人地關(guān)系視域下的城中村改造問題研究

朱烜伯

[摘 要]本文在分析人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論的基礎(chǔ)上，總結(jié)了人地關(guān)系要素與城市化的關(guān)系，結(jié)合農(nóng)村改造的實際情況，分析了城市化進程中協(xié)調(diào)土地關(guān)系要素的準備工作。

[關(guān)鍵詞]人地關(guān)系;新型城鎮(zhèn)化;城中村;城中村改造

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

推進新型城鎮(zhèn)化既是未來較長時期擴大內(nèi)需、促進發(fā)展的最大潛力所在，又是實現(xiàn)跨越式發(fā)展、加速崛起的最大動力所在。正是由于城鎮(zhèn)化建設(shè)對于我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要影響，作為我國曾經(jīng)城鄉(xiāng)二元體制的特殊國情下的特殊產(chǎn)物，舊式的城中村不僅不能滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的需要，而且還一定程度上成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上的阻力。因此，城中村的治理與改革也就成為了我國新型城鎮(zhèn)化快速建設(shè)中的必然結(jié)果。

然而，在集約、節(jié)能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)要求下，曾經(jīng)舊體制下的城中村與如今的現(xiàn)代城市發(fā)展越來越格格不入。舊體制的城中村所呈現(xiàn)的問題越來越突出，城中村治理與改造的需求也越來越大。城中村的改造問題不僅影響著一個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且還關(guān)系著一個城市的城市功能以及城市市民的生活質(zhì)量。因此，在城中村改造過程中，應(yīng)運用人地關(guān)系協(xié)調(diào)理論因地制宜、趨利避害，積極引導(dǎo)城中村與城市之間健康、和諧的發(fā)展關(guān)系。

1 新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城中村

1.1 城中村的概念

雖然國外也有類似城中村的產(chǎn)物，但是城中村是我國“城鄉(xiāng)二元制”下城市快速發(fā)展而產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象，因此本文對城中村的探究都集中在國內(nèi)。雖然我國城中村早已出現(xiàn)，相關(guān)學者對此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并沒有一個統(tǒng)一的界定。國內(nèi)學者從不同角度所認識到的“城中村”的內(nèi)涵也大不相同。張建明認為，“城中村是位于城鄉(xiāng)邊緣帶，一方面具有城市的某些特征;另一方面還保持著鄉(xiāng)村的某些景觀，以及小農(nóng)經(jīng)濟思想和價值觀念的農(nóng)村社區(qū)”。李培林認為，“城中村”就是在城市和村落之間存在的“混合社區(qū)”。謝志巋認為，“城中村”不僅是一種居住形態(tài)，也是一種社會形態(tài)。城中村是急劇城市化過程中原農(nóng)村居住區(qū)域（包括土地、房屋等要素）、人員和社會關(guān)系等就地保留下來，沒有機會參與新的城市經(jīng)濟分工和產(chǎn)業(yè)布局，仍然以土地及土地附著物為主要生活來源，以初級關(guān)系（地緣關(guān)系和血緣關(guān)系）而不是以次級關(guān)系（業(yè)緣關(guān)系和契約關(guān)系）為基礎(chǔ)而形成的社區(qū)。

綜合來說，本人所認識的“城中村”是：在快速的城市化進程中，為滿足城市的發(fā)展壯大，而被征收原有居住生活的土地，雖然原本的人員及社會關(guān)系被保留，同時并入城市區(qū)域，物質(zhì)上完成城市化進程，但是不論從社會經(jīng)濟、管理制度還是思想素質(zhì)上，都不同于城市的特殊區(qū)域。

1.2 城中村的特點

在土地、行政管理、人口多方面的城鄉(xiāng)二元體制下，城中村雖然物質(zhì)形態(tài)上具備了城市社區(qū)表征，但是在實際上并沒有真正納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理中，還未脫離原來農(nóng)村的羈絆。從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中，在土地、行政管理、人口這三方面，城中村更是保留著與城區(qū)明顯不同的特點。

在土地產(chǎn)權(quán)上，城中村中的土地已不像農(nóng)村形態(tài)時期擁有土地的所有權(quán)，也不像城市的國有化。城中村的土地已經(jīng)歸村集體所有，城中村中的居民已經(jīng)不能像農(nóng)村階段擁有土地的所有權(quán)，也不能像城市居民購買國有土地上的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)。

無論是承包建設(shè)的樓房還是自行搭建的房屋都只是在農(nóng)村集體土地上的改造，原則上不允許集體以外的人購買，購買了也不受法律保護，是沒有產(chǎn)權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房。

城中村中的居民已經(jīng)在戶籍上由村民轉(zhuǎn)變成為市民，從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)換成為了非農(nóng)業(yè)戶口。在物質(zhì)層面，他們雖然已經(jīng)融入城市生活，但是在精神層面上，他們很難在短時期內(nèi)擺脫農(nóng)村的羈絆。例如，農(nóng)村社會關(guān)系的封閉性、消費觀念的保守、小農(nóng)思想嚴重等等。在很大程度上，這些都決定了城中村中的村民已經(jīng)具備市民身份，但還不具備基本的市民素質(zhì)，雖然生活在城市中，但是還處在農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)換過程中。

城中村的行政管理主要集中在村委會，并不像城區(qū)在每個區(qū)設(shè)立區(qū)政府。村委會幾乎囊括了村中大大小小的事物，需要行使區(qū)政府中的各項職能。這就加大了對村委會體制及管理人員的要求。然而，村委會不管是在管理體制上，還是在管理人員的文化水平，表現(xiàn)出來的都是參差不齊。同時，城中村的開發(fā)土地短時期難以形成經(jīng)濟效益，在利益驅(qū)使下，城中村的管理很容易出現(xiàn)尋租的現(xiàn)象。為了攫取及時的利益，沒有經(jīng)過統(tǒng)一的規(guī)劃以及經(jīng)營的合法性、合規(guī)性檢查，出現(xiàn)了許多低俗的店鋪，從而引來危險人群的聚集，加大了治理的難度。

2 新型城鎮(zhèn)化下城中村治理的理論依據(jù)

在城鎮(zhèn)化的過程中，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將從農(nóng)業(yè)、工業(yè)為重心轉(zhuǎn)移為以服務(wù)業(yè)為重心，這也就必將引起相關(guān)人口的轉(zhuǎn)移聚集。在這個過程中，貧富差距將逐漸拉大，這也就要求我國在城鎮(zhèn)化過程中，通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)的科學轉(zhuǎn)型不僅需要合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要產(chǎn)業(yè)的形態(tài)多樣、產(chǎn)業(yè)特色的鮮明以及產(chǎn)業(yè)強效的可持續(xù)發(fā)展性。

城鎮(zhèn)化是一個產(chǎn)業(yè)帶動人口集中的過程。因此新型城鎮(zhèn)化的過程中需要人口合理的集中，首先就需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理。

此外，人口的集中合理不僅代表著不能出現(xiàn)人口的過度集中，而且也代表著人口不能過度集中和不足。人口過多不僅會給城鎮(zhèn)帶來各方面的壓力，還會造成失業(yè)率過高等社會現(xiàn)象，重步“拉美陷阱”的后塵;人口不足會影響城鎮(zhèn)的發(fā)展，減慢城鎮(zhèn)化的步伐。因此新型城鎮(zhèn)化需要人口與城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)在心理的城鎮(zhèn)化也是社會關(guān)系的城鎮(zhèn)化。很多村民在城鎮(zhèn)化的過程中無論是因為外部政策的強制遷移，還是為謀求自身更好發(fā)展的自愿遷移，都會在整個改變的過程中感到無助，迷失方向。同時，在村民變市民之后，他們已經(jīng)完全失去了原先農(nóng)村傳統(tǒng)的自然關(guān)系，融入現(xiàn)代的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建立新的社會關(guān)系。

盡管新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，但作為一項系統(tǒng)工程，人口城鎮(zhèn)化離不開作為要素的人口、土地、產(chǎn)業(yè)和資金的同步城鎮(zhèn)化，由此演繹出的新型城鎮(zhèn)化進程實際上是以人口城鎮(zhèn)化為核心，土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化與社會城鎮(zhèn)化等要素同步發(fā)展的過程。政府在城鎮(zhèn)化推進進程中處于主導(dǎo)地位，人地關(guān)系問題體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程中即是政府如何通過規(guī)范的管理調(diào)控行為實現(xiàn)人口、土地、資源與經(jīng)濟協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，從而促成健康城鎮(zhèn)化格局的形成。

人地關(guān)系論是有關(guān)人類及其各種社會活動與地理環(huán)境關(guān)系的理論。近代地理學中的人地關(guān)系理論經(jīng)歷了地理環(huán)境決定論、或然論、適應(yīng)論、生態(tài)論到文化決定論的發(fā)展過程。進入現(xiàn)代以來，和諧論與可持續(xù)發(fā)展的思想賦予了人地關(guān)系嶄新的歷史意義。人地關(guān)系適應(yīng)論認為，人地關(guān)系應(yīng)包括兩方面的含義：一是人們對其周圍自然環(huán)境的適應(yīng);二是一定區(qū)域內(nèi)人和自然環(huán)境之間的相互作用?，F(xiàn)代以來，人地關(guān)系協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展理論對現(xiàn)今我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有極強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本區(qū)別是以人為本。然而，以人為本的提出并不是沒有道理的。人居環(huán)境理論就是以人類所聚居區(qū)域為研究對象，探討人與環(huán)境之間的相互關(guān)系的科學。它強調(diào)以人為治，并不像社會學和地理學那樣，只涉及人類聚居的某一側(cè)面，而是把人類聚居區(qū)域作為一個整體研究，通過了解、掌握人類聚居的客觀規(guī)律，更好地建設(shè)人類理想的聚居環(huán)境，這與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求是不謀而合的。

土地的利用作為城中村改造的立足點，從土地利用強度、用地結(jié)構(gòu)以及關(guān)聯(lián)效益三方面可以看出，城中村對于土地利用的浪費以及配套用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃的不合理都不能充分滿足城中村經(jīng)濟以及生活各方面發(fā)展的需要。城中村的改造能夠成功可以促使經(jīng)濟、社會、文化等各方面一系列的問題得以解決，促使整個城市的經(jīng)濟布局、城市面貌等方面產(chǎn)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，城市地位得到巨大提升。

3 城中村改造對策建議

盡管城中村在發(fā)展和治理的過程中出現(xiàn)了許多這樣、那樣的問題，但是城中村治理并不是無藥可治的。

縱觀全球城市的發(fā)展史，無論是發(fā)達國家的貧民窟還是發(fā)展中國家的城中村，這些都是在城市發(fā)展、演變的過程中必須經(jīng)歷的情況。因此，城中村治理可以根據(jù)自身實際情況，借鑒前人相關(guān)問題的治理經(jīng)驗，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中少走彎路，進一步完善城中村的治理工作。

3.1 界定產(chǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)透明化

土地的處理是核對與清算資產(chǎn)中最重要的一個環(huán)節(jié)。無論村集體想要對土地進行任何的處理，不僅需要對村集體的資產(chǎn)進行評估作價，而且及時對土地資產(chǎn)進行妥善處置也是保障村民權(quán)益的必要行為。

總而言之，每一個環(huán)節(jié)和步驟在清產(chǎn)核資的實踐過程中都是不可或缺的，為了取得農(nóng)民的理解和認可就必須維護農(nóng)民代表參加的權(quán)利，同時還應(yīng)接受媒體監(jiān)督，增加審計評估的透明度。

3.2 高起點繪制治理規(guī)劃

城中村的規(guī)劃需要站在一個高起點上，納入城市的總體規(guī)劃中。在治理部門充分準備的情況下，運用科學理論繪制城中村的治理計劃，指導(dǎo)城中村建設(shè)。這就需要政府部門能在目標明確的的情況下，明確自身職能定位，在治理工作之前充分做好相關(guān)準備工作。這不僅能保障城中村的治理高效、穩(wěn)定的推行，而且還能推動城中村的發(fā)展與城市建設(shè)融入一體。

3.3 制定明確的改造目標及原則

改造城中村的最終目的在于農(nóng)民如何完全融入城市。城中村問題的根本即通過人口、社會、經(jīng)濟、環(huán)境、管理、土地等各方面調(diào)整，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)“一元化”建設(shè)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。在城中村發(fā)展至今之際，城中村接下來的發(fā)展必然需服從城市的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，在科學的聚居環(huán)境的引導(dǎo)下不斷作出調(diào)整與改變。

城中村的改造建設(shè)中公眾參與是必不可少的一個環(huán)節(jié)。在堅持經(jīng)濟、環(huán)境、社會并重的改造原則的同時，村委應(yīng)該在治理改建中堅持保障村民的知情權(quán)，調(diào)動村民參與的積極性與各方面的配合。

3.4 完善村民社會生活的保障體系

城中村的治理工作中曾經(jīng)出現(xiàn)過許多圍繞村民利益而引發(fā)的矛盾。鑒于多個城市城中村的治理經(jīng)驗，城中村對于宅基地和村集體土地的轉(zhuǎn)化必會影響到村民后續(xù)的生活保障，因此部分城中村中抵觸情緒嚴重是治理推行困難的主要原因。治理后村民社會生活各方面的保障工作關(guān)系到社會的穩(wěn)定，因此建立完善的城中村居民社會生活保障體系是南昌市城中村改造過程中一個艱巨任務(wù)。

城中村改造后，失去土地的農(nóng)民成為驚弓之鳥，基本生活難以保障。因此，亟待建立起與城中村發(fā)展水平相符的社會保障制度。但當前尚無法建立起城鎮(zhèn)居民同等的社保制度。對于城中村居民的社保方案，應(yīng)“曲線救國”，先參照城市居民社保制定標準，之后再將二者相銜接，確保日后工作銜接的循序漸進。

在研究各地有關(guān)失地農(nóng)民社保這一問題后，我們可在南昌城中村社保改革中推行以下措施。

第一，擴大范圍。條件成熟的城中村，可試點將其納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社保體系中去。

第二，三方保障。制度先行，建立健全失地城中村居民生活保障制度，將政府力量和社會力量捆綁，實現(xiàn)政府、集體個人共同承擔保險費用的機制。

第三，健全醫(yī)保。將城鎮(zhèn)醫(yī)保體系與新農(nóng)村合作醫(yī)療體系相結(jié)合，健全醫(yī)保體系，完善制度規(guī)章。

第四，監(jiān)管資金。落實?？顚?，專戶專用政策機制。為城中村失地農(nóng)民設(shè)立社保專戶，為其資金籌措和管理提供保障。政府、村集體、個人都按比例繳存，加大監(jiān)管，確保資金有效使用。

第五，有先有后。要明確征地補償費和自留地開發(fā)所得資金，必須首先用于村民社保，根據(jù)條件，最開始應(yīng)滿足養(yǎng)老保險，之后向醫(yī)保、失業(yè)保險逐步增加。

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