城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)利用問(wèn)題探析

馬鳴遠(yuǎn)

[摘 要]城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)在促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致了農(nóng)村土地資源的開發(fā)和利用方面矛盾的顯現(xiàn)：基本糧田紅線突破、“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象突出、糧食安全面臨威脅、農(nóng)民的利益缺乏機(jī)制性保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率相對(duì)降低、失地農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活難等。本文從土地改革視角下出發(fā)，分析了我國(guó)農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀，以城鎮(zhèn)化為背景，探析了我國(guó)農(nóng)村土地資源利用中存在的問(wèn)題。并針對(duì)具體問(wèn)題，從科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等多個(gè)角度提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地資源；開發(fā)利用；土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了騰躍式發(fā)展，其里程碑是農(nóng)村土地制度改革，建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。該政策的頒布，對(duì)于釋放勞動(dòng)生產(chǎn)力具有重大的歷史意義。但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及生產(chǎn)力的不斷提高，原有的土地制度已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化背景下，一方面城市的擴(kuò)張吸引了大量的農(nóng)村人口，導(dǎo)致農(nóng)村的土地資源閑置嚴(yán)重，土地撂荒現(xiàn)象有所加?。涣硪环矫骐S著人口的大量進(jìn)入，引起城鎮(zhèn)土地供不應(yīng)求，土地的結(jié)構(gòu)性供需矛盾凸顯。因此，如何科學(xué)高效地開發(fā)和利用農(nóng)村土地資源是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地改革面臨的重大難題，我國(guó)農(nóng)村土地制度亟需改革。對(duì)此，黨和政府高度重視，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村土地改革不斷推陳出新。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。由此可見，在新的形勢(shì)下，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化交易、集約化利用是我國(guó)土地改革的新趨勢(shì)。

1 城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村土地資源利用的現(xiàn)狀

我國(guó)土地資源利用主要有兩個(gè)方面的矛盾：一是城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展造成土地資源稀缺；二是城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村土地的閑置。如何協(xié)調(diào)這對(duì)矛盾，世界上較為成功的做法是充分開發(fā)利用閑置土地，施行土地合理流轉(zhuǎn)政策，提高科學(xué)生產(chǎn)技術(shù)，推廣農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。但是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)較快，表現(xiàn)為土地的擴(kuò)張需求旺盛、土地?cái)U(kuò)張高于城鎮(zhèn)人口增速的趨勢(shì)（如各級(jí)地方政府工業(yè)園區(qū)的建設(shè)），從而造成“空間城鎮(zhèn)化”顯著快于“人口城鎮(zhèn)化”，這種“異化”的城鎮(zhèn)化模式對(duì)我國(guó)土地資源的利用產(chǎn)生了不利的影響。

2 城鎮(zhèn)化背景下土地資源開發(fā)利用的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化是社會(huì)向前發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村大量勞動(dòng)力流入城市中，導(dǎo)致耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，城市的擴(kuò)建，使得郊區(qū)的土地不可避免地被占用，人地關(guān)系出現(xiàn)緊張局面。因此，土地資源的不合理利用成為了突出的問(wèn)題。

2.1 糧食安全面臨較大的威脅

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，各級(jí)政府通過(guò)招商引資來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以此推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但現(xiàn)實(shí)局面是城市由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使而無(wú)限地?cái)U(kuò)大，土地的城市化明顯快于人口的城市化，從而掠奪了大量的可生產(chǎn)糧食的土地資源。一般而言，商品房的建造、企業(yè)的用地、公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要新征用地，盡管可以通過(guò)“占補(bǔ)平衡”來(lái)解決一部分用地來(lái)源，但所占比例很小，因此不得不占用城鎮(zhèn)郊區(qū)質(zhì)地優(yōu)良、土壤肥沃的耕地。土地作為一種稀缺性的資源，耗費(fèi)的增加必然導(dǎo)致耕地面積的不斷減少，18億畝耕地紅線逐漸探底，進(jìn)而導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的下降，進(jìn)一步威脅到我國(guó)的糧食安全。

2.2 “占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象突出

近年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市的擴(kuò)張對(duì)土地的需求日益旺盛，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡壓力很大，一些地方低附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往是以犧牲優(yōu)質(zhì)土地資源和環(huán)境為代價(jià)的，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。即使是“占補(bǔ)平衡”，非農(nóng)建設(shè)用地占據(jù)的是城鎮(zhèn)周邊的良田，但是補(bǔ)充的往往為偏遠(yuǎn)山區(qū)的劣質(zhì)旱地，耕地質(zhì)量差、產(chǎn)出率低，導(dǎo)致了高質(zhì)量耕地不斷減少、低質(zhì)量耕地不斷增加，糧食安全得不到保證，自然資源不斷破壞。此外，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，各地對(duì)提升耕地質(zhì)量缺乏足夠的重視，耕地占補(bǔ)走過(guò)場(chǎng)、應(yīng)付檢查，補(bǔ)充完后粗放利用，不投入生產(chǎn)、撂荒返荒的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 農(nóng)民的利益缺乏有效的保護(hù)機(jī)制

我國(guó)作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民而言，既是其收入來(lái)源的生產(chǎn)資料，更是傳統(tǒng)背景下賴以生存的根基，其重要性不言而喻，所以農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。在當(dāng)前大量社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，由于信息缺乏、文化知識(shí)較低，作為土地所有者的農(nóng)民往往處于不對(duì)等的交易地位。有些村委會(huì)甚至成了農(nóng)民的“代言人”，代替農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；一些地方政府為了增加財(cái)政收入，對(duì)流轉(zhuǎn)交易事項(xiàng)缺乏有效的監(jiān)管，簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同較少、相應(yīng)內(nèi)容不完整以及部分合同缺乏有效的公證，導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)、責(zé)、利不明晰，造成農(nóng)民合法利益受損。近年來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同糾紛案件的逐年上升便是例證。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村土地必將大幅增值，如果失去土地的農(nóng)民再無(wú)法享受到土地增值帶來(lái)的收益，必將成為引發(fā)群體性社會(huì)問(wèn)題的孵化器。

2.4 “失地農(nóng)民”融入城市生活困難

隨著城鎮(zhèn)化的速度加快，為了支持城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)和規(guī)劃，一部分農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而產(chǎn)生了相應(yīng)數(shù)量的失地農(nóng)民。失去了土地保障的農(nóng)民，由于思想和觀念的落后，同時(shí)又沒(méi)有城市居民的福利水平和社會(huì)資本，在融入城鎮(zhèn)的過(guò)程中往往找不到歸屬感，難以充分融入到城鎮(zhèn)中生活，處于較為“尷尬”的地位。此外，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效益相對(duì)較低，一部分農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而選擇流轉(zhuǎn)土地后去大城市或沿海地區(qū)務(wù)工，這一部分人，由于受戶口、知識(shí)和技能的制約，更難以真正立足城市。

2.5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率相對(duì)降低

我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，吸引了大批的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商及創(chuàng)業(yè)，雖然拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但也導(dǎo)致了農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量外流，生活在農(nóng)村地區(qū)的大多是勞動(dòng)能力偏弱的兒童和老人，他們?nèi)狈Ω脑焱恋氐娜后w力量，無(wú)法充分利用自身的土地，從而造成了許多良田的荒廢以及生產(chǎn)資料的閑置。加之目前農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的條件尚未成熟，作為重要的稀缺資源的土地顯然無(wú)法發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。

3 改革視角下土地資源利用的對(duì)策探索

3.1 推行合理有序的土地流轉(zhuǎn)

在青壯年勞動(dòng)力大量流失的農(nóng)村地區(qū)，大量的良田閑置，浪費(fèi)了大量的土地資源，通過(guò)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有利于土地資源的高效利用，降低單位農(nóng)作物的生產(chǎn)成本，因此是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?yīng)，提高土地生產(chǎn)效率、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、拓寬農(nóng)民增收渠道，是農(nóng)村土地改革的不二法門。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)業(yè)主的約束，嚴(yán)格管理國(guó)家涉農(nóng)資金的使用，要把國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持資金用在農(nóng)村最需要的地方，以避免農(nóng)民利益的損失。

3.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新

隨著國(guó)家對(duì)科學(xué)技術(shù)的重視和“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的推動(dòng)，我國(guó)科技在近些年來(lái)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，作為民生基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等方向，加大科技投入，鼓勵(lì)科學(xué)研究，推廣成果運(yùn)用。在改善農(nóng)村水利設(shè)施、普及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械化生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；通過(guò)雜交水稻的種植和推廣、利用現(xiàn)代生物基因技術(shù)優(yōu)化物種等科學(xué)技術(shù)手段等充分提高糧食單產(chǎn)量，保證糧食供應(yīng)充足、穩(wěn)定和安全。

因此，在科學(xué)技術(shù)的提高前提下，農(nóng)村不再需要通過(guò)增擴(kuò)種植面積提高產(chǎn)量，這樣方可節(jié)約和儲(chǔ)備土地，增加農(nóng)業(yè)收入，改善生態(tài)環(huán)境，釋放更多的勞動(dòng)力，真正提高人民群眾的生活水平。

3.3 嚴(yán)格土地管理并統(tǒng)一規(guī)劃

在對(duì)農(nóng)村耕地的管理過(guò)程中，通過(guò)“占”與“補(bǔ)”嚴(yán)格掛鉤，來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。嚴(yán)格按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、數(shù)量質(zhì)量并重”的原則，確保新增建設(shè)用地補(bǔ)足同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，確保耕地紅線不突破。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的政策制度，在充分掌握耕地占用的情況下，落實(shí)各年度耕地占補(bǔ)平衡計(jì)劃，同時(shí)大力實(shí)施土地復(fù)墾工程。對(duì)于農(nóng)村宅基地的分布過(guò)于分散的問(wèn)題，可以采取城市房地產(chǎn)開發(fā)的模式，統(tǒng)一修建新的農(nóng)村住宅，并建設(shè)好相關(guān)配套生活設(shè)施。通過(guò)打造新興的農(nóng)民社區(qū)，既解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，又切實(shí)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，還有利于農(nóng)地區(qū)塊整合、集約化利用。

通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)農(nóng)村對(duì)水渠等基礎(chǔ)設(shè)施的修繕及整治，美化農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)基地。同時(shí)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)土地資源充分利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，促使農(nóng)民增地增產(chǎn)增收，促使耕地資源得到保護(hù)、建設(shè)項(xiàng)目用地得到保障。

總體而言，在新時(shí)代下，農(nóng)村土地制度的改革要符合社會(huì)主義制度的基本原則，并且在結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，努力盤活農(nóng)村土地資源，豐富并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

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