“政府主導(dǎo) 多規(guī)合一”的全域旅游建設(shè)模式研究

宋斐紅

[摘 要]我國旅游業(yè)正在從“景點旅游”向“全域旅游”轉(zhuǎn)型。沂南縣在全域旅游建設(shè)中做了很多大膽嘗試，形成了“政府主導(dǎo)、多規(guī)合一”的全域旅游建設(shè)模式。深入研究沂南縣全域旅游建設(shè)過程，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為全域旅游的推廣工作提供理論和實踐支持，這對于推動我國全域旅游發(fā)展具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]全域旅游；縣域旅游；建設(shè)模式

[中圖分類號]F592.7 [文獻標(biāo)識碼]A

當(dāng)前，我國進入大眾旅游時代，全域化成為我國旅游業(yè)發(fā)展的新方向。2016年12月，國務(wù)院公布《十三五旅游業(yè)規(guī)劃》將全域旅游確定為我國“十三五”期間旅游業(yè)發(fā)展的主線。全域旅游要求把一個行政區(qū)域作為一個大景點來建設(shè)，以旅游業(yè)為主導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，通過對區(qū)域內(nèi)的各種資源進行整合優(yōu)化，以旅游業(yè)帶動其他行業(yè)的發(fā)展，再以其他行業(yè)的發(fā)展推動旅游業(yè)。

1 理論研究綜述

全域旅游這一概念提出較晚，且多集中在國內(nèi)。全域旅游的正式提出是在2010年，胡曉苒以大連市的大連市全域旅游建設(shè)為例，分析了全域旅游的內(nèi)涵和支撐，并對大連市全域旅游建設(shè)提出了思路和建議。國家旅游局局長李金早對全域旅游的概念及內(nèi)涵進行了全面科學(xué)的闡釋，并對發(fā)展全域旅游的必要性進行了深入探討。厲新建等對全域旅游的本質(zhì)及實現(xiàn)路徑進行研究，他認為全域旅游并不是旅游行業(yè)的發(fā)展，而是各個行業(yè)的共同發(fā)展。最終目的是通過優(yōu)勢資源吸引消費者，從而推動整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。推進全域旅游必須重視當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槲d體的作用，既滿足游客的旅游需求又滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男蓍e需求。

呂俊芳對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全域旅游建設(shè)提出了建議，認為應(yīng)該轉(zhuǎn)換思路，變小旅游為大旅游，政府主導(dǎo)，多方協(xié)調(diào)進行旅游建設(shè)；戴學(xué)峰認為，在我國全面深化改革的新時期，全域旅游是實現(xiàn)旅游業(yè)引領(lǐng)改革的重要手段。吳必虎表示，全域旅游是一種全新的旅游模式，必須注重人與自然和諧發(fā)展的理念，向社會開放，為大家提供良好的服務(wù)，從而實現(xiàn)地區(qū)資源的共享和經(jīng)濟的發(fā)展；蒙欣欣通過對全域旅游各要素的分析，肯定了全域旅游建設(shè)的重要作用并提出了發(fā)展全域旅游的幾點建議。

2 沂南縣全域旅游建設(shè)的特點分析

沂南縣位于我國的沂蒙山區(qū)，歷史悠久，旅游資源豐富。近年來，沂南縣將旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，大力實施“文旅興縣”戰(zhàn)略，將旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)深度融合，將旅游全域化建設(shè)作為發(fā)展目標(biāo)，成功探索出了一條“政府主導(dǎo)，多規(guī)合一”的全域旅游建設(shè)道路，形成了縣域旅游發(fā)展的“沂南模式”。通過對沂南縣全域旅游建設(shè)的調(diào)研，我們總結(jié)出以下幾個特點：

2.1 突出政府的主導(dǎo)作用

全域旅游建設(shè)單靠旅游行政管理部門是無法推行的，需要當(dāng)?shù)卣{(diào)動各個部門共同參與方可成功。沂南縣全域旅游的建設(shè)，得益于縣委縣政府的大力支持。首先，沂南縣政府將旅游產(chǎn)業(yè)確立為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，并在旅游業(yè)發(fā)展的不同階段分別確立了“旅游強縣”“文旅興縣”的戰(zhàn)略，引導(dǎo)旅游業(yè)健康發(fā)展。組建了專門的旅游行政管理機構(gòu)，打破部門限制，形成了順暢高效、和諧統(tǒng)一的運行機制，提升管理效能。確立了“政府引導(dǎo)+市場開發(fā)”的運作模式，按照“競爭擇優(yōu)”的原則招商引資，吸引多個優(yōu)質(zhì)旅游項目落戶沂南。

2.2 規(guī)劃先行，多規(guī)合一

科學(xué)規(guī)劃是沂南縣旅游業(yè)發(fā)展的基石和保障。2014年，沂南縣以旅游規(guī)劃為基礎(chǔ)，將城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項規(guī)劃與旅游規(guī)劃融為一體，制定并出臺《沂南縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展五年行動計劃》，實現(xiàn)多規(guī)合一，構(gòu)建了沂南縣全域旅游發(fā)展的空間框架。突出旅游功能，形成旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市建設(shè)相結(jié)合的一體化發(fā)展格局。沂南縣“多規(guī)合一”的實現(xiàn)是一個漸進的過程，經(jīng)過多年探索方得實現(xiàn)。在2007年竹泉村景區(qū)規(guī)劃中，初次嘗試將農(nóng)業(yè)發(fā)展與旅游業(yè)相結(jié)合，對農(nóng)業(yè)用地和旅游用地進行統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)了村莊的生態(tài)空間與生活空間、生產(chǎn)空間的有機融合，取得成功。

2.3 建立高效協(xié)調(diào)機制

旅游的全域化發(fā)展意味著旅游管理不再是單一的部門管理，而應(yīng)該是政府統(tǒng)籌下的多部門聯(lián)合管理，因此建立綜合的管理機制勢在必行?；陂L遠發(fā)展的考慮，建立了政府主導(dǎo)、部門參與、高效運轉(zhuǎn)的“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)體制和工作執(zhí)行機制。統(tǒng)籌住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、環(huán)保等部門，在資金、政策、資源、設(shè)施建設(shè)等方面打破區(qū)域、部門、行業(yè)界限，進行整合捆綁，向旅游產(chǎn)業(yè)傾斜，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為全域旅游建設(shè)提供了強有力的制度保障。

2.4 強力保障規(guī)劃落地實施

全域旅游建設(shè)的推動需要強有力的制度保障。沂南縣制定了多項政策保證規(guī)劃的順利推進。在旅游生態(tài)建設(shè)方面，加強交通設(shè)施建設(shè)，投資近六億元對道路、河道進行了修整，特別是對通往各旅游景區(qū)的道路進行了拓寬和綠化，建設(shè)景觀帶。同時，下發(fā)了《關(guān)于進一步做好畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有場棚搬遷和轉(zhuǎn)型的通知》，鼓勵禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場（戶）搬遷和轉(zhuǎn)型；深化當(dāng)?shù)厥⑸凹庸挝坏恼瘟Χ?，實行有償排放，推進環(huán)境可持續(xù)，針對河道進行排污整治，提升河道的衛(wèi)生狀況。

沂南縣全域旅游建設(shè)時間不長但成效顯著，在改善民生、增加就業(yè)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等方面都發(fā)揮了重要作用。全域旅游建設(shè)為沂南縣社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大紅利，是未來較長一段時期內(nèi)我國縣域旅游發(fā)展應(yīng)該堅持的方向。

3 沂南縣全域旅游建設(shè)存在的問題

沂南縣以其獨特的旅游建設(shè)方針，推出全域旅游的建設(shè)方案，已經(jīng)為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展取得了巨大的成功。并且也為旅游業(yè)的發(fā)展提供了借鑒素材。因為建設(shè)時間相對較短，加之我國全域旅游的理論體系尚不完善，且尚未有成熟的實踐經(jīng)驗可以借鑒，全域旅游建設(shè)還處于探索階段。所以，在某些方面還需要作更進一步的完善。具體表現(xiàn)在下列幾個地方：

3.1 產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次較低

現(xiàn)階段，沂南縣共計十六個A級景區(qū)，四家4A級景區(qū)，但是更高級的評級景區(qū)還沒有。當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)的類型主要是革命旅游資源，鄉(xiāng)村特色文化，漢文化資源等方面，資源類型相對較少，且存在同質(zhì)現(xiàn)象，旅游產(chǎn)品大多數(shù)依然停留在觀光游的層面，部分休閑體驗型項目尚在建設(shè)中。目前來看，旅游產(chǎn)品多適合傳統(tǒng)的觀光游客，對以休閑度假為主的中高端游客吸引力不夠。

3.2 市場發(fā)育尚不完備

沂南旅游經(jīng)過多年的宣傳和提升，培育了一定的客源市場，游客主要來自山東省內(nèi)各地市和江蘇、河南等鄰近省份，其中多以省內(nèi)游客為主，來自京、津地區(qū)及長江中下游等發(fā)達地區(qū)的游客較少。從消費層次上來看，多為團隊出行的觀光型游客，中高端消費者相對較少。相對而言，跟度假型游客對比，短途觀光的游客停留時間較短，消費活動不大，由此可以看出，沂南縣在旅游客源地市場培育方面比較欠缺，需要通過多種路徑提升。

3.3 旅游人才匱乏

行業(yè)發(fā)展需要高水平的人才支撐。沂南縣的旅游業(yè)正在快車道高速行駛，對旅游人才的需求也不斷增加，尤其是需要中高端人才。調(diào)查顯示，沂南縣目前需要的旅游人才包括具有豐富景區(qū)管理經(jīng)驗的中高級管理人才、市場營銷人才、景區(qū)推廣人才、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃人才等，如何培養(yǎng)及吸引高水平人才前往沂南就業(yè)是當(dāng)前擺在政府部門和企業(yè)高層面前的一個難題。

3.4 旅游行業(yè)管理有待加強

沂南縣全域旅游建設(shè)是由政府主導(dǎo)進行的，在國家政策指引下，經(jīng)過不斷地實踐探索，已經(jīng)確立了由縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，多部門聯(lián)動的綜合管理機制，頂層設(shè)計已經(jīng)完成，但是行業(yè)管理配套體系尚不完善。隨著時代的發(fā)展，全域旅游時代的到來，旅游業(yè)的壯大，不僅需要依靠廣大人民的參與，還需要有關(guān)部門落實工作。大眾廣泛參與是行業(yè)管理未來的發(fā)展方向，因此，建立一套政府、媒體、大眾、企業(yè)等多位一體的旅游行業(yè)管理機制是行業(yè)健康發(fā)展的必然需求。

4 對沂南縣全域旅游發(fā)展的建議

4.1 實現(xiàn)屬地旅游多元化服務(wù)，豐富產(chǎn)品類型

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢，系統(tǒng)整合縣內(nèi)各類資源，打造適合旅游行業(yè)發(fā)展新要求的精品項目。積極推進旅游業(yè)的建設(shè)力度，增強附屬產(chǎn)業(yè)的發(fā)揮在那。帶動文創(chuàng)社區(qū)，體育旅游，民俗經(jīng)營，綠色養(yǎng)生等新型旅游項目的興旺?；谖覈甙才?，打造出富有區(qū)域特色，人文氣息濃厚，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定的旅游縣區(qū)。積極推進旅游幫扶，聯(lián)通全域旅游發(fā)展。帶動沿線經(jīng)濟。致力打造高品質(zhì)、多元化的旅游產(chǎn)品。滿足大眾的多種需要。

4.2 拓寬營銷渠道，迎接高鐵時代

采用線上線下結(jié)合的模式，不斷創(chuàng)新，拓寬視野，實施多樣化的營銷策略，設(shè)計別具一格的旅游產(chǎn)品。可以通過舉辦當(dāng)?shù)匚幕嚓P(guān)的節(jié)慶、廟會、賽事等活動來提升沂南旅游品牌效益。在現(xiàn)有的資源基礎(chǔ)上進行鞏固，并不斷整合資源，構(gòu)建科學(xué)合理的激勵體系，延伸周邊省份至周邊省份尋找客源。與央視、媒體加強合作，借助大媒體的傳播效益來打造高品質(zhì)的縣域旅游品牌。沂南即將開通高鐵線路，屆時交通環(huán)境將得到明顯改善，可進入性提高，京津冀等地區(qū)等的游客乘坐高鐵可直達沂南，將給沂南旅游業(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機會。因此，現(xiàn)階段應(yīng)該打造新產(chǎn)品，實行多渠道營銷，提高沂南縣旅游知名度和影響力，迎接高鐵時代的到來。

4.3 雙管齊下，加強人才隊伍建設(shè)

面對當(dāng)前中高端人才短缺的問題，沂南縣應(yīng)該群策群力，雙管齊下，建設(shè)符合沂南產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的人才隊伍。首先，通過薪酬、政策等激勵措施吸引行業(yè)中的人才前往沂南就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，解當(dāng)前人才短缺的燃眉之急。其次，需要選拔本土人才并進行培養(yǎng)，構(gòu)建人才隊伍，不斷加強人才的職業(yè)能力培訓(xùn)。一方面請行業(yè)中的高級人才來授課、指導(dǎo)，提高從業(yè)人員的理論水平；另一方面將人員派往具有行業(yè)領(lǐng)先地位的同類型旅游企業(yè)進行中長期實踐，提升儲備人才的實踐能力。

4.4 建立完善的旅游行業(yè)管理機制

所謂的全域旅游建設(shè)，實際上就是在旅游建設(shè)過程中體現(xiàn)全域旅游特性的旅游行業(yè)管理體制。一般傳統(tǒng)旅游行業(yè)都是行業(yè)管理處或者旅游監(jiān)察大隊進行管理，由于力量不足，所以管理效果不佳。在進行實踐探索中，希望形成一套行之有效的行業(yè)管理機制。沂南縣也進行了有益探索，建立了旅游志愿者服務(wù)隊，邀請大眾參與行業(yè)管理。所以，旅游志愿者團隊?wèi)?yīng)當(dāng)在未來不斷加強管理，制定有效的旅游從業(yè)人員培訓(xùn)策略，并定期進行培訓(xùn)，不斷延伸參與范疇，營造良好的全域旅游環(huán)境。加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，并將其落實到位，保障旅游地區(qū)的文明，為廣大游客提供保障。

4.5 促進鄉(xiāng)村旅游提升發(fā)展

旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)間的聯(lián)系越來越緊密，旅游扶貧工作已經(jīng)取得一定成果。在沂南縣旅游業(yè)中，鄉(xiāng)村旅游也是極具特色的，在該縣旅游建設(shè)中所占的地位極高。鄉(xiāng)村旅游在未來發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)更加注重公共設(shè)施建設(shè)，不斷提升產(chǎn)品品質(zhì)。在朱家林村等第一批旅游扶貧村成功運營的基礎(chǔ)上，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。同時還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進行建設(shè)下一批扶貧村，構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量好、環(huán)境好的民宿，可供游客徒步登山，環(huán)湖觀賞，自助采摘，提升服務(wù)品質(zhì)，吸引游客逗留，引導(dǎo)游客深入體驗。

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