如何撰寫PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告

王永安

摘 要：2000年以來(lái)，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式逐漸被各級(jí)政府所認(rèn)知和應(yīng)用，尤其是在基礎(chǔ)性設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)方面被廣泛應(yīng)用。本文主要闡述PPP項(xiàng)目如何撰寫財(cái)政承受能力論證報(bào)告。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力；論證報(bào)告

文章編號(hào)：1004-7026（2018）03-0127-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：F283；F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 PPP項(xiàng)目以及財(cái)政承受能力論證報(bào)告簡(jiǎn)介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與社會(huì)資本為了向社會(huì)公眾提供公共物品與服務(wù)而形成的一種伙伴式的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系以特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為基礎(chǔ)，以合同方式明確雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，順利完成合同，最終讓合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。2000年以后，在中國(guó)政府的積極推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式逐漸被各級(jí)政府所認(rèn)知和應(yīng)用。在進(jìn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式前，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，需要由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》、《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》、《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》。本文主要與各位中介同仁研究和討論如何撰寫財(cái)政承受能力論證報(bào)告。

2 財(cái)政承受能力論證報(bào)告應(yīng)包括的主要內(nèi)容

在撰寫財(cái)政承受能力論證報(bào)告前，應(yīng)具備的資料有PPP項(xiàng)目的可研報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告等資料?？裳袌?bào)告為該項(xiàng)目前期論證的資料，項(xiàng)目實(shí)施方案是該項(xiàng)目的具體實(shí)施方案（含財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)等方面的內(nèi)容），物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告是為論證該P(yáng)PP項(xiàng)目是否應(yīng)該采取PPP模式的依據(jù)，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。在前兩個(gè)報(bào)告及一個(gè)實(shí)施方案均采用PPP模式可行的前提下，需要對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門關(guān)于該項(xiàng)目的支出能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，即所謂當(dāng)?shù)刎?cái)政部門是否有能力承擔(dān)該P(yáng)PP項(xiàng)目的財(cái)政支出。

該論證報(bào)告應(yīng)大致分為八部分，分別為項(xiàng)目概述；編制目的、思路與依據(jù)；責(zé)任識(shí)別；支出測(cè)算；財(cái)政承受能力評(píng)估；結(jié)論及建議；聲明；附件。

3 財(cái)政承受能力論證報(bào)告的具體內(nèi)容

3.1 項(xiàng)目概述——該部分主要內(nèi)容應(yīng)為該項(xiàng)目的整體項(xiàng)目情況介紹，包括項(xiàng)目名稱、投資規(guī)模、建設(shè)用地、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目期限等方面的內(nèi)容

此部分應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行描述。描述時(shí)應(yīng)言簡(jiǎn)意賅，簡(jiǎn)單明了?？筛鶕?jù)PPP項(xiàng)目的可研報(bào)告進(jìn)行撰寫。

3.2 編制目的、思路與依據(jù)——該部分介紹該項(xiàng)編制目的、評(píng)估思路、編制依據(jù)

其中編制目的應(yīng)描述為“本報(bào)告對(duì)***項(xiàng)目進(jìn)行投資財(cái)務(wù)分析，并就該項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，為***人民政府采用PPP模式實(shí)施本項(xiàng)目提供決策參考”。

評(píng)估思路應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，其中明確判斷的依據(jù)為“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10.00%”，這是判斷PPP項(xiàng)目是否能夠執(zhí)行的一項(xiàng)最基本的硬性條件。報(bào)告中應(yīng)描述“根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例；通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備”。報(bào)告中還應(yīng)描述“根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10.00%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布”。同時(shí)應(yīng)明確政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)估，應(yīng)包括兩個(gè)層次，首先是對(duì)單一PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力進(jìn)行評(píng)估；其次是對(duì)同一時(shí)期同級(jí)財(cái)政范圍內(nèi)已實(shí)施和擬實(shí)施的單一PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力進(jìn)行匯總，對(duì)各年度內(nèi)PPP項(xiàng)目支出總額及在行業(yè)和領(lǐng)域分類上進(jìn)行總體平衡。

報(bào)告編制的主要依據(jù)為國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、住建部《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（2008年）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)政部財(cái)金[2014]113號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法〉的通知》（財(cái)政部財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)）、國(guó)家發(fā)改委《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）、《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）》、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）以及與本項(xiàng)目相關(guān)的其他法律、法規(guī)、地方規(guī)章等方面的內(nèi)容。

3.3 責(zé)任識(shí)別——主要包括量化股權(quán)方面的投資、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、相關(guān)配套投入等方面的支出責(zé)任

一般的PPP項(xiàng)目均需要成立項(xiàng)目公司，政府與股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本在共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府需要承擔(dān)的出資責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府無(wú)需承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任。此項(xiàng)責(zé)任一般根據(jù)各方出資的金額和比例承擔(dān)。

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的整個(gè)周期內(nèi)，政府需要承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。在不同的付費(fèi)情況下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任也有所不同。在政府付費(fèi)情況下，政府需承擔(dān)全部的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；在可行性缺口補(bǔ)助情況下，政府需承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；在使用者付費(fèi)的情況下，政府根據(jù)相關(guān)協(xié)議則無(wú)需承擔(dān)任何運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。因PPP項(xiàng)目基本為社會(huì)公益及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，故在一般情況下基本的方式為政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指在項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)，政府需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的財(cái)政或有支出責(zé)任。包括由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求的風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況而產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。由于項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、投資金額大等方面的原因，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)后果值難以預(yù)測(cè)，因此項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)三方面內(nèi)容進(jìn)行分類，再采用分類比例的方式進(jìn)行測(cè)算。即量化各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取先分類，再比例的方法進(jìn)行。

配套投入支出責(zé)任是指由政府提供項(xiàng)目配套工程等方面的其他投入責(zé)任，大致包括土地征收及整理、投資補(bǔ)助、部分項(xiàng)目配套措施、貸款貼息等方面的責(zé)任。一般情況下，PPP項(xiàng)目的土地均通過(guò)劃撥方式取得，待合同期屆滿時(shí)由政府無(wú)償收回，因此配套投入支出責(zé)任可不予考慮。

3.4 支出測(cè)算——主要包括股權(quán)投資支出、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出、配套投入支出等方面數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算

其中，股權(quán)投資支出=項(xiàng)目注冊(cè)資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例；運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為根據(jù)各項(xiàng)目的實(shí)際情況計(jì)算每年政府應(yīng)支付的補(bǔ)貼；風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)應(yīng)分類為可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本、可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)三大類。

配套投入支出一般情況下，PPP項(xiàng)目的土地均通過(guò)劃撥方式取得，待合同期屆滿時(shí)由政府無(wú)償收回，因此此項(xiàng)支出暫不考慮。

根據(jù)以上計(jì)算的結(jié)果，匯總出項(xiàng)目財(cái)政支出的責(zé)任總額，財(cái)政支出責(zé)任總額=股權(quán)出資支出+政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼+政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)+其他支出。

3.5 財(cái)政承受能力評(píng)估——該指標(biāo)計(jì)算的結(jié)果為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)各年P(guān)PP項(xiàng)目政府支出占該地區(qū)一般公共預(yù)算支出的比例，如果比例超過(guò)10%

則說(shuō)明該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)某年的項(xiàng)目支出已超過(guò)了政府所能承受的范圍，建議不采用PPP項(xiàng)目方式。具體計(jì)算的方法為：

首先計(jì)算該項(xiàng)目所在地區(qū)前6年各年的一般公共預(yù)算支出，進(jìn)而計(jì)算出近5年內(nèi)平均一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率，再根據(jù)該地區(qū)實(shí)際情況預(yù)測(cè)未來(lái)在合同期內(nèi)一般公共預(yù)算支出的增長(zhǎng)率，最后依據(jù)增長(zhǎng)率計(jì)算出合同期內(nèi)各年一般公共預(yù)算支出的預(yù)測(cè)金額。

將政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)各年支出與預(yù)測(cè)出的各年一般公共預(yù)算支出相除，計(jì)算出各年的比例，與10%的上限進(jìn)行比較。如各年的比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)值，則說(shuō)明該項(xiàng)目可以采用PPP方式運(yùn)營(yíng)；如比例超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，則說(shuō)明該項(xiàng)目不宜采用PPP方式運(yùn)營(yíng)。

3.6 結(jié)論及建議——根據(jù)上述計(jì)算出的結(jié)果得出結(jié)論

結(jié)論應(yīng)該簡(jiǎn)單明了，觀點(diǎn)鮮明。如表述為“***項(xiàng)目采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施，符合國(guó)家的政策要求，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施能引進(jìn)社會(huì)資本參入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能有效發(fā)揮社會(huì)資本作用，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，提高資金使用效率”?；蛘弑硎鰹椤敖?jīng)測(cè)算***項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼的***年內(nèi)，政府每年實(shí)際支付項(xiàng)目補(bǔ)貼較為均衡，各年總支出比例均控制在合理之間，均未超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%的控制額”。

3.7 聲明

此部分為中介機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況做出的相關(guān)說(shuō)明，一般為委托方對(duì)出具材料真實(shí)、準(zhǔn)確、完整性的聲明。

3.8 附件

將各年的計(jì)算過(guò)程以excel表格的方式附后，以便具體說(shuō)明計(jì)算過(guò)程和結(jié)論。

結(jié)束語(yǔ)

以上就如何撰寫PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告發(fā)表了個(gè)人的觀點(diǎn)，因PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)落地的時(shí)間較短，各地區(qū)的實(shí)際情況不一，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)作方式不同，可能會(huì)在論證報(bào)告的撰寫方式上有所區(qū)別，但總體要表達(dá)的內(nèi)容大體相同，希望各位中介同仁能提出寶貴意見(jiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1].Junglim Hama.基礎(chǔ)設(shè)施PPP制度框架.世界銀行.

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