農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)工作中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制研究

王清華　季書成　劉志軍

摘 要：以山西省五臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目為例，從分析確定這項(xiàng)工作需要進(jìn)行質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，針對(duì)每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了具體的控制方法，并通過實(shí)踐，驗(yàn)證了質(zhì)量控制方法的正確性和可行性。五臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目中質(zhì)量控制的實(shí)施，不僅保證了確權(quán)成果的質(zhì)量，而且大大提高了工作效率，避免了以往同類項(xiàng)目中存在的材料整理亂、數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量差、公示材料問題多的問題，同時(shí)提高了工作人員的收入，實(shí)現(xiàn)了多贏。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；質(zhì)量控制；檢查驗(yàn)收；質(zhì)量管理體系；關(guān)鍵環(huán)節(jié)

文章編號(hào)：1004-7026（2018）19-0031-05 中國(guó)圖書分類號(hào)：P271 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 研究背景

現(xiàn)階段開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（簡(jiǎn)稱農(nóng)經(jīng)權(quán)確權(quán)）工作是一項(xiàng)關(guān)系農(nóng)民切身利益的重要工作，是賦予農(nóng)民真正財(cái)產(chǎn)權(quán)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要保證。這項(xiàng)工作不僅涉及面廣、任務(wù)量大，而且責(zé)任重大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作主要包括調(diào)查、收集發(fā)包方、承包方、承包地塊的信息，控制測(cè)量，承包地塊測(cè)量，內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理，調(diào)查信息公示及確認(rèn)，建立數(shù)據(jù)庫(kù)等具體內(nèi)容，具有作業(yè)工序環(huán)節(jié)多、工期長(zhǎng)、參與人員多且流動(dòng)性大等特點(diǎn)，由此給這項(xiàng)工作的質(zhì)量控制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。質(zhì)量控制直接影響著這項(xiàng)工作的成果質(zhì)量?jī)?yōu)劣。如果疏于質(zhì)量控制，導(dǎo)致后續(xù)成果出現(xiàn)質(zhì)量問題，不僅降低承擔(dān)單位的經(jīng)濟(jì)收益，而且有可能損害當(dāng)?shù)卣穆曌u(yù)。因此，質(zhì)量控制，尤其是關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制在這項(xiàng)工作中就顯得非常重要。

張建國(guó)[1]、張俊仁[2]等從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量控制的制度建設(shè)及完善方面進(jìn)行了敘述，未見針對(duì)具體環(huán)節(jié)采取的具體方法[3-5]。本文以山西省五臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目為例，從分析確定這項(xiàng)工作需要進(jìn)行質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，針對(duì)每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了具體的控制方法，并通過實(shí)踐，驗(yàn)證了質(zhì)量控制方法的正確性和可行性。

2 項(xiàng)目概況及關(guān)鍵環(huán)節(jié)確定

2.1 項(xiàng)目概況

2015年4月份通過公開招投標(biāo)，我院（中化地質(zhì)礦山總局山東地質(zhì)勘查院）中標(biāo)，承擔(dān)了山西省五臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中的調(diào)查與測(cè)繪技術(shù)服務(wù)。

五臺(tái)縣位于山西省境東北部，隸屬于山西省忻州市，屬土石山區(qū)，東與河北省以太行山脊為界。境內(nèi)的五臺(tái)山山巒重疊、地形復(fù)雜。五臺(tái)縣的工作任務(wù)涉及19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的約3.8萬hm2承包地。按照合同約定，我院承擔(dān)制訂方案、工作底圖制作、地塊權(quán)屬調(diào)查、調(diào)查草圖繪制、地塊分布圖制作、面積計(jì)算、數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)建設(shè)等工作。從國(guó)土部門收集了農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記成果、基本農(nóng)田劃定成果。從各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或直接從村中收集了“二輪承包”材料，從各個(gè)承包戶收集了“二輪承包”合同及承包戶信息等材料。

本項(xiàng)目采用的技術(shù)路線為：首先配合當(dāng)?shù)卣涂h農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“確權(quán)辦”）做好宣傳發(fā)動(dòng)、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，收集資料等準(zhǔn)備工作，接著配合當(dāng)?shù)卮_權(quán)辦進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查，包括發(fā)包方調(diào)查、承包方調(diào)查、承包地塊調(diào)查等，再配合確權(quán)辦對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查成果審核及公示，完善合同，頒發(fā)證書，最后建立確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)并對(duì)確權(quán)材料，登記材料進(jìn)行歸檔。采用的軟件主要有南方CASS、51農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建庫(kù)軟件（以下簡(jiǎn)稱51軟件）、ArcGIS等。通過縝密策劃，嚴(yán)格質(zhì)量控制，優(yōu)化流程，針對(duì)性的解決問題，使整個(gè)項(xiàng)目在保證成果質(zhì)量的前提下快速推進(jìn)[6-9]。

2.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié)確定

權(quán)屬調(diào)查是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的核心環(huán)節(jié)，在權(quán)屬調(diào)查階段通常會(huì)遇到調(diào)查表中的發(fā)包方、承包方代表姓名漏填或出現(xiàn)錯(cuò)別字、家庭成員姓名及身份證號(hào)出現(xiàn)錯(cuò)誤等問題，這些問題的存在直接影響成果質(zhì)量，如果前期調(diào)查階段不解決，到公示及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)階段，不僅會(huì)帶來數(shù)據(jù)處理上的麻煩，還會(huì)造成工期延誤及人工成本消耗。

這就需要采取措施，在公示階段之前解決以上存在的問題。通過集思廣益，綜合人員投入及工作效率，我們決定采取對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制的措施[10]。

在項(xiàng)目開展初期，首先組織骨干人員對(duì)我院已經(jīng)完成或正在進(jìn)行的其他地方的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，作為本項(xiàng)目的參考，通過對(duì)以往資料的分析，該項(xiàng)工作中常見問題總結(jié)如下。

2.2.1 發(fā)包方、承包方調(diào)查

發(fā)包方、承包方調(diào)查常見問題匯總見表1。

2.2.2 地塊調(diào)查

地塊調(diào)查常見問題匯總見表2。

2.2.3 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)常見問題匯總見表3。

通過初期的工作開展，五臺(tái)縣的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作也同樣存在以上問題。除以上常見問題外，當(dāng)?shù)剡€存在以下問題：

（1）某些承包方實(shí)際耕種的地塊數(shù)及面積數(shù)與權(quán)源材料中的記載不符。

（2）外出務(wù)工人員較多，調(diào)查材料收集十分困難。

通過對(duì)以上問題的梳理，我們結(jié)合工作流程確定出了以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)，見表4。

3 關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制方法

對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的成果的充分條件。確定了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果沒有嚴(yán)格的質(zhì)量控制實(shí)施，流于形式，就不能保證生產(chǎn)出高質(zhì)量的成果。對(duì)于這類作業(yè)工序環(huán)節(jié)多、工期長(zhǎng)、參與人員多且流動(dòng)性大的項(xiàng)目，要確保嚴(yán)格的質(zhì)量控制實(shí)施，如果僅僅依靠會(huì)議或口頭傳達(dá)顯然是不夠的，因此，制定質(zhì)量控制的相關(guān)文件和運(yùn)行的組織保障是必要的[11-13]。

3.1 與相關(guān)文件的關(guān)系

3.1.1 與技術(shù)設(shè)計(jì)書的關(guān)系

項(xiàng)目實(shí)施前，依據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記相關(guān)規(guī)范、規(guī)程和文件及省、市、縣發(fā)布的相關(guān)文件編寫了技術(shù)設(shè)計(jì)書，作為本項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)。因此質(zhì)量控制相關(guān)文件的編制必須以技術(shù)設(shè)計(jì)書為主要依據(jù)編寫，以作為對(duì)技術(shù)設(shè)計(jì)書的細(xì)節(jié)完善或有益補(bǔ)充。

3.1.2 與成果檢查驗(yàn)收文件的關(guān)系

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收工作，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收辦法（試行）》，山西省結(jié)合本省實(shí)際編制了《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則（試行）》，這些文件中的質(zhì)檢內(nèi)容涵蓋了以上確定的實(shí)施質(zhì)量控制的絕大部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則（試行）》明確規(guī)定：全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果的檢查驗(yàn)收，采取作業(yè)單位自檢、縣級(jí)檢查、市級(jí)驗(yàn)收的檢查驗(yàn)收制度，省級(jí)和國(guó)家采取抽查的方式加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)管理?？紤]到作業(yè)流程及提高效率，在編制質(zhì)量控制文件時(shí)參照《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則（試行）》制作相關(guān)的作業(yè)單位自檢文件。

3.1.3 與ISO 9001質(zhì)量管理體系文件的關(guān)系

我院質(zhì)量管理手冊(cè)中在管理職責(zé)中明確：通過質(zhì)量管理體系的有效運(yùn)作，確保顧客的要求得到滿足，使顧客滿意。質(zhì)量管理手冊(cè)《預(yù)防措施控制程序》中規(guī)定：對(duì)產(chǎn)品、過程及質(zhì)量管理體系運(yùn)行過程中潛在不合格情況采取措施，防止發(fā)生不合格。《糾正措施控制程序》規(guī)定：對(duì)產(chǎn)品和質(zhì)量管理體系運(yùn)行過程的不合格情況采取有效的措施，防止不合格再發(fā)生。由此可知，對(duì)本項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制完全符合我院的ISO 9001質(zhì)量管理體系文件的要求，其質(zhì)量控制的記錄可以作為我院內(nèi)審材料，作為質(zhì)量管理體系運(yùn)行有效性的證據(jù)[14]。

3.2 質(zhì)量控制文件的編制

質(zhì)量控制不等于質(zhì)量檢查，質(zhì)量控制應(yīng)是作業(yè)全過程對(duì)質(zhì)量的一種把控。如果在作業(yè)過程中，減少甚至消除輸入錯(cuò)誤的發(fā)生，在質(zhì)量檢查及后續(xù)糾正階段將會(huì)節(jié)省大量人力物力。例如：在承包方調(diào)查環(huán)節(jié)，如果減少甚至消除承包方代表、家庭成員的姓名及身份證號(hào)錯(cuò)誤，則在后續(xù)的公示及數(shù)據(jù)建設(shè)階段會(huì)減少大量的錯(cuò)誤糾正工作量。因此，除了質(zhì)量檢查，一個(gè)完善的作業(yè)流程對(duì)于質(zhì)量控制具有重要的作用?？紤]到作業(yè)習(xí)慣及實(shí)施的便捷性，分別編制了作業(yè)流程文件和質(zhì)檢檢查文件[15]。

3.2.1 作業(yè)流程文件的編制

依據(jù)本項(xiàng)目的技術(shù)設(shè)計(jì)書，考慮到人員配備及作業(yè)習(xí)慣，按照作業(yè)流程編制了適合本項(xiàng)目的作業(yè)流程文件。這些文件包括：①調(diào)查材料整理流程；②承包地塊調(diào)查流程；③承包地塊分布圖接邊流程；④內(nèi)業(yè)作業(yè)流程；⑤公示前成果材料準(zhǔn)備；⑥確權(quán)材料出版及簽署流程；⑦個(gè)問答疑匯集；⑧技術(shù)要點(diǎn)。以下以具有代表性的調(diào)查材料整理流程和內(nèi)業(yè)作業(yè)流程為例進(jìn)行說明。

（1）調(diào)查材料整理流程：①調(diào)查表格整理。對(duì)發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表及各種證明材料進(jìn)行整理排序；證明材料合規(guī)性檢查。②調(diào)查信息錄入。將各種調(diào)查表格信息錄入計(jì)算機(jī)中，制成電子表格；錄表時(shí)比照證明材料進(jìn)行檢查；錄入完成后進(jìn)行人機(jī)交互檢查。③表格輸出完善。檢查完成后，對(duì)電子表格打印輸出，下發(fā)到村中進(jìn)行修改，補(bǔ)充完善。

（2）內(nèi)業(yè)作業(yè)流程：①矢量化。應(yīng)用南方CASS軟件，新建“ma”（邊線）、“dkbm”（地塊編碼）、“大地塊”（大地塊邊線及大地塊名稱）、“地物”（水系及道路等）4層，然后根據(jù)影像圖調(diào)查信息繪制地塊分布圖。注意不要漏繪地物；實(shí)地測(cè)量，尤其要注意界線不清的地塊，實(shí)測(cè)的面積和地塊數(shù)要符合要求。②生成閉合地塊。將CASS文件備份后，只保留“ma”，導(dǎo)入到51軟件中，先進(jìn)行拓?fù)錂z查（地塊生成前后都要檢查），再生成地塊，然后將備份中的“dkbm”（地塊編碼），添加到生成閉合地塊的圖上。注意懸掛線不能自動(dòng)處理。地塊編碼標(biāo)注（CAD2012對(duì)象特性）必須左對(duì)齊。③加地塊編碼。利用51軟件自帶“提取地塊標(biāo)注”功能將圖面的地塊編碼添加到相應(yīng)地塊的地塊屬性中，注意進(jìn)行地塊編碼唯一性檢查和空值檢查（通過句柄查詢）。④完善地塊調(diào)查表。把地塊調(diào)查表，除四至外，錄入成電子版，注意所有權(quán)性質(zhì)項(xiàng)；導(dǎo)出已添加完地塊編碼的地塊屬性表，與錄入的電子版地塊調(diào)查表進(jìn)行地塊編號(hào)匹配檢查，如地塊漏繪、漏填等情況，將完善后的地塊屬性表再重新導(dǎo)入；導(dǎo)入“大地塊”文件，利用“圖屬工具—提取參照屬性”將相應(yīng)的大地塊名稱并添加到地塊屬性中（用于未錄入地塊名稱的情況）。⑤匹配姓名。與本村對(duì)應(yīng)的“.db”文件關(guān)聯(lián)，圖文件名要與“.db”文件名一致；利用“圖屬關(guān)聯(lián)——圖屬關(guān)聯(lián)檢查”檢查地塊屬性表和承包方調(diào)查表中的戶主姓名，將問題列表中的問題逐個(gè)修改，不能修改的返村核實(shí)。⑥完善四至信息。用ArcGIS添加基本農(nóng)田信息文件，用“質(zhì)心法”判斷是否為基本農(nóng)田并賦值；導(dǎo)入匹配姓名無誤的地塊屬性表，生成四至后，再導(dǎo)出屬性表，完善四至信息（注意地塊界線分類要和實(shí)地一致，前期實(shí)測(cè)作業(yè)中務(wù)必要調(diào)查清楚，并在圖上標(biāo)注明確）；注意“孔洞”摳除設(shè)置。⑦生成核實(shí)表和圖。

對(duì)內(nèi)業(yè)作業(yè)流程應(yīng)用WORD軟件編輯成易讀的流程圖樣式，見圖1。通過實(shí)踐，這種方式對(duì)于作業(yè)人員快速掌握軟件，熟練作業(yè)流程有很大幫助[16]。

3.2.2 質(zhì)檢文件的編制

為保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果的質(zhì)量，在項(xiàng)目實(shí)施過程中要實(shí)施質(zhì)檢工作。結(jié)合本項(xiàng)目的實(shí)際及我院質(zhì)量管理手冊(cè)的相關(guān)內(nèi)容，依據(jù)《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則（試行）》制定了質(zhì)檢文件。文件明確了質(zhì)檢內(nèi)容、質(zhì)檢實(shí)施和質(zhì)檢范圍等。

（1）質(zhì)檢的內(nèi)容。①控制測(cè)量：測(cè)量控制點(diǎn)檢核，以保證測(cè)量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確；②承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查成果：材料收集是否完善，填表質(zhì)量情況；③承包地塊測(cè)繪成果：地塊面積測(cè)量，界址點(diǎn)測(cè)量精度。

（2）質(zhì)檢實(shí)施。質(zhì)檢包括過程檢查和最終檢查兩部分。質(zhì)檢以發(fā)包方或承包方為基本單位，具體實(shí)施為各調(diào)查及測(cè)量組作業(yè)人員，片區(qū)負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目?jī)?nèi)業(yè)組負(fù)責(zé)人，院質(zhì)檢辦公室人員等。具體分工見表5。

（3）質(zhì)檢范圍。根據(jù)相關(guān)文件要求，結(jié)合本項(xiàng)目的實(shí)際情況，作業(yè)過程檢查表（調(diào)查表格）、作業(yè)過程檢查表（承包地塊調(diào)查）、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查完成情況檢查表覆蓋全數(shù)發(fā)包方。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查成果面積精度檢查表，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查成果界址點(diǎn)精度檢查表每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽檢20%的發(fā)包方（行政村），但最低不少于4個(gè)?？刂泣c(diǎn)檢核表根據(jù)實(shí)際情況填寫。

3.3 質(zhì)量控制文件的運(yùn)行

相關(guān)的質(zhì)量控制文件制定后，良好的運(yùn)行是關(guān)鍵。

3.3.1 組織機(jī)構(gòu)的建立

結(jié)合本項(xiàng)目的實(shí)際情況，我們?cè)O(shè)置了質(zhì)量控制管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)如圖2。

3.3.2 運(yùn)行

為了保證文件的運(yùn)行效果，我們制定了獎(jiǎng)懲措施，采取“少罰多獎(jiǎng)”的方針，突出“獎(jiǎng)”，設(shè)置“質(zhì)量保證金”及目標(biāo)值，如果完成目標(biāo)，項(xiàng)目部對(duì)于完成人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

以調(diào)查表格檢查為例進(jìn)行說明：

（1）調(diào)查表格（發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表）整理錄入，按份計(jì)價(jià)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)于人為錯(cuò)誤率進(jìn)行了目標(biāo)值設(shè)定，這就充分調(diào)動(dòng)了錄入人員的工作積極性，錄入效率及正確率較之文件實(shí)施前大幅提高。

（2）調(diào)查表格（發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表）質(zhì)量檢查，包括合規(guī)性檢查及錄入錯(cuò)誤檢查，按份計(jì)價(jià)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)于質(zhì)檢的準(zhǔn)確率設(shè)定目標(biāo)值，充分調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目部質(zhì)檢組工作人員的積極性，質(zhì)檢效率較文件實(shí)施前大幅提高。

4 結(jié)束語(yǔ)

對(duì)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量控制，看似增加了工作環(huán)節(jié)，增加了工作量。但如果質(zhì)量控制措施合理，運(yùn)行有保障，就一定會(huì)為整個(gè)項(xiàng)目帶來多贏的效果。五臺(tái)縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目中質(zhì)量控制的實(shí)施，不僅保證了確權(quán)成果的質(zhì)量，而且還大大提高了工作效率，避免了以往同類項(xiàng)目中存在的材料整理亂、數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量差、公示材料問題多的問題，同時(shí)還提高了工作人員的收入，實(shí)現(xiàn)了多贏。本文“拋轉(zhuǎn)引玉”，希望本項(xiàng)目質(zhì)量控制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)可以為行業(yè)單位類似項(xiàng)目的實(shí)施帶來一些啟發(fā)。

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