政府與農(nóng)民關(guān)系困境探析

柳家志

[摘要]人民主權(quán)成為現(xiàn)代民主國家的共識，解決農(nóng)民問題是我國現(xiàn)代民主政治的題中之義。在民國初期和抗戰(zhàn)期間，政府只是重視重點城市和戰(zhàn)略要點的經(jīng)營，廣大農(nóng)村長期得不到政府的關(guān)注，中國共產(chǎn)黨卻是生于斯長于斯，深知農(nóng)村的強大生產(chǎn)力和生命力，明確對農(nóng)村地區(qū)的治理和建設(shè)。在新時期，研究政府與農(nóng)民關(guān)系不僅是經(jīng)濟命題，也是重要的政治命題。

[關(guān)鍵詞]政府;農(nóng)民;關(guān)系

[中圖分類號]C913[文獻標(biāo)識碼]A

政府與農(nóng)民的關(guān)系，可以做兩部分來解：一是政府政權(quán)在農(nóng)村的存在，即實現(xiàn)有效治理;二是農(nóng)民對于政府信任和認(rèn)可，即實現(xiàn)全面發(fā)展;政府對待農(nóng)民的態(tài)度取決于政權(quán)的合理合法，農(nóng)民對政府的態(tài)度取決于政府治理是否利己，兩者都來自于國家和個人理性。臺灣學(xué)者林語堂曾說“中國人的任何一個家庭都是一個共產(chǎn)主義的單位，以各盡所能，各取所需的原則指導(dǎo)著自己的各項活動。而中華民族是一個由個人主義者所組成的民族，他們只關(guān)心自己的家庭而不關(guān)心社會，而這種家庭意識又不過是較大范圍內(nèi)的自私自利。中國式的共產(chǎn)主義孕育了中國的個人主義?！彼裕说膫€性與社會性決定了農(nóng)民與政府關(guān)系的復(fù)雜，政府與農(nóng)民關(guān)系的探究也更具意義。

1? ? 政府方面

在社會主義條件下，政府和農(nóng)民在根本利益上是一致的，但并不排除二者在各自具體利益上的差異性和矛盾性。由于在當(dāng)前的改革時期，新體制尚未完全確立，而舊的體制亦未完全終結(jié)，這種新舊體制膠著狀態(tài)使得政府與農(nóng)民關(guān)系產(chǎn)生了新的扭曲。在政府與農(nóng)民的關(guān)系之中，代表國家力量的政府相較而言更具優(yōu)勢，并無所謂平等可言，這也就是異化理論在政治當(dāng)中的鮮明體現(xiàn)，為實現(xiàn)政府與農(nóng)民關(guān)系的良性發(fā)展，國家治理就必須達到能夠改善農(nóng)民的經(jīng)濟生活，提高農(nóng)民的政治自尊以及社會地位的效果。但現(xiàn)實卻是，由于政府自身的能力和社會現(xiàn)實等各方面的局限，政府的治理效果并不明顯，關(guān)系也需要不斷得到修正。

1.1? ? 定位不清

農(nóng)村，傳統(tǒng)意義上是指以農(nóng)業(yè)作為主要生產(chǎn)生活的聚集地。傳統(tǒng)的中國農(nóng)村存在手工業(yè)的商品交換，但是是以勞動生產(chǎn)為主要目的。我們今天所要討論的農(nóng)村的邊界遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)意義上的，現(xiàn)在大量的城中村，城鄉(xiāng)結(jié)合部，集鎮(zhèn)等因為生活面向城市經(jīng)濟已不屬于嚴(yán)格意義上的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村脫離了片狀區(qū)域形成了團塊狀的區(qū)域。在人民公社時期的三級所有隊為基礎(chǔ)的制度下，農(nóng)民被劃歸為生產(chǎn)小隊。所以習(xí)慣上農(nóng)民仍將自己置于小隊的內(nèi)部，在村內(nèi)事務(wù)和組內(nèi)事務(wù)常常出現(xiàn)隊長的參與。相較于村，農(nóng)民更愿意進入隊內(nèi)的角色。在改革開放和市場經(jīng)濟的不斷深入，為了尋求更好的經(jīng)濟訴求，大量的“壯勞力”流入城市和城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機會，造成村內(nèi)的空心化。大量的人員以歲末年初為時間節(jié)點進行大規(guī)模的流動，由于經(jīng)濟原因，小學(xué)基礎(chǔ)教育的留守兒童和年齡在60歲以上的孤寡老人成為村內(nèi)事實上的主體，同時村內(nèi)還有大社員和精英存在。由于近年來返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的推動，部分外出勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，擁有城市理性和城市思維的返鄉(xiāng)新農(nóng)民，對政府作為的要求也更加高。所以很明顯的不同的群體，需求的不一致產(chǎn)生了利益分層，政府能否在新時期發(fā)揮政治智慧對“舊”農(nóng)民與新農(nóng)民的利益訴求給出合理的界定與分析，才是實現(xiàn)農(nóng)民利益的現(xiàn)實性思考。

再有，在信息時代的今天，中央政府可能會接收到來自村民的聲音，能否擺正在中央政府與基層政府和農(nóng)民關(guān)系問題上的責(zé)任到位至關(guān)重要。中國采用的分稅制體制，造成了事權(quán)與財權(quán)的相分離，而很多的國家扶持政策需要地方財政的配套資金，所以很多惠民利民政策的實行周期較長，政策的結(jié)構(gòu)鏈被斬斷，影響政策的打包推行和遞進效果發(fā)揮，必然導(dǎo)致政策效果的失利。

1.2? ? 推進城鎮(zhèn)化與對農(nóng)民的保育

一個國家的工業(yè)化過程必然伴隨著城市化，中國城市化進入關(guān)鍵發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化不僅僅是戶籍和地域的轉(zhuǎn)變，更是生活方式和經(jīng)濟再生產(chǎn)的變化。我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化更多的偏向于非農(nóng)人口的增加，卻沒有打造出足夠的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來解決非農(nóng)人口增加的尷尬。中國城鎮(zhèn)化“大”的邏輯致使城鄉(xiāng)邊界被不斷壓縮，伴隨而來的是對農(nóng)村生產(chǎn)方式和法則的擠壓，由于土地財政和拆二代的經(jīng)濟敏感，是對農(nóng)民“不勞不獲”的生存尊嚴(yán)的挑戰(zhàn)，也是無法共享土地升值的不滿。對農(nóng)民的保育是建立保證國家糧食生產(chǎn)安全戰(zhàn)略下的對策。由于我國地理差異明顯，機械化的大農(nóng)業(yè)在丘陵和山地發(fā)展受到極大限制，而龐大的人口總量和經(jīng)濟發(fā)展的支撐需要，就需要保持一定的農(nóng)業(yè)種植人口，在國家治理中能否兼顧這一部分勞動者的經(jīng)濟公平就更值得思量。

1.3? ? 治理的行動邏輯

賀雪峰認(rèn)為行動邏輯也就是行動規(guī)律，即指通過考察政府和社會在面對治理過程中的問題時采取了怎樣的行動策略，采取這些策略的影響因素有哪些，其中又隱含了什么樣的規(guī)律。在賀雪峰與劉岳《基層治理中的“不出事邏輯”》一書中提出，地方政府在治理過程中遇事情不講原則的策略主義和有問題消極不作為的捂蓋子之舉，也明確指出“不出事”邏輯的必然結(jié)果是導(dǎo)致出大事?！安怀鍪隆钡倪壿嬛酗柡唐谛缘男袨槿∠蚝椭亟Y(jié)果輕過程的價值傾向，所以，政府行動在“不出事”行動邏輯運行的情況下，出現(xiàn)了很多不合乎法理的操作?！安怀鍪隆辈⒉皇鞘裁磫栴}什么矛盾都沒有，只是沒超出政府的掌控范圍，最關(guān)鍵是不影響政府的政績。（謝正富，2014）在權(quán)力授予的逆向和晉升錦標(biāo)賽的機制下，“不出事”的邏輯更趨強化，“不做不錯，做多錯多”成為官場法則和政治前途護身符。

1.4? ? 發(fā)展路徑

與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家在工業(yè)化初期都形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但形成的原因和程度各有不同。發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)差距更多的是人為因素造成的，為了盡快形成自身的工業(yè)體系，許多國家都選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)經(jīng)濟的對立在任何一個國家經(jīng)濟起飛時期都具普遍性，也或者說是必然性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的弱質(zhì)性決定了在工業(yè)化過程中的劣勢。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成路徑有其特殊性，趕超的國家戰(zhàn)略奠定了二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)分離的制度固化了二元結(jié)構(gòu)、公共資源的傾斜配置增大了二元強度、改革開放的戰(zhàn)略取向增強了二元結(jié)構(gòu)的長期性，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入巨大差距、教育衛(wèi)生和社會保障發(fā)展不同步、城鄉(xiāng)勞動要素不平等、生產(chǎn)方式二元化、資源配置和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等問題，造成農(nóng)村的人為貧困。（劉明慧，2008）這種貧困是損傷農(nóng)村發(fā)展肌理，掠奪發(fā)展機會，工業(yè)的強制剝奪和竭澤而漁的后果。特別是在改革開放和一帶一路建設(shè)中的城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，能否解決長期貧困的不滿和促進農(nóng)村新發(fā)展是政府與農(nóng)民關(guān)系改善的經(jīng)濟前提。

2? ? 農(nóng)民方面

2.1? ? 臣民文化

在《公民文化》一書中，政治文化被定義為針對政治客體（政黨、法院、憲法、政府等）的“取向性模式”，包括對一般意義上的政治系統(tǒng)的輸入和輸出方面，以及作為政治角色作出自我認(rèn)知與感情和評價的種種取向。作為人們的政治取向模式，阿爾蒙德將其分為三種類型：狹隘型文化、臣民型文化和參與型文化。（馬玉娟，2005）中國經(jīng)歷了悠久的封建集權(quán)時代，在傳統(tǒng)中國，以往數(shù)千年的社會倫理體系的出發(fā)點和歸宿點是個人對家庭、國家、社會的絕對認(rèn)同，形成了個人消融于群體的臣民文化。簡單地說臣民文化就是就是人民潛意識里對政府的順從態(tài)度，從上文提到的“管”的需求也可略知一二。比如人們對政府政策的出臺很關(guān)心，包括自己會在這個政策中的利益損益問題，但它絕對不會想到用自己的合法權(quán)利去干預(yù)或者參與到政府的政策制定中去。簡單看，似乎民眾對行政力的依賴性強，更便于管理（至少表面看是這樣），但其實正如“超穩(wěn)定社會”孕育著最大的不穩(wěn)定一樣，在一個公共精神孱弱的社會，在公民文化不易生長的地方，社會管理績效最低，它的行政代價也必然極為高昂。它一方面造成行政成本急劇上升，另一方面，行政力對社會和市場的滲透和干預(yù)必然且多且濫。本應(yīng)由社會或由社會組織承擔(dān)的事務(wù)，終由行政力來操辦，使行政意志無處不在。于是，行政力量在公共生活的各個方面都擔(dān)當(dāng)著主體，成為一切社會事務(wù)的主角，成為無所不管、無所不能的“無限政府”，而“無限政府”的本質(zhì)是“無憲政府”，“無限政府”必然超越權(quán)力的邊界而使行政權(quán)力不斷膨脹，導(dǎo)致國民與公共事務(wù)和公共管理之間產(chǎn)生隔膜。政府在公共舞臺上奔跑和表演，國民則是舞臺下打著哈欠或瞌睡的觀眾。（秦德君，2013）

在我國現(xiàn)階段，臣民文化已經(jīng)不再占據(jù)十分主流的地位了，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟上的飛速發(fā)展和國際交流的日益頻繁使相當(dāng)一部分人開始有了獨立的意識。而對于臣民文化這一傳統(tǒng)文化現(xiàn)今雖已非主流文化，但由于其存在歷史之久遠(yuǎn)，實非短時期內(nèi)就能改變的事情，在中國依然有相當(dāng)一部分的人民還是在臣民文化的影響下與政治發(fā)生關(guān)系。對于清官圣人的政治期盼就體現(xiàn)了臣民文化的潛移默化，“為民做主”恰好就是民主的對立面——集權(quán)。人民缺乏自我表達和自我組織的能力和意識，只好將希望寄托在權(quán)威的政府人員身上，希望他們能代表群眾的共同利益，有清官能為民做主這其實就是自動放棄了政治權(quán)力，使權(quán)力集中于政府人員身上，這無形中就強化了官員、臣民的意識，使兩者產(chǎn)生分化，最終導(dǎo)致人民權(quán)力的喪失。在政府與農(nóng)民的關(guān)系中本身就處于不平等地位的農(nóng)民，在臣民文化的潛移默化之中比較劣勢就更加突出，也就更加消極。

2.2? ? 生活面向

賀雪峰認(rèn)為生活面向是指村民建立自己生活意義和生存價值時的面向，在傳統(tǒng)社會，尤其在農(nóng)村地區(qū)，在穩(wěn)定和封閉的社會環(huán)境中，個體的面向具有高度的內(nèi)向性，有著穩(wěn)定而明確的共同體及集體意識。（賀雪峰，2013）改革開放之后，由打工潮和升學(xué)熱為兩大引擎的牽引，農(nóng)村居民流動不斷加快，在生活面向方面從單一穩(wěn)定的內(nèi)向型分離出外向型的生活面向，此類個體對共同體和集體意識趨于淡薄甚至無視。（楊小華，2016）同時認(rèn)為農(nóng)民存在著本體性價值、社會性價值以及基礎(chǔ)性價值等等，在市場經(jīng)濟不斷進入的鄉(xiāng)村，農(nóng)民的價值邊界被不斷突破，生活面向也更趨于城市，打破了村莊價值生產(chǎn)機制，蘊含極大的不安分，這種不安分不是簡單的行為體現(xiàn)，而是相對剝奪感下的心理“沖動”。農(nóng)民的價值理性選擇面向城市，離開了鄉(xiāng)村本土而選擇了城市“漂流”，正是這種進入城市的價值沖動導(dǎo)致了農(nóng)民入城后的“無根性”。在戶籍制度沒有完全打破的前提下，農(nóng)民的愿望更多的是被粗陋認(rèn)為是逐利性行為，而不是農(nóng)民價值追求的正當(dāng)。其次，農(nóng)民入城除了增加社會管理成本，更重要的是導(dǎo)致農(nóng)村的空心化，空心化的農(nóng)村不僅讓政府認(rèn)為價值投資和資源投資的不必要和無力感，也使農(nóng)村留守問題成為新的社會問題。

2.3? ? 經(jīng)濟理性

農(nóng)民也是關(guān)注自我利益的理性人，會選擇成本支出最小，收入最大的收入方案。不可否認(rèn)改革開放后的市場經(jīng)濟高歌猛進，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會造成沖擊。經(jīng)濟理性被解讀為農(nóng)村市場經(jīng)濟后的產(chǎn)物，但不得不說這是經(jīng)濟學(xué)者的學(xué)科自豪打造的狹隘視角。兵法云，夫地形者，兵之助也。料敵制勝，計險厄，遠(yuǎn)近，上將之道也。知此而用戰(zhàn)者必勝，不知此而用戰(zhàn)者必敗，在傳統(tǒng)靠天吃飯的農(nóng)村，農(nóng)民對于什么地種什么作物都有合理的安排，這種理性更多的適用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但卻是農(nóng)民早期的理性思考。市場經(jīng)濟進入中國，帶給農(nóng)民是與國爭利而不是與國謀利。在家國同構(gòu)的傳統(tǒng)社會，無論是臣民思想還是定國安邦的奉獻精神，都是讓利與國，農(nóng)民是個體理性與集體理性的結(jié)合。市場經(jīng)濟是個人主義和現(xiàn)實主義為特征的個人理性激烈表達，所以與國爭利、與眾爭利成為農(nóng)民行為新常態(tài)。在政府治理中，農(nóng)民搶先關(guān)注是與己有利否，與民協(xié)商和公共決策的公共產(chǎn)品的非排他也為農(nóng)民提供制度武器，致使國家政策也常常演變成為經(jīng)濟拉鋸，政策效果不佳。

3? ? 小結(jié)

誠如上文所說，農(nóng)民的不安是為打破城鄉(xiāng)分野下唯血統(tǒng)論以求取社會尊嚴(yán)和政治認(rèn)同的斗爭，也是反制貧富不均的努力。政府對農(nóng)民的訴求應(yīng)有清楚地認(rèn)識，旗幟鮮明的態(tài)度，真正讓農(nóng)民的腰包鼓起來，腰桿挺起來，頭抬起來才是政府積極作為的應(yīng)有之義。

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