政府內(nèi)部控制視角下精準扶貧腐敗問題的探討

朱馥君

[摘要]精準扶貧是黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，也是提高扶貧開發(fā)效果的必經(jīng)之路。然而，在扶貧工作中曝出的腐敗現(xiàn)象層出不窮，精準扶貧背后隱藏的腐敗問題，是制約國家全面解決貧困問題的關鍵因素。以政府內(nèi)部控制為視角，將內(nèi)部控制理論引入到扶貧和腐敗領域，以期為精準扶貧工作夯實基礎，從而形成常規(guī)長效的治理機制。

[關鍵詞]精準扶貧；腐??；內(nèi)部控制

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A

1 引言

習近平總書記在黨的十九大開幕會上指出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”。扶貧工作貴在精準二字，精準扶貧相對于粗放扶貧來說是一種更為進步的扶貧理念，通過精準識別和精準幫扶，從而達到扶貧效率的提升。近年來，各地政府認真貫徹落實國家精準扶貧脫貧方略，堅持“極貧重扶”，探索實施“市幫扶、縣主導、鄉(xiāng)把關、村實施”的四級聯(lián)動機制，為每個貧困村整合了大量的扶貧資金，重點解決飲水、住房、交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務五大突出問題，拉開了扶貧攻堅的序幕。然而，當大量的資金、項目、集中強度投入到一個村時，不免有一些基層干部利用手中權(quán)力“中飽私囊”，腐敗問題也隨之產(chǎn)生，從而違背了扶貧工作的宗旨。

2 精準扶貧中的腐敗風險

精準扶貧工作中存在的風險主要有項目安排風險、項目建設風險以及資金運行風險。

2.1 項目安排風險

為完成每個貧困村投資上千萬元資金的目標，在項目的安排上往往會出現(xiàn)項目與當?shù)氐陌l(fā)展實際或者貧困戶不對口的問題。扶貧部門在落實項目的時候脫離群眾真實需求，安排的項目是貧困戶沒有能力享受的。甚至有些項目負責人拿項目做人情、送親朋好友，此等現(xiàn)象應當引起高度重視。

2.2 項目建設風險

由于確定精準扶貧重點村是在各部門規(guī)劃之后，無法使項目與規(guī)劃充分銜接，扶貧村正在或已經(jīng)實施的項目很多無法進入到規(guī)劃中去，有的雖然進入了規(guī)劃但與實施計劃時間也不一致，為了打好精準扶貧攻堅戰(zhàn)，一方面需要調(diào)整項目計劃，另一方面需要嚴格按照“四制”管理，在項目建設環(huán)節(jié)存在有些企業(yè)拉攏領導干部在項目建設中給予照顧的現(xiàn)象，這樣一來本來就有限的項目資金大量地被轉(zhuǎn)移到投機企業(yè)的囊中。

2.3 資金運行風險

扶貧項目的資金投入量大且集中的特點，導致有的資金會比項目先到達，有的資金到農(nóng)戶賬戶后手續(xù)尚不齊全，村干部想用假資料來完善手續(xù)，于是增加了資金管理的風險。值得關注的是貧困村的貧困往往是歷史積攢下來的難題。為了正常運轉(zhuǎn)，有些村委會想方設法，東拼西湊，有的用于基礎設施建設，有的用于救濟救災，有的用于日常運轉(zhuǎn)，如此以往形成了大量的債務積累，村委會有了資金后很有可能用于先償還債務，從而導致扶貧項目無法得以落實，扶貧目標的實現(xiàn)無法得到保證。

3 政府內(nèi)部控制視角下精準扶貧腐敗風險

針對精準扶貧工作中存在的問題，結(jié)合內(nèi)部控制對于精準扶貧的作用，借鑒COSO委員會內(nèi)部控制五要素的內(nèi)容來進行具體的剖析。精準扶貧作為一項系統(tǒng)性的工程，主要包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和持續(xù)監(jiān)督這五大方面。

3.1 控制環(huán)境

控制環(huán)境是精準扶貧的特定政策及實施效率產(chǎn)生重要影響的各種因素的總稱，主要包括精準扶貧理念的樹立、形成以及強化，同時還包括有關精準扶貧法律法規(guī)、誠信原則以及道德標準的建設，精準扶貧的組織機構(gòu)和隊伍建設、權(quán)責配置、社會文化培育以及構(gòu)建政府主導的多元化扶貧治理模式。對于管理者，首先自身要樹立起精準扶貧的意識，同時在整個部門內(nèi)部傳達政府內(nèi)部控制對于扶貧工作的重要性。

3.2 風險評估

風險評估是內(nèi)部控制理論運用于精準扶貧腐敗風險問題的重要環(huán)節(jié)，在對內(nèi)外部環(huán)境做系統(tǒng)診斷的同時識別潛在的關鍵風險點，指標的選取是對精準扶貧腐敗風險的量化，以及在一定程度上預測可能存在的風險，有利于提前發(fā)現(xiàn)并確認潛在的重大腐敗風險，及時識別腐敗風險，評估其發(fā)生的可能性和影響程度，運用研討、訪談、發(fā)放調(diào)查問卷、審閱等重要的管理制度，建立腐敗風險識別分類框架，健全高效的應對機制，從而防范腐敗風險的發(fā)生。

3.3 控制活動

控制活動是一種方法和手段，在精準扶貧工作中針對扶貧目標得以實現(xiàn)而采取的政策及方法，通過標準化的制度設計來規(guī)避風險以及強化責任。對現(xiàn)有的扶貧資金和項目重新梳理，綜合運用不相容職責分離控制、授權(quán)審批、歸口管理和流程控制等控制方法，健全對象識別、項目審批、資金投放、項目運營和監(jiān)督評價等機制，形成科學的運作傳導機制；對涉農(nóng)資金進行統(tǒng)籌整合；對扶貧資金撥付的會計核算加大強化力度，探索建立扶貧項目行政成本的核算和管控機制。

3.4 信息與溝通

信息的公開與溝通的及時是協(xié)調(diào)和平衡幫扶資源的必備條件。公開、透明、準確的信息平臺，是保證精準扶貧順利開展的基礎，也是最大程度合理的利用扶貧資源來普惠更多貧困人群的關鍵。扶貧信息的不透明，增加了扶貧腐敗的風險，只有及時、準確的公開信息才能預防精準扶貧中腐敗的發(fā)生。當然，實施精準扶貧的質(zhì)量的高低也決定于信息平臺的優(yōu)劣。首先，這個公開的信息平臺應該覆蓋扶貧項目的全部過程并且保證所提供信息的真實性、唯一性和全面性，從而實現(xiàn)扶貧資金管理的信息化；其次，所有貧困人員獲取幫扶的實際情況也應該公布在這個信息平臺上，比如獲得政府扶貧項目幫扶的具體情況、獲取社會組織幫扶的情況以及享受社會保障的情況等，從而有效避免幫扶資源的遺漏或重疊；最后，這個信息平臺應當實現(xiàn)國家、省自治區(qū)直轄市、縣市三級聯(lián)網(wǎng)，也就是說，任何公民只要在這個信息平臺輸入身份證號碼，都能夠查詢到相關的扶貧信息，實現(xiàn)所有扶貧和捐贈資源的使用情況、所有扶貧工程的實施情況能被監(jiān)督和查詢。除此之外，地方政府應建立有效的內(nèi)部信息溝通渠道，可以保障與控制環(huán)境、風險評估、控制活動、持續(xù)監(jiān)督有關的信息傳遞的及時有效。

3.5 持續(xù)監(jiān)督

提高精準扶貧透明度的重要手段是實行監(jiān)督機制。首先，需要加強民主監(jiān)督，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用。在完善項目建設“四制”管理的基礎上，鼓勵廣大貧困群眾加入到脫貧攻堅的隊伍中來，切實提高貧困人群自我脫貧能力，憑借貧困群眾自身力量改變其現(xiàn)狀。同時積極鼓勵引導外出務工人員參與到扶貧工程項目建設中來，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，需培養(yǎng)并留住扶貧工作隊員，方可達到可持續(xù)發(fā)展的效果。啟用本地農(nóng)民參與項目建設民主監(jiān)督工作，每個工程建設項目啟用農(nóng)民來擔任監(jiān)督員，提高貧困群眾自我脫貧積極性的同時加強了對工程質(zhì)量監(jiān)督以及政府官員清正廉潔的監(jiān)督；其次，需要加強內(nèi)部審計監(jiān)督，做到責任可追溯。對扶貧攻堅重點村的項目建設要開展專項審計，注重對全過程的監(jiān)督。建立完善的內(nèi)部審計部門，對所有扶貧重點村的資金進行年度審計，對每個項目要明確專門的人員，從項目建設的開始到結(jié)束，進行全方位的審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時通報并整改，涉及到政府官員的腐敗問題要及時移交相關部門進行立案查處。

4 基于政府內(nèi)部控制的扶貧腐敗防范對策

若想打贏扶貧攻堅這場戰(zhàn)役，必須克服一切困難，防范一切可能存在的風險，保障精準扶貧攻堅戰(zhàn)的順利進行。

首先，提升精準扶貧和反腐敗的戰(zhàn)略層面，提高社會各界的重視程度，加快財稅體制改革及政府會計和內(nèi)部控制體系建設，從而形成強大的驅(qū)動力。與此同時還需要中央層面合理配置權(quán)限，加大政策和法律供給力度，健全激勵和約束機制，建立健全績效考核、預算約束和法規(guī)體系建設，從而克服地方政府所面臨的約束條件。

其次，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，科學安排扶貧項目。對于貧困村的扶貧項目應結(jié)合各個村的實際情況，由縣、鄉(xiāng)、村三級共同研究決定建設項目和工程內(nèi)容，使扶貧項目能夠更充分的為民所用。項目確定應采取扶貧牽頭、科學指導，自下而上、以下為主，集體決策、結(jié)果公開，部門落實、監(jiān)督實施。從而把扶貧項目與部門規(guī)劃有效對接，部門職能與責任公開運行，防止在確定扶貧項目這一重要環(huán)節(jié)滋生腐敗現(xiàn)象。

最后，整合現(xiàn)有的扶貧開發(fā)工作成效考核、預算績效評價、政府目標管理績效考核和正在建設中政府內(nèi)部控制評價，協(xié)調(diào)評價標準、形成評價合力；探索引入第三方評價機制，提升并保障貧困人群在扶貧考核中的地位。

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