費(fèi)用則由北京市財(cái)政統(tǒng)一出資投保，每人享受一份。

在居家養(yǎng)老方面，2016年的《北京市老齡工作委員會(huì)關(guān)于印發(fā)北京市支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條政策的通知》（京老齡委發(fā)[2016]7號(hào)）指出要對(duì)符合條件的經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能、失獨(dú)等特殊困難老年人給予居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼；對(duì)經(jīng)濟(jì)困難老人的家庭實(shí)施適老化改造；為符合條件的經(jīng)濟(jì)困難、失能、失獨(dú)等特殊困難老年人配備生活輔助器具給予支持。

在法律援助方面，2016年北京出臺(tái)了《北京市老齡工作委員會(huì)辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人維權(quán)服務(wù)的通知》（京老辦發(fā)[2016]7號(hào)），進(jìn)一步擴(kuò)大了法律援助范圍，逐步加大對(duì)特殊困難老年群體的權(quán)益維護(hù)力度。同時(shí)，為促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展，當(dāng)事人若為天津、河北戶籍老年人，且北京法院有管轄權(quán)的案件，也可免費(fèi)提供法律援助。

在養(yǎng)老助殘方面，2010年1月1日起實(shí)行的《北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)（“九養(yǎng)”）辦法》（京民老齡發(fā)[2009]504號(hào)），其核心的政策支持為向戶籍人口中80周歲及以上老年人、60～79周歲重度殘疾人、16～59周歲無工作重度殘疾人每人每月發(fā)放100元居家養(yǎng)老（助殘）券，用于購買日常所需物品及服務(wù)。2015年《關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難的高齡和失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)工作中有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)的通知》指出要對(duì)“九養(yǎng)”政策的對(duì)象制作、發(fā)放北京通—養(yǎng)老助殘卡，建立養(yǎng)老賬戶及補(bǔ)貼賬戶，將補(bǔ)貼發(fā)于此賬戶。2016年，北京通—養(yǎng)老助殘卡辦理范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至具有本市戶籍的60周歲及以上的老年人和在本市行政區(qū)域內(nèi)辦理《居住證》的60周歲及以上的外埠老年人。

在社會(huì)敬老優(yōu)待方面，1996年的《北京市老年人權(quán)益保障條例》指出，要對(duì)70周歲以上的高齡老年人實(shí)行社會(huì)敬老優(yōu)待服務(wù)；2009年推行了老年人優(yōu)待卡，為65周歲以上的老年人免費(fèi)辦理，憑卡可免費(fèi)乘地面公交，游部分公園景區(qū)。

為進(jìn)一步增強(qiáng)養(yǎng)老政策的針對(duì)性和實(shí)效性，北京市2016年制定了《關(guān)于加強(qiáng)老年人分類保障的指導(dǎo)意見》（京老齡委發(fā)[2016]14號(hào)）。將老年人劃分為托底保障群體、困境保障群體、重點(diǎn)保障群體和一般保障群體四類，建立了老年人信息檔案，做到“一人一檔”、“一戶一檔”。根據(jù)不同維度各類困難特殊因素以及困難復(fù)合的情況，進(jìn)一步明確每類人群的優(yōu)先順序，分層次滿足不同群體的服務(wù)需求，切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)老年人的分類保障、分類服務(wù)。

2 天津市特困老人養(yǎng)老救助

天津市特困老人的認(rèn)定條件為無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力的城鄉(xiāng)老年人。其對(duì)特困老人的政策支持主要有一般社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助、社會(huì)敬老優(yōu)待三方面，前兩者給予經(jīng)濟(jì)和服務(wù)形式支持，后者為身份優(yōu)待。2017年，天津市還出臺(tái)了特困人員照顧護(hù)理補(bǔ)貼制度。

在居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼方面，北京市建立了居家養(yǎng)老助殘補(bǔ)貼制度，60～99歲的經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人和80歲（含）以上的經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人建立養(yǎng)老賬戶及補(bǔ)貼賬戶，為其發(fā)放每月100元的養(yǎng)老（助殘）券；天津市按照輕度、中度和重度不同照料等級(jí)，對(duì)特困人員發(fā)放每人每月200元、400元和600元的居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，以老年福利卡的形式發(fā)放。河北省尚未建立相關(guān)的居家養(yǎng)老補(bǔ)貼制度。京津兩地均以券或卡的形式發(fā)放補(bǔ)貼，使補(bǔ)貼只能用于購買養(yǎng)老服務(wù)或產(chǎn)品，有助于提高特困老人的養(yǎng)老水平。

從政策性津貼來看，天津、北京兩地較全面，河北有待完善。尤其是天津市的政策規(guī)定更加細(xì)致，值得其他兩地學(xué)習(xí)。

4.4 救助項(xiàng)目

從救助項(xiàng)目上看，京津冀三地均有針對(duì)特困老年人的現(xiàn)金補(bǔ)助、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助等項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，北京市還幫助經(jīng)濟(jì)困難老人的住房適老化改造項(xiàng)目，并為困難老年人提供法律援助，而天津和河北省則在適老化改造、法律援助方面有所欠缺。此外，三地的救助項(xiàng)目均集中于物質(zhì)補(bǔ)助方面，缺少對(duì)特困老人的精神和心理慰藉。

5 京津冀特困老人養(yǎng)老社會(huì)救助協(xié)同發(fā)展的建議

5.1 不斷適時(shí)提高特困老人救助水平

首先，京津冀三地對(duì)特困老人的救助水平相差較大，河北地區(qū)落后于其他兩地。對(duì)此河北省應(yīng)加快完善對(duì)特困老人的救助制度，并提高救助水平，為三地養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展做好制度基礎(chǔ)。

其次，三地應(yīng)建立救助水平持續(xù)增長的長效機(jī)制。針對(duì)特困老年人的救助水平不應(yīng)是一成不變的，而應(yīng)隨當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)水平來同步調(diào)整。尤其是對(duì)于農(nóng)村特困老人，由于其基礎(chǔ)供養(yǎng)金相對(duì)城鎮(zhèn)較低，更應(yīng)不斷提供其救助水平并建立長效機(jī)制。

5.2 不斷豐富特困人員養(yǎng)老社會(huì)救助項(xiàng)目

京津冀三地應(yīng)在原有的現(xiàn)金補(bǔ)助，醫(yī)療救助等基礎(chǔ)上不斷豐富救助項(xiàng)目，如運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼或政府購買方式對(duì)特困老人住房進(jìn)行適老化改造；開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，使特困老人有病及時(shí)治療；定期對(duì)特困老人進(jìn)行精神慰藉，幫助其解決心理問題。

5.3 引導(dǎo)鼓勵(lì)特困老人異地養(yǎng)老

三地應(yīng)對(duì)特困老人進(jìn)行信息化管理，建立“一人一檔案”，方便老人跨區(qū)域流動(dòng)。推動(dòng)京津冀特困老人救助協(xié)同發(fā)展，由于京津地價(jià)和物價(jià)較高，空間有限，為降低特困老人養(yǎng)老服務(wù)成本，提升特困老人養(yǎng)老空間和舒適度，可鼓勵(lì)京津地區(qū)特困老人到河北省集中供養(yǎng)，一方面河北省要加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量；另一方面，北京、天津兩市也應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，在政策上給予支持，鼓勵(lì)特困老人異地養(yǎng)老。

5.4 適時(shí)出臺(tái)社會(huì)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度

特困老人作為“三無”人員，是最需要解決老年養(yǎng)老護(hù)理問題的特殊群體，所以，我國適時(shí)出臺(tái)長期社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度，應(yīng)將特困老人等特殊群體的參保問題做到周全考慮，這對(duì)特困老人老年護(hù)理需求的有效解決將起到重要有利促進(jìn)作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 韓雯.下月起特困人員每月可領(lǐng)護(hù)理補(bǔ)貼[N].天津日?qǐng)?bào)，2017-03-22 .

[2] 吳曉甜.推出“養(yǎng)十條” 讓居家養(yǎng)老服務(wù)更接地氣[J].北京人大，2016 （11）：19-21.

[3] 安娜.拿什么保障你，我的權(quán)益[N].中國社會(huì)報(bào)，2016-07-14.

[4] 吳松林.天津市：加大惠民政策力度 全面提升救助保障水平[J].中國民政，2017 （11） ：50.