新疆建設(shè)兵團棉花目標(biāo)價格改革試點政策評估

顧天竹 董小菁

[摘要]2011年正式出臺棉花國家大規(guī)模敞開收儲政策，棉花又回歸至統(tǒng)購統(tǒng)銷階段。由于政策托底收購，棉花種植面積和產(chǎn)量均明顯增加，棉農(nóng)收入也顯著提高。但同時引發(fā)了一些問題，如國內(nèi)外棉花價差不斷拉大，紡織企業(yè)用棉成本大幅增加等。2014年國家宣布實施棉花目標(biāo)價格政策，新政策實現(xiàn)了棉花產(chǎn)業(yè)脫離托底收購并重新走向市場。在考察新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團政策實施情況后，對棉花目標(biāo)價格實施的內(nèi)容、成效及在實施過程中出現(xiàn)的問題做出評價，并提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]棉花；目標(biāo)價格；改革；兵團

[中圖分類號]S-9 [文獻標(biāo)識碼]A

1 引言

1.1 政策背景

1.1.1 我國棉花生產(chǎn)格局發(fā)生重大變化，使得我國棉花生產(chǎn)大面積西移。隨著全球棉花價格持續(xù)下跌，2009～2013年間我國棉花總種植面積減少60.3萬hm2，但總產(chǎn)量僅減少7.8萬t。與全國棉花種植面積銳減相對，新疆卻在4年內(nèi)面積增加30.9萬hm2，總產(chǎn)量增加99.4萬t，單產(chǎn)大幅度提升（如表1所示）。

1.1.2 大量使用進口棉花加上國內(nèi)高庫存，使得國內(nèi)棉花供給量居高不下。2010～2013年全球棉花總生產(chǎn)量、總消費量分別為10253.4萬t和9609.1萬t，全球棉花生產(chǎn)過剩。國內(nèi)棉價上漲，紡織企業(yè)對進口棉使用量增加，這給國家?guī)砹司薮蟮膸齑鎵毫Γ?年國儲庫總計收儲量超過1500萬t，即使經(jīng)過三年的拋儲，2014年結(jié)轉(zhuǎn)的國家儲備庫存仍超過1000萬t。

1.1.3 金融危機、成本上升和產(chǎn)品替代，使得棉花市場需求低迷疲軟。隨著化纖生產(chǎn)技術(shù)和工藝的進步與近期石油價格下跌，紡織用棉消費被大量替代，也降低了棉花的需求量。加上2008年金融危機導(dǎo)致歐美國家對紡織品的需求大幅度下降，嚴(yán)重影響到我國紡織品的出口。國內(nèi)人工、燃料等成本上升，價格優(yōu)勢不復(fù)存在，部分紡織企業(yè)轉(zhuǎn)移至東南亞等低成本地區(qū)。

1.1.4 國內(nèi)外棉價不斷拉大和用棉成本攀高，使得棉花產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力。國家臨時收儲政策實施以來，約九成棉花進入國庫。國內(nèi)棉價持續(xù)上漲，國內(nèi)外棉花差價從2010年的1000元/t，增加到2012年的5000元/t左右，到2013年接近6000元/t，國內(nèi)棉價比國際市場高出約45%。國內(nèi)紡織企業(yè)用棉成本增加，約占總成本的70%，紡織服裝業(yè)的國際競爭力嚴(yán)重削弱。

1.1.5 國家實行臨時收儲政策實施，使得財政負(fù)擔(dān)不斷加重。據(jù)中國棉花網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，國家每年要支付棉花收儲成本約為300億元，三年國儲占用財政資金高達2000多億元，且每儲存一年棉花要下降一個等級的損耗費用，國儲庫里仍有1000多萬t棉花未能銷售，最終損失未能完全統(tǒng)計。

1.2 政策意義

1.2.1 發(fā)揮市場形成價格的決定性作用。國家用目標(biāo)價格補貼取代臨時收儲政策堅持市場定價原則，國家不再收購棉花，而由棉花加工企業(yè)直接與市場對接，棉花價格由市場供求關(guān)系決定。

1.2.2 穩(wěn)定國內(nèi)棉花面積和產(chǎn)量在合理水平。當(dāng)國內(nèi)棉花面積和產(chǎn)量高于合理水平時，通過調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低補貼力度，控制棉花的種植面積。當(dāng)國內(nèi)棉花面積和產(chǎn)量低于合理水平時，通過提高補貼調(diào)動農(nóng)民植棉的積極性，增加棉花的種植面積。

1.2.3 促進棉花產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、規(guī)?；潭?，激勵農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，控制生產(chǎn)成本上升。政府不干預(yù)市場價格，企業(yè)按市場價格收購籽棉、銷售皮棉，有利于恢復(fù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場活力。

1.2.4 推動棉花產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。目標(biāo)價格部分按照產(chǎn)量補貼，可調(diào)整原有次宜棉區(qū)和高風(fēng)險、低產(chǎn)量棉區(qū)的棉花種植，進一步推動優(yōu)勢高產(chǎn)棉區(qū)的發(fā)展。我國棉花種植區(qū)域由黃河流域、長江流域逐漸向新疆地區(qū)轉(zhuǎn)移，目標(biāo)價格補貼在新疆的試點將進一步鞏固新疆棉花主產(chǎn)區(qū)的地位。

2 棉花目標(biāo)價格改革的基本內(nèi)容

2.1 補貼政策細(xì)則的設(shè)計與形成

目標(biāo)價格政策設(shè)計的原理是通過對市場價格與所定目標(biāo)價格補貼的差價部分進行補貼，從而保護生產(chǎn)者基本收益。在政策落實過程中，借鑒歷史數(shù)據(jù)制定目標(biāo)價格補貼數(shù)額。依據(jù)種植棉花的盈虧平衡點，確定能夠滿足農(nóng)民基本收益的目標(biāo)價格，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時啟動補貼機制，市場價格高于目標(biāo)價格時則不發(fā)放補貼。

2.2 補貼方式的確定

2014年國家選擇9～11月三個月份棉花均價作為年度棉花市場價格，根據(jù)其與19800元/t的差價來補貼。新疆自治區(qū)選擇棉花種植面積和籽棉交售量相結(jié)合的補貼方式，總補貼額的60%按面積進行補貼，40%則按產(chǎn)量補貼。補貼對象是實際棉花生產(chǎn)者，包括基本種植戶、種植大戶、種植棉花的國有農(nóng)場以及棉花種植的司法農(nóng)場和部隊農(nóng)場等。兵團選擇按產(chǎn)量補貼的方式。兵團財務(wù)局按照國家認(rèn)可的兵團棉花產(chǎn)量及中央撥付補貼資金總額，將補貼資金撥付到植棉師，師撥到團場或代管的兵團直屬單位。種植者憑棉花加工企業(yè)出具的籽棉收購結(jié)算票據(jù)向棉花種植所在團場申請補貼。補貼對象為團場的所有植棉職工，且特種棉補貼標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)高于白色陸地棉。

2.3 棉花目標(biāo)價格補貼細(xì)則改進

2015年新疆重點補貼適合棉花生產(chǎn)的南疆四地州，促使棉花種植區(qū)轉(zhuǎn)移。民間倉儲庫的加入，緩解了新疆的棉花公檢壓力，降低棉花運輸成本，并打破國家公檢庫一家獨大的局面。補貼金額提前發(fā)放有利于緩解棉農(nóng)的還貸壓力，次數(shù)減少也減少了資金撥付的交易成本（如表2所示）。

補貼標(biāo)準(zhǔn)為：陸地棉交售量補貼1.99元/kg，特種棉交售量補貼2.58元/kg；南疆四地州基本農(nóng)戶面積補貼2126.2元/ hm2。按照標(biāo)準(zhǔn)，2015年自治區(qū)每667㎡棉花目標(biāo)價格改革補貼總額約為500元，南疆四地州基本農(nóng)戶每667㎡棉花補貼額度將會達到約540元。2015年12月份新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團向棉農(nóng)發(fā)放了2015年度首批棉花補貼資金，兌付標(biāo)準(zhǔn)為籽棉0.5元/kg。

2.4 補貼金額的撥放與兌付

中央財政目標(biāo)價格補貼資金分四次對種植戶補貼，詳見表3。2015年3月底全部撥付完畢，總金額為139億余元。而兵團則在2015年2月補貼資金全部撥付完畢，總額度大約為101億元。兵團各師分為兩次兌付補貼資金，第一次為2.5元/kg，第二次為7.5元/kg。

3 政策實施的成效

一是摸清了兵團棉花生產(chǎn)底數(shù)。通過目標(biāo)價格補貼政策的面積核實工作，摸清了兵團植棉面積和產(chǎn)量，對于兵團棉花生產(chǎn)決策具有重要意義。在“優(yōu)棉”目標(biāo)的指導(dǎo)下，局部有所調(diào)整，低產(chǎn)棉田退出，種植面積逐步穩(wěn)定在合理規(guī)模。

二是市場定價機制初步形成。棉花市場價格正在從臨時收儲托市價格走向市場價。目標(biāo)價格改革后，加工企業(yè)直接和紡織企業(yè)對接，皮棉市場買方和賣方數(shù)量眾多，接近于完全競爭市場。皮棉價格開始由市場形成，籽棉收購也明顯活躍起來，價格波動幅度已經(jīng)超過每kg1元錢，棉花購銷各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運行機制逐步市場化。

三是國內(nèi)棉價與國際市場接軌。國內(nèi)棉價回歸理性，內(nèi)外價差也已趨于合理，有利于國內(nèi)紡織企業(yè)降低生產(chǎn)成本，從而擴大市場、增加出口、提高效益。

四是促進產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著國家出疆棉優(yōu)惠政策的進一步落實，國內(nèi)外棉花差價縮小和新疆棉花質(zhì)量提高，內(nèi)地紡織企業(yè)使用新疆棉花的比例也會不斷提高。在新疆兵團促進紡織業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策下，新疆紡織會出現(xiàn)新一輪投資高潮，疆內(nèi)紡織企業(yè)對棉花的消納能力進一步提升。新政策實施會給一些庫存量大的企業(yè)帶來陣痛，但從長遠(yuǎn)來看有利于促進產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 政策實施過程中存在的問題

一是面積及產(chǎn)量核定問題。按照國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)：兵團種植面積68.7萬hm2，皮棉產(chǎn)量148萬t進行補貼，撥給兵團101億元，后補撥4.2億資金作為查缺補漏使用。上述補貼面積與產(chǎn)量與兵團實際情況存在較大差距，兵團農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計種植面積74.3萬hm2，產(chǎn)量168萬t。這導(dǎo)致部分棉花無法獲取補貼，地方政府只能將補貼資金攤薄。

二是籽棉交售問題。兵團加工企業(yè)根據(jù)植棉職工的信息進行籽棉收購，開具各師統(tǒng)一印制的票據(jù)。但在具體執(zhí)行中存在以下問題：第一，存在個別職工測產(chǎn)認(rèn)定量和籽棉交售量兩者相差超過5%的情況。測產(chǎn)時，棉花的單鈴重統(tǒng)一按5g計算，沒有根據(jù)不同品種和不同管理水平對單鈴重進行現(xiàn)場實測，造成實收產(chǎn)量與測產(chǎn)產(chǎn)量的誤差超過5%。第二，部分監(jiān)管庫在前期皮棉交儲時，由于監(jiān)管庫人員、設(shè)備等不足，預(yù)約入庫量較低，使得加工企業(yè)皮棉堆場占用了籽棉堆場，籽棉堆場嚴(yán)重不足，影響皮棉加工速度與質(zhì)量。

三是制定兌現(xiàn)價格的風(fēng)險問題。兵團兌付給職工的最終籽棉價格，由棉麻公司結(jié)算的“貼近市場的價格”和各師財務(wù)局結(jié)算的“補貼價格”兩個部分組成。若棉麻公司的銷售價比國家確定的市場價低，棉麻公司為團場結(jié)算的價格必將低于市場價，團場沒有資金去補貼差額部分，致使團場植棉職工收入減少。若是棉麻公司銷售量低，大部分皮棉無法銷售變現(xiàn)，棉麻公司為團場結(jié)算的金額較少，團場沒有資金給職工兌現(xiàn)，致使團場植棉職工收入減少甚至沒有收入。

四是入庫公檢制度問題。入庫公檢關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在以下問題：第一，程序復(fù)雜、手續(xù)繁多。駐庫纖檢出具的批次重量結(jié)果表需要帶回團場人工輸入才能出具公檢證書等材料；銷售后出庫、移庫時必須向全國棉花交易市場遞交出庫申請表，經(jīng)全國棉花交易市場審批，等交易市場開具商品棉出庫單后客戶才能辦理出庫手續(xù)；按規(guī)定需要與兵團棉麻簽訂三方協(xié)議，貨款匯入、發(fā)票開具、客戶退款等方面，雖然這些程序是為了加強監(jiān)管，卻不利于銷售企業(yè)捕捉市場機會。第二，公檢慢、出庫慢、結(jié)算慢。從預(yù)約到入庫到出庫、出證，快者4～5天，慢者7～10天，客戶不能及時看到各批次棉花公檢數(shù)據(jù)，影響交易速度。第三，流通環(huán)節(jié)費用增加。以往有部分客戶自行到加工廠汽運提貨，費用低、速度快，現(xiàn)棉花銷售必須經(jīng)過交易市場和監(jiān)管庫，增加了出庫等費用。

五是補貼發(fā)放問題。目標(biāo)價格改革后，棉花價格維持在5～5.5元/kg，受低溫大風(fēng)的影響，產(chǎn)量降低，職工面臨還貸難問題。再加上籽棉加工過于集中，同時由于預(yù)約入庫、公檢、銷售時限較長和市場疲軟原因，資金回流慢，對棉花銷售和加工企業(yè)資金壓力較大，直接影響到植棉戶申領(lǐng)價格補貼。而植棉戶貸款普遍于12月份到期，距離春節(jié)前拿到補貼資金時間有近兩個月，擴大植棉戶用于及時還貸的資金缺口。

5 政策建議及啟示

5.1 完善補貼方式

5.1.1 建立兌現(xiàn)價格報告評估制度，規(guī)避市場風(fēng)險。目標(biāo)價格實施后，棉麻公司直接向市場銷售棉花，棉花價格的不確定增強且銷售期延長，難以測算最終皮棉價格。兵團應(yīng)建立兌現(xiàn)價格報告評估制度，一方面整合兵師棉麻公司，實行集團化經(jīng)營，做好未來一段時間棉花的銷售價格調(diào)研和預(yù)測工作，及早確定基層團場對農(nóng)戶棉花的初步兌現(xiàn)市場價格；另一方面，對當(dāng)期棉花銷售實際狀況進行核算，與前期預(yù)測價格對照實施多退少補。

5.1.2 兼顧產(chǎn)量和質(zhì)量，建立優(yōu)質(zhì)多補的補貼導(dǎo)向。按產(chǎn)量發(fā)放補貼是有效的，既有利于鼓勵適合植棉區(qū)生產(chǎn)和抑制次宜棉區(qū)的退出，又有利于減少補貼發(fā)放的核實工作。但是仍需要改進：其一，是國家按棉花產(chǎn)量下?lián)苎a貼資金，并延長采價期；其二，是兵團以籽棉產(chǎn)量為基礎(chǔ)給予質(zhì)量系數(shù)進行補貼資金發(fā)放。激發(fā)農(nóng)戶提高棉花質(zhì)量的積極性，探索實施在產(chǎn)量基礎(chǔ)上給予質(zhì)量權(quán)衡，從而形成籽棉標(biāo)準(zhǔn)補貼產(chǎn)量。

5.2 簡化中間環(huán)節(jié)

5.2.1 嘗試在場監(jiān)管，優(yōu)化公檢方式。在庫監(jiān)管造成了兩方面的弊端，一是延遲棉花銷售響應(yīng)時間，造成了銷售風(fēng)險；二是增加了加工廠和棉麻公司的運輸裝卸等費用。建議兵團實施棉花在場監(jiān)管，在棉花加工廠設(shè)立監(jiān)管區(qū)，由公檢人員到場提取包包樣本。棉麻公司或加工廠可自主選擇是否計入棉花交易信息庫。

5.2.2 優(yōu)化面積統(tǒng)計核實方法。應(yīng)優(yōu)化棉花種植面積統(tǒng)計核算辦法：年初，開展農(nóng)戶棉花種植意愿調(diào)查，并結(jié)合市場形勢確定各師團棉花種植面積的計劃；計劃一旦下達，可仿照訂單農(nóng)業(yè)的模式，使實際種植面積和計劃面積保持最大一致性，后續(xù)的面積核實主要檢查計劃落實狀況，以減少反復(fù)統(tǒng)計核查工作量；對于未納入年初計劃的種植面積可考慮不予補貼；調(diào)整棉花測產(chǎn)工作時間，將原由8月底完成測產(chǎn)延后到9月中旬，使產(chǎn)量預(yù)測更科學(xué)。

5.2.3 因地制宜制定補貼發(fā)放方式。在棉花種植面積和測產(chǎn)及公檢基礎(chǔ)上，確定各師團棉花產(chǎn)量，并對照核實和審核最終核撥資金?？筛鶕?jù)具體情況確定補貼發(fā)放方式，對于團屬棉花種植戶可采用兼顧產(chǎn)量和質(zhì)量，建立優(yōu)質(zhì)多補的方案；對集體所有權(quán)土地單位可參照自治區(qū)補貼發(fā)放方式；對其他經(jīng)營單位可自行選擇按團屬或集體補貼方式，也可直接按產(chǎn)量補貼。

5.3 加強管理創(chuàng)新

5.3.1 建立棉花產(chǎn)供銷信息平臺，加強數(shù)據(jù)分析。在兵團農(nóng)業(yè)信息化綜合公共服務(wù)平臺基礎(chǔ)上，建立棉花產(chǎn)供銷信息平臺板塊，加強兵師兩級信息化建設(shè)的頂層設(shè)計，與社會信息網(wǎng)和電子政務(wù)建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)基層單位信息共享，農(nóng)戶、基層單位和其他相關(guān)機構(gòu)可通過信息平臺和了解兵團棉花產(chǎn)供銷狀況，實現(xiàn)共建共享和互聯(lián)互通。

5.3.2 建立兵團棉花銷售管理信息系統(tǒng)，增強定價話語權(quán)。在業(yè)務(wù)上，籌建兵團棉花的現(xiàn)貨和期貨交易市場，并建立信息化交易平臺；組建兵團棉花經(jīng)濟問題研究中心和棉花產(chǎn)銷存專家委員，加強兵團棉花產(chǎn)業(yè)研究，增強定價話語權(quán)。從機構(gòu)上，組建整合各師棉麻公司的兵團棉麻集團來加強運作。

5.3.3 對集體所有制土地要因地制宜。集體所有制土地下棉花生產(chǎn)和團屬棉花生產(chǎn)相比較，存在經(jīng)營分散、管理水平低和機械化程度差等問題。將集體所有制土地納入兵團棉花生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)示范項目建設(shè)規(guī)劃之中；同時鼓勵集體所有制的合作社建立或連片種植等經(jīng)營模式。

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