我國區(qū)域大氣污染治理對(duì)歐盟環(huán)境指令的借鑒

馬蘭蘭

[摘 要]歐盟環(huán)境指令在整個(gè)歐盟區(qū)域內(nèi)發(fā)揮法律效力，使歐盟形成統(tǒng)一的污染治理法治環(huán)境。通過對(duì)歐盟環(huán)境指令的吸收借鑒，對(duì)區(qū)域大氣污染提出協(xié)議立法的治理模式，明確區(qū)域主體地位，將區(qū)域環(huán)境管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，實(shí)施共同但有區(qū)別責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域大氣污染；歐盟環(huán)境指令；協(xié)議立法

[中圖分類號(hào)]X51 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我國區(qū)域化的大氣污染現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展與城市化的推進(jìn)，大氣污染已非局限在某一地區(qū)某一點(diǎn)上的環(huán)境問題，而是隨著區(qū)域氣候的變化與污染物的遷移，成為了地區(qū)與地區(qū)間的區(qū)域性環(huán)境污染問題。以長三角為例，由于長三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，其環(huán)境污染問題亦趨于一致；再有其地理位置的影響，也加固了長三角的污染一體化。

經(jīng)過幾年來區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的治理，長三角各地的大氣主要污染物排放濃度雖然有所下降，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家大氣污染物排放濃度二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于其數(shù)據(jù)為年平均排放濃度，不足以完全展示實(shí)際污染狀況，聯(lián)防聯(lián)控制度未能完全發(fā)揮其應(yīng)有效用，區(qū)域大氣污染的治理任重道遠(yuǎn)。

2 歐盟環(huán)境指令

歐盟環(huán)境法體系的形成是當(dāng)代環(huán)境法的一個(gè)奇跡，以指令為主要法律形式，其內(nèi)包括成員國國內(nèi)環(huán)境法律措施、歐盟環(huán)境法律措施和國際環(huán)境法律措施。指令主要針對(duì)歐盟成員國，要求他們?cè)谝欢ㄆ谙迌?nèi)履行把指令的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為本國國內(nèi)法的義務(wù)，為各國國內(nèi)法律規(guī)范制定一致標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的環(huán)境指令，是建立在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，并經(jīng)歐盟立法程序固化將其轉(zhuǎn)化為成員國國內(nèi)法，得以在歐盟整個(gè)區(qū)域內(nèi)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法治環(huán)境。

我國區(qū)域環(huán)境管理與歐盟環(huán)境立法的類似之處在于：首先，我國行政區(qū)劃的分割管理模式，導(dǎo)致在環(huán)境污染治理上呈現(xiàn)各自為政的局面。歐盟在確立環(huán)境政策一體化之前，環(huán)境污染的治理亦為各國的獨(dú)立事務(wù)，獨(dú)自處理。其次，歐盟的環(huán)境法是建立在統(tǒng)一的歐洲內(nèi)部市場形成過程中的，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特別是跨國經(jīng)濟(jì)。我國長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，要求形成一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域市場系統(tǒng)，在此過程中，地區(qū)間跨省經(jīng)濟(jì)、跨市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展合作離不開統(tǒng)一的環(huán)境法治。對(duì)歐盟環(huán)境法的學(xué)習(xí)借鑒，我們有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和類似的經(jīng)濟(jì)背景。

3 對(duì)歐盟環(huán)境指令的借鑒

通過對(duì)歐盟環(huán)境指令的吸收借鑒，對(duì)區(qū)域大氣污染的治理，提出一種新的模式，即協(xié)議立法。我們所說的協(xié)議立法，其實(shí)質(zhì)在于立法的協(xié)議，具體而言，即同區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方人大及其常委會(huì)以及具有立法資質(zhì)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)區(qū)域內(nèi)共性的環(huán)境污染問題通過協(xié)商而得的契約式立法。

3.1 基本特點(diǎn)

（1）協(xié)議立法是國家層面立法與地方層面立法之間的過渡，是地方立法的合意。協(xié)議立法介于國家層面立法與地方層面立法之間，起著承上啟下的作用，既吸收了地方立法的精神，又受到國家層面立法的約束。協(xié)議立法是一種更為緊密型的地方立法協(xié)作模式，更具靈活性、適應(yīng)性。

（2）協(xié)議立法是公法領(lǐng)域與私法精神的契合。在協(xié)議立法中，各地方之間協(xié)商、博弈制定協(xié)議的過程，體現(xiàn)了意思自治的私法精神；協(xié)議立法的各地方運(yùn)用公權(quán)力將協(xié)議內(nèi)容融入地方立法中，體現(xiàn)了協(xié)議立法的公法本質(zhì)?；谄跫s精神與法律約束力，若一方主體違反協(xié)議，將承擔(dān)一定的不利后果。

（3）協(xié)議立法使區(qū)域大氣污染治理真正得到統(tǒng)一。協(xié)議立法有助于打破地方政府治理大氣污染各自為政的局面，將整個(gè)區(qū)域的大氣污染治理有效整合，形成一套統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境法律體系，真正做到區(qū)域大氣污染治理的多方聯(lián)合執(zhí)法，使區(qū)域環(huán)境管理真正得到統(tǒng)一。

3.2 基本思路

歐盟環(huán)境法律體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展趨勢，是法律文化和法律傳統(tǒng)領(lǐng)域的繼承和創(chuàng)新的結(jié)合，協(xié)議立法主要借鑒歐盟環(huán)境法律體系。然而對(duì)歐盟環(huán)境法律的研究，必須建立在我國的基本經(jīng)濟(jì)制度之上，考慮到法律的本土化。

（1）明確區(qū)域主體地位，參與國家環(huán)境事務(wù)，受國家法律約束。目前的國內(nèi)區(qū)域合作實(shí)踐，多局限于該區(qū)域，過于強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，忽略了區(qū)域僅屬于整個(gè)國家的其中一個(gè)部分這樣一個(gè)事實(shí)。協(xié)議立法不僅關(guān)注區(qū)域內(nèi)各地方的主體地位，也強(qiáng)調(diào)區(qū)域外區(qū)域與區(qū)域、地方、國家等其他主體之間的關(guān)系。將區(qū)域視為一個(gè)主體，參與到國家事務(wù)當(dāng)中。

（2）區(qū)域環(huán)境管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。環(huán)境管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，但在實(shí)際治理中，往往將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)分隔開，忽略區(qū)域環(huán)保與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)系。協(xié)議立法將區(qū)域的環(huán)保合作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相結(jié)合，環(huán)境保護(hù)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中加入環(huán)境因素。

（3）共同但有區(qū)別責(zé)任原則。協(xié)議立法是區(qū)域各地方利益平衡的過程，各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任自然有差別。首先，區(qū)域環(huán)境保護(hù)責(zé)任是共同的，各個(gè)地區(qū)各個(gè)行業(yè)均應(yīng)承擔(dān)區(qū)域環(huán)境保護(hù)責(zé)任。其次，區(qū)域環(huán)境保護(hù)是有區(qū)別的，污染較重的地區(qū)與行業(yè)應(yīng)承擔(dān)更大的環(huán)保責(zé)任。通過共同但有區(qū)別責(zé)任原則，建立實(shí)質(zhì)公平的區(qū)域協(xié)作環(huán)境。

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