第三方評估視野下精準(zhǔn)扶貧的困境及出路

余鋒

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是新形勢下政府扶貧的新措施，旨在幫助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)力，改變貧窮面貌。精準(zhǔn)扶貧政策自實(shí)施以來雖然取得了顯著的成效，但在精準(zhǔn)扶貧過程中問題仍然凸顯。以W村在第三方評估過程中出現(xiàn)的問題展開論述和探討，從發(fā)展生產(chǎn)力、增加教育投入、賦權(quán)于民等方面解決扶貧過程中存在的問題。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；生產(chǎn)力；思想貧困；第三方評估

[中圖分類號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的思想是習(xí)近平于2013年11月考察湖南湘西時(shí)首次提出的。中央辦公廳于2014年1月進(jìn)行了精準(zhǔn)扶貧工作思路和模式的頂層設(shè)計(jì)，“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略思想真正落到了實(shí)處。精準(zhǔn)扶貧是我國以往扶貧工作的繼續(xù)和發(fā)展，扶貧工作、思路、方法、模式等向縱深方向發(fā)展，標(biāo)志著我國扶貧取得了新的進(jìn)展。我國扶貧開發(fā)始于1986年，由大規(guī)模的“漫灌式”粗放型扶貧逐漸轉(zhuǎn)向“插花式”、“滴灌式”的精準(zhǔn)扶貧模式。近40年來，通過中國共產(chǎn)黨及全國人民的不懈努力，扶貧工作取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。由于以前貧困規(guī)模大、資金分散、爭貧鬧貧、數(shù)字虛假、扶貧對象不精準(zhǔn)等原因，扶貧工作仍然存在眾多問題。鑒于此，以習(xí)近平為核心的黨中央及時(shí)提出精準(zhǔn)扶貧思想，這將為我國繼續(xù)減少貧困人口做出突出的貢獻(xiàn)。

1 精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧就是根據(jù)貧困區(qū)域環(huán)境的不同、貧困農(nóng)戶的差異性等情況，運(yùn)用科學(xué)的扶貧方法，使扶貧對象精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)等高效的治貧方式。進(jìn)一步減少貧困，加大幫扶力度，是消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)的根本途徑。

1.1 精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別就是通過民主、科學(xué)和透明的程序?qū)⒇毨糇R(shí)別出來，做到不漏扶一戶、不錯(cuò)扶一人、杜絕關(guān)系扶貧等行為的一種精準(zhǔn)識(shí)別方法。根據(jù)《關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》文件要求，貧困戶識(shí)別必須遵循以下步驟：一是貧困戶申請，二是村委會(huì)評議，三是張榜公告公示，四是核查錄入信息等。只有精準(zhǔn)識(shí)別，后續(xù)的工作才能有效開展，因此精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。

1.2 精準(zhǔn)考核

精準(zhǔn)考核就是針對扶貧過程中的一系列工作進(jìn)行量化考核，也就是考核各扶貧部門的工作是否如期按時(shí)按量按質(zhì)完成；駐村工作隊(duì)是否有效開展了扶貧工作，各種建檔立卡、信息錄入等是否完備；村委會(huì)干部是否認(rèn)真貫徹落實(shí)上級部門的指示和要求，真正做到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶；貧困戶是否都納入到了貧困系統(tǒng)中，脫貧效果如何等一系列的考核工作。這不但強(qiáng)化了扶貧工作人員的責(zé)任意識(shí)，促使他們提高工作方法和技巧；而且也有利于政府全面掌握扶貧工作，確保資金、項(xiàng)目的有力開展，貧困戶的如期脫貧。

1.3 精準(zhǔn)管理

精準(zhǔn)管理強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)管理，貧困戶有進(jìn)有出。已經(jīng)脫貧的貧困戶必須及時(shí)排除，而返貧或新貧困戶必須納入貧困系統(tǒng)中。隨著科學(xué)技術(shù)、信息技術(shù)等的發(fā)展，動(dòng)態(tài)管理已經(jīng)成為一種必然的趨勢。這不僅使貧困戶處于陽光下，也有利于監(jiān)督資金的使用，防止優(yōu)親厚友、數(shù)字扶貧等不良之風(fēng)。精準(zhǔn)扶貧要落于實(shí)處，必須有精準(zhǔn)管理作保證。這既保證了各扶貧部門的權(quán)和責(zé)，也保護(hù)了貧困戶的利。

2 精準(zhǔn)扶貧績效的第三方評估

第三方評估是政府績效管理的重要形式和重要方法，主要是交給“置身事外”的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)對政府的績效進(jìn)行評價(jià)和評估。精準(zhǔn)扶貧引入第三方評估，這是扶貧工作的一大創(chuàng)舉，將有利于客觀評估扶貧工作效果，并能查缺補(bǔ)漏，敦促政府部門改進(jìn)工作思路和方法，監(jiān)督扶貧工作中的違規(guī)、違法行為，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。這是一種有利于精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)的有效方法。曲靖師范學(xué)院作為曲靖市精準(zhǔn)扶貧績效管理的第三方評估機(jī)構(gòu)，于2016年12月20日至28日到曲靖市的各個(gè)縣份對曲靖市精準(zhǔn)扶貧工作績效進(jìn)行考評。其中，筆者所在的小組到曲靖市會(huì)澤縣W村進(jìn)行評估，在整個(gè)評估過程中，我們發(fā)現(xiàn)了W村的扶貧工作與精準(zhǔn)扶貧的指標(biāo)和內(nèi)容大相徑庭。

3 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧存在的問題

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施后，全國各地開展了大規(guī)模的摸底調(diào)查，扶貧對象要精準(zhǔn)到戶到人，中央也加大了對老、少、邊窮等地區(qū)貧困人口的轉(zhuǎn)移支付力度，各政府部門、企事業(yè)單位抽調(diào)大批工作人員入駐農(nóng)村，確保精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等各項(xiàng)工作有序開展，取得了巨大的成就，但同時(shí)也仍然存在一些突出的問題，阻礙了精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)一步推進(jìn)。為有效開展精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，必須查明原因，才能找準(zhǔn)對策。

3.1 扶貧對象不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)，指按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范的流程和方法，找出真正的貧困村、貧困戶，了解貧困狀況，分析致貧原因，為精確瞄準(zhǔn)扶貧對象提供科學(xué)依據(jù)，避免扶貧政策的實(shí)施出現(xiàn)“大水漫灌”的現(xiàn)象。2016年曲靖市第三方評估機(jī)構(gòu)到會(huì)澤縣W村進(jìn)行評估卻出現(xiàn)了“關(guān)系脫貧”“走后門”等現(xiàn)象。在評估過程中發(fā)現(xiàn)一戶家庭的狀況與精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)不相符合（一棟磚房五層，平均每層150m2），卻被評為了貧困戶。反之，一對平均年齡高達(dá)80歲的老人無人問津，卻蝸居在一個(gè)由一些破磚爛瓦搭建的狹小空間里。交談后發(fā)現(xiàn)，他不知道本村在搞扶貧工作，同時(shí)也沒領(lǐng)到高齡養(yǎng)老費(fèi)。兒子一家人在外打工常年不回家，導(dǎo)致老人無人照管。針對這種現(xiàn)象，村干部不但沒有敦促其子女返鄉(xiāng)照顧老人反而對此不管不問，這不僅不符合精準(zhǔn)識(shí)別“確保一戶不漏、不落一人”的要求，同時(shí)也違背了科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的思想。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

20世紀(jì)80年代初，我國推出了一項(xiàng)重大政策——“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任”，這項(xiàng)政策的實(shí)施極大地改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)面貌和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力狀況和時(shí)代屬性。但是隨著時(shí)間的推移和人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，這項(xiàng)政策已經(jīng)滿足不了現(xiàn)代農(nóng)民的生活需求；其次，退耕還林還草政策的實(shí)施在一定程度上減少了農(nóng)民的土地，雖然政府進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)貼，但仍不能解決農(nóng)民的基本生活需求；再者，農(nóng)村勞動(dòng)者綜合素質(zhì)偏低。部分農(nóng)民只懂得春種秋收，卻不懂得如何管理，最終導(dǎo)致收成不足，這嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)增收；最后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全，道路不暢通。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全道路不暢通，農(nóng)村的一些特色農(nóng)產(chǎn)品就無法向外輸送，最終只能滯留家中腐爛。這不僅會(huì)影響農(nóng)民勞作的積極性，還會(huì)降低農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 扶貧資金不足

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，這說明農(nóng)民在小康社會(huì)建設(shè)過程中的重要性。要在2020年全面建成小康社會(huì)，農(nóng)民必須有一個(gè)安身之地，這樣才能更好地搞生產(chǎn)。精準(zhǔn)扶貧中的一項(xiàng)重要措施就是“危房改造”。精準(zhǔn)扶貧雖然將扶貧對象的危房戶全部納入危房改造之中，建立以貧困戶自籌為主、政府補(bǔ)助為輔、信貸支持和社會(huì)幫扶的農(nóng)村危房改造籌資模式，推動(dòng)貧困戶危房改造工作。但在我們評估中發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶雖然是貧困戶也有政府補(bǔ)貼，他們卻沒有建設(shè)房屋。原因是家庭經(jīng)濟(jì)貧困和政府補(bǔ)貼不足，根本無法支撐建設(shè)一棟房屋的費(fèi)用，所以一些農(nóng)戶寧愿住在破爛的土房里，也不愿意建設(shè)新房，有的農(nóng)戶不僅因建設(shè)新房沒有改善生活反而負(fù)債累累。因此，這不僅沒有改善農(nóng)民的生活、增加農(nóng)民的收入，反而加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.4 思想觀念滯后

我國農(nóng)村居民的貧困不僅是經(jīng)濟(jì)上的貧困，更重要的是思想上的貧困，這是導(dǎo)致農(nóng)村居民貧困的重要原因。我國到2020年要全面建成小康社會(huì)，首先必須轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念。我們在會(huì)澤縣W村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)“靠山吃山、靠水吃水”的安逸現(xiàn)狀的思想。W村不僅存在山高、人多、地少等環(huán)境因素，這里的人們還迷上了賭博、搞封建迷信等行為，不以貧為恥，反以貧為榮，這不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，還擾亂了社會(huì)秩序，為社會(huì)的不穩(wěn)定埋下了隱患。二是過于依賴政府扶持，不愿勞作。一些貧困農(nóng)民認(rèn)為我國政府是全心全意為人民服務(wù)的，因此就想依賴于政府的扶持，不愿意在家勞作和外出務(wù)工。三是由于弱勢群體人數(shù)較多，缺乏勞動(dòng)力，只能夠勉強(qiáng)維持生計(jì)，無法增加經(jīng)濟(jì)收入。四是農(nóng)村留守兒童普遍存在隔代教育。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要阻斷貧困代際傳遞，教育是阻斷貧困代際傳遞最有效的方法。但是由于隔代教育，上一代人的教育思想、觀念等都與時(shí)代隔絕，很難起到言傳身教的作用，致使孩子的學(xué)習(xí)成績、身心健康、三觀教育等存在嚴(yán)重的問題，影響孩子未來的出路。

4 對策建議

4.1 瞄準(zhǔn)對象，精確識(shí)別

精確識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)和前提。會(huì)澤縣W村扶貧對象不精準(zhǔn)的原因，主要體現(xiàn)在兩方面。一方面是村干部的失職，另一方面是村民普遍對國家政策法規(guī)存在盲區(qū)。針對村干部失職的這一原因，各地扶貧部門應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督與管理，杜絕出現(xiàn)“扶貧關(guān)系戶”。扶貧工作人員應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)認(rèn)定、民主識(shí)別的原則，落實(shí)工作責(zé)任，明確操作流程，對各地區(qū)的貧困情況做深入的了解與調(diào)查，識(shí)別出真正的貧困戶并對其給予幫助。同時(shí)，扶貧部門應(yīng)該加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，讓村民不斷吸收、領(lǐng)會(huì)黨和國家出臺(tái)的各項(xiàng)惠民政策、惠民措施，調(diào)動(dòng)群眾的積極性并主動(dòng)參與投入到扶貧調(diào)查工作中，做到調(diào)查過程與決策過程的公開化、透明化。

4.2 生產(chǎn)力的發(fā)展是根本

消除貧困最好的方法就是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加經(jīng)濟(jì)總量，縮小貧富差距。我國現(xiàn)階段社會(huì)生產(chǎn)力水平相對較低，人民文化素養(yǎng)有待提高；制度在不斷的改進(jìn)和完善中?，F(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國要解決發(fā)展中存在的問題與困難，根本途徑就是大力發(fā)展生產(chǎn)力。沒有經(jīng)濟(jì)作為物質(zhì)基礎(chǔ)，大部分地區(qū)的貧困現(xiàn)狀是無法改變的。會(huì)澤縣W村所在的Z鎮(zhèn)，在過去幾十年，依靠粗放型的工業(yè)發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)繁榮，盛極一時(shí)。隨著社會(huì)的發(fā)展，粗放型的生產(chǎn)經(jīng)營模式已不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和人民群眾對環(huán)境的要求，落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式已無法繼續(xù)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須通過改革，調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營方式，同時(shí)，必須落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。Z鎮(zhèn)某大型公司搬遷分流，大量關(guān)聯(lián)企業(yè)關(guān)停，致使Z鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的困難時(shí)期。為此，Z鎮(zhèn)大力改善投資環(huán)境，改造農(nóng)村危房等一系列措施，使鎮(zhèn)子和周邊的村莊環(huán)境衛(wèi)生狀況得到有效改善。通過對環(huán)境的治理，全鎮(zhèn)積極推進(jìn)招商引資工作，帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，貧困地區(qū)人口掌握的知識(shí)、技能水平相較于發(fā)達(dá)地區(qū)的確存在很大的差距。因此，教育是解決貧困的重要手段。通過農(nóng)村教育的普及，使農(nóng)民有機(jī)會(huì)得到他們所要的教育，這樣不但可以自食其力，還可以不斷向外發(fā)展，最終解決自身貧困問題。

4.3 高效使用扶貧資金

我國的財(cái)政資金始于包干制，后又實(shí)行“自收自支”制，并于1994年實(shí)行分稅制。分稅制實(shí)施后，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要包含三大類：一是稅收返還，二是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。精準(zhǔn)扶貧資金主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。周飛舟研究發(fā)現(xiàn)，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下，資金并不能完全到達(dá)農(nóng)村基層社會(huì)，甚至?xí)霈F(xiàn)一些意想不到的后果。

針對專項(xiàng)扶貧資金會(huì)出現(xiàn)的一系列意外后果，一是加強(qiáng)專項(xiàng)扶貧資金的合理有效利用，強(qiáng)化資金的專項(xiàng)性，使扶貧資金真正落到貧困戶的手中，改善貧困者的生活，提升貧困者的生存技能；二是加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督和檢查，審計(jì)部門應(yīng)該不定期對專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處，紀(jì)檢部門加強(qiáng)巡視工作，嚴(yán)懲違規(guī)、違法使用專項(xiàng)扶貧資金行為。

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