農(nóng)村土地綜合整治中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題研究

陳樂賓

[摘要]農(nóng)村土地綜合整治是有效提升農(nóng)村土地資源利用效率、推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與推動實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，在目前各地紛紛開展農(nóng)村土地綜合整治的過程中，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問題逐漸突顯。研究構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)權(quán)益、分配權(quán)益、居住權(quán)益、環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)益和保障權(quán)益等在內(nèi)的土地整治中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)評價體系，初步探討了現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，并從理論上通過“權(quán)利（力）—利益—機(jī)制—能力”分析框架定性剖析了農(nóng)民權(quán)益受損的原因，在此基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對策與建議，為進(jìn)一步科學(xué)地、可持續(xù)地推進(jìn)農(nóng)村土地整治提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地整治;農(nóng)民權(quán)益保護(hù);問題;建議

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1? ? 引言與文獻(xiàn)回顧

中國改革開放近四十年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)土地分治的“二元結(jié)構(gòu)”，帶來了農(nóng)村發(fā)展特別是農(nóng)村土地利用方面的許多現(xiàn)實(shí)問題。深入開展農(nóng)村土地整治，既是解決中國農(nóng)村資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)諸多問題的現(xiàn)實(shí)要求，也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。黨的十九大報告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。新時期農(nóng)村土地綜合整治工作應(yīng)當(dāng)主動對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)土地整治主要矛盾的變化，著力推動土地整治工作轉(zhuǎn)型升級，更科學(xué)更可持續(xù)地為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)。

農(nóng)村土地綜合整治本質(zhì)上是對農(nóng)村土地資源的重新配置與調(diào)整，通過合理的規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段來提高土地資源的利用效率進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。自國家大力推動土地這一工作以來，土地整治對保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地、保障發(fā)展基礎(chǔ)，尤其對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到了重要作用，然而，各地不斷探索的有益實(shí)踐過程中也暴露出種種問題，如整治規(guī)劃相對落后、土地整治項(xiàng)目資金來源缺乏、過度依賴政府推動、市場化不足、重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)等問題。本研究認(rèn)為最重要的是在農(nóng)村土地綜合整治中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，雖然在國家層面上已經(jīng)強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)村土地綜合整治要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首要地位，但在土地整治實(shí)踐過程中，各地層出不窮的矛盾焦點(diǎn)事件（如農(nóng)民“被上樓”、收益分配的不合理、強(qiáng)拆強(qiáng)建等現(xiàn)象）均表明這一原則并未得到很好的貫徹。農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)問題仍將是將來一段時間內(nèi)土地整治工作繞不開的話題，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地綜合整治根本目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

已有學(xué)者針對農(nóng)村土地綜合整治中的內(nèi)在驅(qū)動力、利益相關(guān)者關(guān)系等進(jìn)行了探討，鄒偉等（2013）從經(jīng)濟(jì)、社會、政治3個方面分析了農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在驅(qū)動力，理論上揭示了農(nóng)村土地綜合整治對社會經(jīng)濟(jì)的積極影響，進(jìn)而對農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)行了理性思考。董歡（2014）在土地整治利益相關(guān)者分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為不合理的利益分配導(dǎo)致農(nóng)民利益受損將影響我國農(nóng)村土地綜合整治的可持續(xù)性。因此，基于農(nóng)村土地綜合整治極強(qiáng)的內(nèi)在驅(qū)動力與由利益相關(guān)者分析中得到的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)在土地綜合整治中的重要性，本研究認(rèn)為對我國農(nóng)村土地綜合整治中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評價，發(fā)現(xiàn)問題并剖析其深層次原因進(jìn)而研究提出加強(qiáng)土地整治中農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)工作的對策與建議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2? ? 土地整治中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)內(nèi)涵與現(xiàn)狀

權(quán)益是公民受法律保護(hù)的權(quán)利和利益，農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)村居民作為社會成員、憑借國家公民資格根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)享有的權(quán)利和利益。農(nóng)民權(quán)益是涉及多方面的，已有研究對我國農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)涵進(jìn)行了概括和討論，宋才發(fā)（2009）認(rèn)為，農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)權(quán)益的總稱;吳志剛（2012）認(rèn)為，農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)益，而不是農(nóng)民享有的土地權(quán)益，它不僅包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、土地政治權(quán)益、土地社會權(quán)益和土地文化權(quán)益等實(shí)體權(quán)益，還包括農(nóng)民土地程序權(quán)益;馬廣超（2015）將農(nóng)民權(quán)益定義為：農(nóng)民作為中國公民所享有的受法律保護(hù)的權(quán)益，包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、社會文化權(quán)益、生態(tài)環(huán)境權(quán)益等。

由此，本研究認(rèn)為農(nóng)民權(quán)益是涉及多方面、多個層次的問題且具有極廣的內(nèi)涵。結(jié)合前人研究，從土地整治的過程與角度來看，本研究提出包含經(jīng)濟(jì)權(quán)益、分配權(quán)益、居住權(quán)益、環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)益、保障權(quán)益等在內(nèi)的土地整治中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)評價指標(biāo)體系與內(nèi)涵。其中經(jīng)濟(jì)權(quán)益指土地整治中農(nóng)民直接或間接經(jīng)濟(jì)收入的增加，以及涉及到的影響農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)水平等方面的權(quán)益;分配權(quán)益指土地整治中農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的從農(nóng)村集體土地增值中獲得一定比例收益的權(quán)益;居住權(quán)益指通過土地整治涉及農(nóng)村居民居住狀況改善的權(quán)益;環(huán)境權(quán)益指土地整治中農(nóng)民通過村莊環(huán)境整治在村莊環(huán)境狀況、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源狀況等方面的權(quán)益;治理權(quán)益指在土地整治過程中農(nóng)民作為主體地位應(yīng)享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利;保障權(quán)益指土地整治后農(nóng)民的就業(yè)和社會保障等方面的合法權(quán)益。土地整治中農(nóng)民權(quán)益具體內(nèi)涵如表1所示：

從現(xiàn)實(shí)中各地開展的農(nóng)村土地整治來看，農(nóng)民權(quán)益受損主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之名，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自擴(kuò)大規(guī)模，對農(nóng)村的土地整治沒有落到實(shí)處，從而損害農(nóng)民合法權(quán)益;二是違背農(nóng)民意愿，大搞強(qiáng)拆強(qiáng)建，大肆圈占農(nóng)村集體土地以謀求地方財(cái)政收入的增加;三是置農(nóng)民生活生產(chǎn)需要于不顧，片面強(qiáng)調(diào)騰退村莊用地，逼農(nóng)民上樓，從而導(dǎo)致的農(nóng)民切身利益受到損害;四是補(bǔ)償安置機(jī)制不合理，尤其是宅基地的置換補(bǔ)償?shù)热狈r(nóng)民權(quán)益的綜合考量，造成部分地區(qū)農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。總之，這些行為都違背了農(nóng)村土地綜合整治中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)，對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、分配權(quán)益、居住權(quán)益、環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)益、保障權(quán)益等都造成了極大地?fù)p害。

3? ? 土地整治中農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

在對農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)涵進(jìn)行分析概況的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國部分地區(qū)在開展農(nóng)村土地綜合整治過程中出現(xiàn)的主要問題，本研究嘗試從“權(quán)利（力）-利益-機(jī)制-能力”的分析思路剖析解釋農(nóng)民權(quán)益未能得到應(yīng)有保護(hù)的原因，不同的權(quán)利（力）地位下，不同群體存在各異的利益追求，權(quán)利不對等也意味著差異性的決策權(quán)重，從而在土地整治的各項(xiàng)機(jī)制設(shè)計(jì)中難以兼顧各方需求，導(dǎo)致利益分配的不均衡，最后由于農(nóng)民自身的維權(quán)能力不足，綜合導(dǎo)致權(quán)益難以得到有效保護(hù)。因此，本研究認(rèn)為，權(quán)利（力）的失衡、利益的沖突、機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷以及農(nóng)民自身維權(quán)能力不足是導(dǎo)致土地整治中農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因。

3.1? ? 權(quán)利（力）的失衡

權(quán)利的失衡突出表現(xiàn)為在土地整治過程中，政府的行政權(quán)力發(fā)揮了決定性作用，地方政府依然是土地綜合整治項(xiàng)目的主導(dǎo)，擁有決策權(quán)，項(xiàng)目從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到項(xiàng)目融資、實(shí)施再到項(xiàng)目完成、驗(yàn)收都由地方政府部門完成，農(nóng)村集體、其他市場組織等均處于被動地位難以發(fā)揮作用，即政府和集體、農(nóng)民之間的權(quán)力和權(quán)利對比出現(xiàn)失衡。在此背景下，地方政府依靠強(qiáng)勢權(quán)力勢必會更多為其自身利益考慮，從而難以周全農(nóng)民合法權(quán)益，特別是在一些地區(qū)的土地整治項(xiàng)目中，政府在當(dāng)前以GDP為核心的地方考核體系下，受政績效應(yīng)的驅(qū)動，容易滋生土地利用的短期行為，利用行政權(quán)力肆意占用農(nóng)村集體土地，進(jìn)而出現(xiàn)地方政府與農(nóng)民爭奪土地資源的現(xiàn)象。

3.2? ? 利益的沖突

農(nóng)村土地綜合整治涉及利益主體眾多，且各主體間存在不同的利益偏好，極易引發(fā)利益沖突，而在此過程中農(nóng)民由于處于弱勢地位，權(quán)益極易受到損害。土地整治過程中中央政府、地方政府、投資開發(fā)商、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民都是重要的利益相關(guān)者，在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關(guān)者的不同利益偏好必然引發(fā)利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導(dǎo)致不同利益相關(guān)者之間的利益分配沖突趨于激化。尤其是農(nóng)民作為農(nóng)村土地整治的主體卻處于弱勢地位，在多方博弈的過程中，利益受損成為必然。

3.3? ? 機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷

土地整治中相關(guān)的作用與推動機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷同樣是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利受損的重要原因。主要包括土地整治缺乏統(tǒng)一的法律體制約束，相關(guān)工作并沒有在法律層面上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)缺乏法理依據(jù);政府主導(dǎo)的推進(jìn)機(jī)制，資金來源的單一，績效考核機(jī)制缺乏;農(nóng)地及建設(shè)用地整治中缺乏對農(nóng)民利益的重點(diǎn)考慮，退出補(bǔ)償機(jī)制的不合理安排運(yùn)作;公眾參與和監(jiān)督管控機(jī)制尚未建立，土地整治工作缺乏社會參與和監(jiān)督;農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制不健全。

3.4? ? 農(nóng)民自身維權(quán)能力不足

農(nóng)民自身維權(quán)能力不足也容易導(dǎo)致權(quán)益受到損害。維權(quán)能力應(yīng)包括信息獲取、利益表達(dá)、參與整治、監(jiān)督問責(zé)等方面的能力，其中村民的參與意識會在很大程度上影響到農(nóng)民自身的維權(quán)能力。農(nóng)民公眾參與意識相對淡薄，公眾參與機(jī)制不完善，在這樣的環(huán)境下，地方政府與項(xiàng)目管理者更傾向?qū)⒆陨淼闹饔^意愿加入土地整治項(xiàng)目，農(nóng)民既缺乏參與意識，又缺乏維權(quán)渠道，政府、項(xiàng)目管理者以及農(nóng)民之間的矛盾無法及時解決，農(nóng)民權(quán)益問題則更難以保障。加之普遍存在的“搭便車”效應(yīng)，極易導(dǎo)致農(nóng)民集體行動失效或失敗。

4? ? 土地整治中加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對策與建議

4.1? ? 平衡權(quán)利（力）地位，緩解利益沖突

正確處理好政府、集體與農(nóng)民之間的權(quán)利利益關(guān)系，尋求多方權(quán)利與權(quán)力的均衡，更多地發(fā)揮市場機(jī)制在推動農(nóng)村土地綜合整治中的作用;明細(xì)土地產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益;建立多種利益主體公平的共同參與機(jī)制和合理的利益分配機(jī)制。

4.2? ? 健全農(nóng)村土地整治推進(jìn)機(jī)制

從法律與規(guī)劃層面上加強(qiáng)對農(nóng)村土地綜合整治的統(tǒng)一約束與管理，科學(xué)合理制定土地整治規(guī)劃;健全并豐富融資渠道，建立長期的多元化高效融資體系;建立科學(xué)的政績考核機(jī)制，促進(jìn)地方政府正確運(yùn)用土地整治政策;改進(jìn)宅基地退出補(bǔ)償安置機(jī)制設(shè)計(jì)，確保農(nóng)民利益不受損。

4.3? ? 堅(jiān)持農(nóng)民在農(nóng)村土地整治中的主體地位

充分尊重農(nóng)民意愿與主體地位，發(fā)揮農(nóng)民在土地整治中的應(yīng)有作用，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);暢通利益表達(dá)渠道，確保農(nóng)民利益訴求得到合理表達(dá)與體現(xiàn);允許農(nóng)民分享一定比例的土地整治后產(chǎn)生的土地增值收益，保障土地整治成果與農(nóng)民共享;建立土地整治公眾參與機(jī)制，為農(nóng)民獲取信息、表達(dá)意愿提供有效渠道。

4.4? ? 建立全面的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系

關(guān)注并建立針對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益、分配權(quán)益、居住權(quán)益、環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)益、保障權(quán)益等在內(nèi)的全面的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系，從各個層次關(guān)注農(nóng)民利益訴求，切實(shí)把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首要地位。

5? ? 結(jié)束語

農(nóng)村土地綜合整治是推動實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)，在此過程中尤其要更加注重農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，切實(shí)做到該項(xiàng)工作以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首要地位。通過研究分析，土地整治中應(yīng)當(dāng)綜合全面保護(hù)包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、分配權(quán)益、居住權(quán)益、環(huán)境權(quán)益、治理權(quán)益和保障權(quán)益等在內(nèi)的農(nóng)民合法權(quán)益，通過多種途徑切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，保障農(nóng)村土地綜合整治工作科學(xué)可持續(xù)的推進(jìn)，以助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而添磚加瓦。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 劉彥隨，朱琳，李玉恒.轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論與模式探析[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2012，31（06）：777-782.

[2] 喬潤令，顧惠芳，王大偉.我國土地綜合整治的現(xiàn)狀、問題與對策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2012（02）：32-35.

[3] 高向軍，彭愛華，彭志宏，王克強(qiáng)，朱莉萍.農(nóng)村土地綜合整治存在的問題及對策[J].中國土地科學(xué)，2011，25（03）：4-8.

[4] 劉彥隨.農(nóng)村土地整治要讓農(nóng)民受益[J].鄉(xiāng)村科技，2010（12）：11.

[5] 鄒偉，胡莉，林庶民，等.農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)在驅(qū)動力分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2013，29（08）：224-231.

[6] 董歡.農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，14（04）：1-7.

[7] 宋才發(fā).民族地區(qū)城市化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保障問題再探討[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2009，30（01）：40-45.

[8] 吳志剛.基本權(quán)利：保障農(nóng)民土地權(quán)益的新視角[J].中國土地科學(xué)，2012，26（11）：9-14+39.

[9] 馬廣超.農(nóng)地整治過程中農(nóng)民權(quán)益訴求研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.