“十三五”土地整治規(guī)劃編制研究

劉光禹

[摘 要]土地整治規(guī)劃是開展土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南，同時對推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動山水林田湖綜合整治，筑牢生態(tài)安全屏障意義重大。本文在總結(jié)《烏魯木齊市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》編制工作的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前烏魯木齊市土地整治面臨的形勢，明確了“十三五”土地整治規(guī)劃主要任務(wù)，同時對保障規(guī)劃的順利實施提出了建議。

[關(guān)鍵詞]土地整治規(guī)劃；十三五；烏魯木齊市

[中圖分類號]F301.2 [文獻標(biāo)識碼]A

《烏魯木齊市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》實施以來，全市土地整治工作在保護耕地和節(jié)約用地，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等方面發(fā)揮了重要作用，取得了較為明顯的成效。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地整治的內(nèi)涵外延不斷拓展，已經(jīng)由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會工程，成為保發(fā)展、守紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和基礎(chǔ)平臺，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，對國家糧食安全戰(zhàn)略、社會主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略起到了重要的支撐作用。

依據(jù)“十三五”全國土地整治的總體要求和原則，烏魯木齊市“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作有了新的變化。筆者以烏魯木齊市為例，在總結(jié)上一輪土地整治規(guī)劃（2011-2015年）編制存在問題的基礎(chǔ)上，分析了烏魯木齊市當(dāng)前土地整治面臨的形式，明確了新一輪土地整治規(guī)劃（2016-2020年）編制的主要任務(wù)，并提出了保障規(guī)劃實施的措施，為更好地進行土地整治規(guī)劃工作提供參考。

1 烏魯木齊市區(qū)域概況

烏魯木齊市位于亞歐大陸腹地，天山中段北麓，準(zhǔn)噶爾盆地南緣，是世界上距離海洋最遠(yuǎn)的城市。轄區(qū)的東、東南與吐魯番地區(qū)接壤；南、西南與巴音郭楞蒙古自治州毗鄰；北、西兩面與昌吉回族自治州相鄰。轄區(qū)東西長約190公里，南北跨距約231公里，全市土地總面積13783.10平方公里。行政區(qū)域包括天山區(qū)、沙依巴克區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（新市區(qū)）、水磨溝區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（頭屯河區(qū)）、米東區(qū)、達(dá)坂城區(qū)和烏魯木齊縣，轄區(qū)內(nèi)有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第十二師、第六師102團。

2 上一輪規(guī)劃實施存在的問題

2.1 水資源極其缺乏，農(nóng)田水利設(shè)施不盡完善

上輪規(guī)劃實施期間，重點加強了米東區(qū)、烏魯木齊縣等部分區(qū)域農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善灌溉面積20萬畝。因絕大部分干旱缺水，地上、地下水資源極其匱乏，且水土資源空間分布不平衡，各業(yè)各類用地須“以水定地”，土地利用與水資源的矛盾日益凸顯，特別是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，水資源形勢更加嚴(yán)峻，為保障工業(yè)和城市用水，只能減少農(nóng)業(yè)用水，導(dǎo)致一部分耕地因無水灌溉，加之農(nóng)田水利建設(shè)不夠完善，農(nóng)業(yè)收入低等原因，使得很大一部分本能耕種的優(yōu)質(zhì)耕地撂荒和棄耕。對山地丘陵區(qū)的耕地農(nóng)田水利設(shè)施投入不足，導(dǎo)致這些區(qū)域的耕地質(zhì)量差、產(chǎn)能低，急需加強山地丘陵區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)，全面提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。

2.2 項目實施類型單一，目標(biāo)任務(wù)完成不理想

在規(guī)劃實施過程中，烏魯木齊市主要開展了農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、土地復(fù)墾、整治低效城鎮(zhèn)建設(shè)用地等目標(biāo)任務(wù)涉及較少，未能充分反映社會經(jīng)濟發(fā)展對土地整治多元化的要求，與國家要求通過土地整治工作提高集約節(jié)約用地水平、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)有較大差距，土地整治的綜合效益未能充分體現(xiàn)。

2.3 項目資金來源單一，工程后期管護不夠

規(guī)劃期內(nèi)，從烏魯木齊市目前已開展的土地整治項目資金來源來看，渠道較為單一，主要為新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費等資金，企業(yè)和個人等社會資金進入土地整治領(lǐng)域的機制尚未建立，其他涉農(nóng)資金也未能有效整合，資金的綜合效用沒有得到充分發(fā)揮。同時，重建設(shè)、輕管護的現(xiàn)象時有發(fā)生，項目竣工后，國土部門按規(guī)定將工程交于當(dāng)?shù)兀⒑炇鹆斯こ毯笃诠茏o合同，但在實際工作中，溝渠堵塞、設(shè)施損毀等情況時有發(fā)生，雖然設(shè)置了后期管護資金，但還是無法滿足項目后期管護實際需要，造成當(dāng)?shù)貙椖亢笃诠茏o力度不夠，降低了土地整治項目的實際效益。

3 烏魯木齊市當(dāng)前土地整治面臨的形勢

土地整治工作經(jīng)過十多年的發(fā)展，烏魯木齊市在全面推進新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時，土地整治在補充耕地、保障糧食安全、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用。但人口、資源和環(huán)境的瓶頸性約束日益加劇，亟待轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)。土地整治將在全市城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

3.1 面臨的機遇

（1）外部環(huán)境。當(dāng)前烏魯木齊市面臨三大發(fā)展新機遇，一是中央高度重視新疆工作，援疆力度不斷加大，烏魯木齊市率先跨越發(fā)展具有良好的時代背景和政策環(huán)境。二是國家積極推進“一帶一路”戰(zhàn)略，為絲綢之路經(jīng)濟帶沿線發(fā)展創(chuàng)造了重大機遇，烏魯木齊市作為絲綢之路經(jīng)濟帶的重要節(jié)點城市，更有條件抓住機遇，擴大向西開放，加快建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶中心城市。三是全面建設(shè)更高水平小康社會，加快建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的進程中，新一輪城市開發(fā)建設(shè)，將推進烏魯木齊市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

（2）內(nèi)部環(huán)境。烏魯木齊市進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，依托烏魯木齊市的區(qū)位優(yōu)勢、便捷的交通條件、豐富的自然資源、獨特的人文旅游環(huán)境為城市先行發(fā)展提供了有利條件，要實現(xiàn)將烏魯木齊市建成“現(xiàn)代化國際城市和絲綢之路經(jīng)濟帶中心城市”戰(zhàn)略目標(biāo)，城市發(fā)展需要較大空間和持續(xù)增長的用地規(guī)模，為今后烏魯木齊市城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治和農(nóng)用地整治提供了政策保障。

3.2 面臨的挑戰(zhàn)

（1）加快推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，對農(nóng)用地整理和保護提出了更高要求。全市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是水利設(shè)施還不夠健全，水資源利用不充分，中低產(chǎn)田比重較大，耕地質(zhì)量總體還不高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進，亟需加強耕地綜合治理、農(nóng)業(yè)補灌與培肥、中低產(chǎn)田改造工程等。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量，完善農(nóng)田防護林網(wǎng)，對耕地整理和保護均提出了更高要求。

（2）加快推進新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化，對低效城鎮(zhèn)工礦用地整理提出了更高要求。隨著全市城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的快速推進，消費需求進一步升級，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，一方面將推動對城鄉(xiāng)居住、工業(yè)、能源、交通、水利和公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)用地的巨大需求；另一方面，基于生態(tài)環(huán)境容量要求，為保障基本農(nóng)產(chǎn)品有效供給和區(qū)域生態(tài)環(huán)境，必須加大耕地保護力度，整體推進農(nóng)用地整理，提高耕地質(zhì)量。由于全市適宜建設(shè)的空間與耕地分布高度重合，未來保障發(fā)展與保護資源的矛盾將日趨尖銳，而為緩解這個矛盾，對低效城鎮(zhèn)工礦用地整理提出了更高要求。

（3）加快推進城鄉(xiāng)生態(tài)化，對土地生態(tài)環(huán)境整治提出了更高要求。農(nóng)業(yè)上耕作單一，重用輕養(yǎng)，土壤肥力下降，中低產(chǎn)田比重較大，天然植被減少，水土流失加劇，加之自然災(zāi)害頻發(fā)，導(dǎo)致土地生態(tài)環(huán)境脆弱。同時，隨著各類建設(shè)用地增長對土地生態(tài)環(huán)境的破壞進一步加劇，必須大力復(fù)墾歷史遺留工礦廢棄地，通過土地整治加快推進城鄉(xiāng)生態(tài)化，進一步改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

4 烏魯木齊市“十三五”土地整治規(guī)劃編制的主要任務(wù)

4.1 以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，大力推進農(nóng)用地整治

按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)，切實加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)化耕地多功能布局，有效引導(dǎo)耕地集中連片，建設(shè)7個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護示范區(qū)，組織實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點工程，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收的基本農(nóng)田，不斷提高耕地質(zhì)量。

4.2 以土地節(jié)約集約利用為出發(fā)點，穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設(shè)用地整理

以“空心村”、廢棄地、閑置地、農(nóng)村危舊房改造和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地整治為重點，有計劃有步驟地穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)要求，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，同時注重保護和改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快新農(nóng)村、新型社區(qū)和新型居民點建設(shè)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4.3 以提高土地生態(tài)環(huán)境為核心，加大土地復(fù)墾和宜林地開發(fā)力度

加大歷史遺留損毀土地復(fù)墾力度，積極推進生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地復(fù)墾，及時復(fù)墾自然災(zāi)害損毀土地，努力做到“速還舊賬，不欠新賬”。進一步強化林業(yè)體系建設(shè)和保護，重點加強米東區(qū)綠洲北部沙漠邊緣、繞城高速公路沿線和城市周邊低丘緩坡的生態(tài)綠化建設(shè)，恢復(fù)并提高城鎮(zhèn)內(nèi)的綠地系統(tǒng)、河流水系等的生態(tài)功能，強化烏拉泊水庫、照壁山水庫、紅雁池水庫、500水庫等周邊生態(tài)建設(shè)與保護，不斷提高全市土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4.4 以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實施保障措施

統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，構(gòu)建整體推進土地整治的工作模式。加強規(guī)劃實施的公眾參與，切實維護人民群眾權(quán)益。健全規(guī)劃實施管理制度，加強土地整治實施監(jiān)測監(jiān)管。探索市場化運作模式，創(chuàng)新土地整治激勵機制。加強土地整治法制、科技支撐能力、隊伍等建設(shè)，夯實規(guī)劃實施基礎(chǔ)。

5 對保障規(guī)劃實施的一些建議

5.1 嚴(yán)格落實土地整治規(guī)劃

各級人民政府要加強規(guī)劃實施的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進土地整治各項工作，保障規(guī)劃的實施。建立目標(biāo)責(zé)任制，將土地整治目標(biāo)任務(wù)完成情況作為考核地方政府土地管理工作績效的重要內(nèi)容。擴大規(guī)劃實施的透明度，完善公眾參與制度。

5.2 完善規(guī)劃實施各項制度

抓好規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的分工落實，編制和實施土地整治年度計劃，加強計劃執(zhí)行情況的評估和考核，保障規(guī)劃目標(biāo)的落實。提高土地整治項目管理的科學(xué)化和民主化水平。嚴(yán)格土地整治資金管理，充分發(fā)揮資金使用的綜合效益。研究制定相關(guān)政策，合理調(diào)節(jié)不同區(qū)域、不同用途農(nóng)村建設(shè)用地改造項目收益分配。鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與土地復(fù)墾及生態(tài)環(huán)境建設(shè)，充分調(diào)動復(fù)墾義務(wù)人和社會投資主體的積極性。

5.3 加強信息化建設(shè)

加快建立市、區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，以便于對項目立項、實施，以及耕地占補平衡指標(biāo)進行管理。運用遙感動態(tài)監(jiān)測技術(shù)，實時監(jiān)測土地整治的實施狀況。結(jié)合國土資源綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，開展相關(guān)項目的上圖入庫。及時引進、示范、推廣現(xiàn)代土地整治的最新方法和先進的技術(shù)手段，降低土地整治成本，提高效率，不斷增加土地整治綜合效益。

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