土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力探析

李麗萍　王秦俊

摘 要：基層領(lǐng)導(dǎo)干部是土地制度改革的中堅力量，其治理能力制約著改革成效。在當(dāng)前的土地制度改革實踐中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部基本沿襲了傳統(tǒng)的硬治理模式，軟治理能力缺失，集中表現(xiàn)為重強制管控輕溝通協(xié)商、重硬性考核輕柔性約束、重現(xiàn)狀維穩(wěn)輕矛盾疏導(dǎo)。破解當(dāng)前治理困境，需從宏觀層面樹立共享的改革與治理理念，從中觀層面建立有效的土地管理績效評價體系，從微觀層面強化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識，最終拓寬土地制度改革的深度和廣度，將“試制度、試成效”進(jìn)行到底。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；基層領(lǐng)導(dǎo)干部；軟治理

文章編號：1004-7026（2018）09-0009-03 中國圖書分類號：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

土地制度改革是一項系統(tǒng)工程，涉及主體繁多，利益關(guān)系復(fù)雜，基層政府處在土地制度改革的關(guān)鍵位置，既是中央政策的執(zhí)行下達(dá)者，又是民意民情的匯集上傳者，這就對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，尤其是對以溝通協(xié)商能力、柔性約束能力、干預(yù)疏導(dǎo)能力為主要內(nèi)容的軟治理能力提出了更高要求。

1 土地制度改革中探討基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力現(xiàn)實意義

1.1 有利于推動土地制度改革規(guī)范有序

土地沖突頻發(fā)是我國城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的衍生物，土地沖突雖形態(tài)多元化，但基本遵循基層治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)民權(quán)益受損的邏輯對沖，土地管理中民主協(xié)商的缺乏、政府對權(quán)力的濫用和權(quán)力失范往往是直接的觸發(fā)因素，沖突時不同主體的應(yīng)對策略和互動方式是決定沖突強度和沖突走向的關(guān)鍵變量[1]。自2015年初開始的農(nóng)村“三塊地”改革歷經(jīng)三年的試點探索，成效明顯但困難重重，其中征地制度受地方政府和農(nóng)民多重利益分割，進(jìn)展最為不力；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為新生模式，基層政府主導(dǎo)管控，農(nóng)民集體參與有限、自主性弱；農(nóng)村宅基地改革受基層政府實力影響更為明顯，治理能力強的試點地區(qū)宅基地退出安置進(jìn)展順暢，反之試點成效并不凸顯，上述共性特征和關(guān)鍵性差異反映出的是基層治理能力差異，在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，強調(diào)以溝通協(xié)商能力、柔性約束能力、干預(yù)疏導(dǎo)能力為主要內(nèi)容的軟治理能力可減輕基層領(lǐng)導(dǎo)干部對正式權(quán)力的高度依賴[2]，整合平衡土地制度改革中各方利益關(guān)系，推動“試制度、試成效”最大化，保障土地制度改革規(guī)范有序。

1.2 有益于推動基層社會治理轉(zhuǎn)型升級

土地制度變革會在一定程度上形塑基層社會的治理結(jié)構(gòu)。建國初期，土地革命確定了農(nóng)村的小土地所有制——土地私有產(chǎn)權(quán)，也從而確定了由國家自上而下對基層社會的駕馭和控制；上世紀(jì)70年代末期，土地制度改革確定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更新了基層社會治理模式，基層社會民主自治能力加強[3]；上世紀(jì)90年代以來，隨著城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)，原有的人地依附關(guān)系被逐漸打破，特別是隨著土地的經(jīng)濟價值顯化、群眾民主維權(quán)意識的增強，社會治理的文化價值生態(tài)開始變化，多元文化價值元素不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村社會這塊高度同質(zhì)化場域，基層社會治理面臨高壓，各種非理性抗?fàn)幒屠娌┺膶映霾桓F。新一輪土地制度改革為探索創(chuàng)新基層社會治理模式、推動基層社會治理轉(zhuǎn)型升級提供了思路。傳承農(nóng)耕文明的基層社會擁有自身獨特的文化價值體系，“安土重鄉(xiāng)”的土地傳統(tǒng)情結(jié)強化著鄉(xiāng)村社會以土地為中心的社會資源配置關(guān)系[4]，土地制度的更新將推動構(gòu)建與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會管理和治理模式，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是基層社會治理的直接實施者，在推動土地關(guān)系變革的過程中改變以往以行政管控為主的硬治理方式，積極通過文化塑造和文化整合來優(yōu)化人們的認(rèn)同取向與認(rèn)同結(jié)構(gòu)，借助土地制度改革契機推動基層社會治理轉(zhuǎn)型升級。

1.3 有助于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施

黨的十九大首次將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定為未來“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略主題，在中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)總書記也就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大問題作出了深刻闡述。強調(diào)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中的軟治理能力與統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)不謀而合，以土地制度改革為杠桿，以基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力為支點，可為撬動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供動力支撐。其一，土地是農(nóng)村最重要的物質(zhì)資源，深化農(nóng)村土地制度改革，理順人地關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有序退出、集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市、土地征收工作有序開展，保障生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素雙重身份的土地供給及時、充足、通暢，可為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興提供動力源泉；其二，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興即包括物質(zhì)層面的豐裕，也包括精神層面的充實，其核心要素在“人”，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，體現(xiàn)為價值傳承、民主協(xié)商、共同參與，這與軟治理的內(nèi)涵相一致，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的排頭兵，加強基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍打造，保障基層群眾利益最大化，創(chuàng)新基層政府治理實踐，以不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2 土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力缺失表現(xiàn)

2.1 重強制管控輕溝通協(xié)商

公眾參與特別是政策利益相關(guān)者的參與是實現(xiàn)公共政策公共性的重要途徑。鑒于農(nóng)民土地權(quán)屬意識有限、農(nóng)村集體土地權(quán)屬模糊、村級土地利用規(guī)劃缺失等多種因素，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中權(quán)力傾向、越位管理頻現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：在界定土地征收公共利益用地時為避免自身利益受損，又唯恐試點改革無進(jìn)展，從而選擇空心村或散戶居住的村落進(jìn)行試點，憑借地方行政強制力選擇犧牲少數(shù)人的利益，忽視民眾話語權(quán)；在集體經(jīng)營性用地入市方面，基本掌控入市項目選擇權(quán)，在入市方式、入市途徑的選擇上多與村委會干部協(xié)商溝通，試點地區(qū)相當(dāng)一部分群眾對“農(nóng)地入市”為何政策一知半解；在宅基地退出方面，雖制定差異化的解決政策，但實際執(zhí)行中補償標(biāo)準(zhǔn)以物質(zhì)補償為主，無視民眾實際需求，遺留潛在矛盾，普通群眾有怨不敢言，有苦無處訴，造成對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)同感和信服力下降。

2.2 重硬性考核輕柔性約束

土地制度改革變革的是土地利用方式，落腳點在協(xié)調(diào)各參與方的利益關(guān)系，旨在緩和人地矛盾，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，這其中“人”是關(guān)鍵，改革的溫度直接考驗著基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，也決定著改革的成效和可持續(xù)性。國土資源部為確定土地制度改革的33個試點縣，對各試點作了嚴(yán)格調(diào)研，并三令五申改革底線與改革目標(biāo)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部唯恐被打上“試點開展不力”的標(biāo)簽，就改革論改革，推崇“改革進(jìn)程論”，對照督察標(biāo)準(zhǔn)遞材料、報數(shù)據(jù)，將硬性指標(biāo)考量放在第一位，忽視了改革的內(nèi)涵不僅包括這些指標(biāo)硬件，還包括柔性約束力，事實上，土地制度推行的過程，也是改革理念不斷深入和內(nèi)化，推動構(gòu)建社會秩序的過程，倫理規(guī)范也是協(xié)調(diào)糾紛的有效手段。人天然具有自然屬性和社會屬性，獨立的個體存在決定每個人生存發(fā)展對于個人利益的需要，社會性又要求個體維護(hù)社會共同體的穩(wěn)定與發(fā)展、遵守社會的共同利益，價值規(guī)范是人本質(zhì)雙重性的需要， 個體的思想、意識形態(tài)、觀念都會直接影響社會秩序和社會治理的程度[5]?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中注重宣傳改革政策設(shè)計取向及鄉(xiāng)土倫理價值，重視柔性約束力的培養(yǎng)與構(gòu)建，或能為減輕社會治理成本、營造良好改革氛圍、創(chuàng)新改革實踐發(fā)揮積極作用。

2.3 重現(xiàn)狀維穩(wěn)輕矛盾疏導(dǎo)

集中表現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部一“避”、二“壓”、三“推諉”。一“避”即避改革。土地制度改革一直處于改革的深水區(qū)，雖早已釋放政策信號，卻遲遲難下定論，特別是，試點初期為防止規(guī)模失控嚴(yán)格封閉運行，這就使得一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對改革前景持質(zhì)疑態(tài)度，抱著不出錯的原則，應(yīng)付督察，“懶政”思維占上風(fēng)；二“壓”即壓制沖突。作為土地制度改革的參與方，普通民眾參與土地改革政策制定執(zhí)行無可厚非，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部天然將這種參與視為潛在沖突，并將各種訴求視為社會秩序的破壞力量，一旦真正面臨沖突矛盾時，不是積極尋求解決渠道，而是想方設(shè)法進(jìn)行壓制，矛盾由此被放大激化；三“推諉”即多方推諉。土地制度改革涉及發(fā)改、城建、國土、民政等多個部門，中央為試點推行出臺的一系列規(guī)章、細(xì)則都需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部及責(zé)任部門落實，基層官僚在這個過程中舉足輕重[6]，特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部深知“土改”是塊“硬骨頭”，上級督察嚴(yán)，下級訴求多，一旦部門間協(xié)作不力，出現(xiàn)分歧時，會自覺進(jìn)行利益舍取，模糊沖突，最終將改革風(fēng)險施加給普通群眾[7]。

3 土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力提升之策

3.1 宏觀層面，樹立共享的改革與治理理念

目標(biāo)的定位決定方式的選擇，隨著政府行政目標(biāo)由“管”走向“治”，也決定了基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須擯棄以行政威壓為特色的硬治理方式，轉(zhuǎn)向以溝通協(xié)商為主導(dǎo)的軟治理能力建設(shè)。事實上，土地制度改革順不順暢，基層領(lǐng)導(dǎo)干部做得到不到位，最終的檢驗標(biāo)準(zhǔn)在人民群眾是否共同享受到改革發(fā)展成果。樹立共享的改革理念就是要堅持共享發(fā)展， 堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享， 作出更有效的制度安排，深化土地制度改革， 貫徹共享改革理念， 力求找到解決問題的方法與措施， 協(xié)調(diào)國家、集體、個人等各方面的利益， 讓各方共享改革創(chuàng)新成果[8]。樹立共享的治理理念就是為多元主體共同參與基層社會治理提供公正平等的平臺，變單向度的統(tǒng)治或管控為雙向度或多向度的合作與服務(wù)，增強土地制度改革的內(nèi)生動力[9]。

3.2 中觀層面，構(gòu)建土地管理績效評價體系

績效評價源自西方的公共管理理念，在我國，績效評價多用于公司組織管理，如人力資源績效評價制度，關(guān)于政府治理能力的績效評價無論在理論上還是實踐上還十分有限。構(gòu)建土地管理績效評價體系對于提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力、提高土地資源利用效率有重要意義，可從以下三方面作出嘗試：在評價指標(biāo)構(gòu)建上，分級建立指標(biāo)體系，一級指標(biāo)體系包括土地節(jié)約集約利用度硬指標(biāo)及土地管理制度制定執(zhí)行認(rèn)可度軟約束，二級指標(biāo)體系對應(yīng)硬指標(biāo)包括耕地質(zhì)量與控制規(guī)模、土地復(fù)墾開發(fā)利用度、土地投入產(chǎn)出比等，對應(yīng)軟約束包括基層群眾參與度基層領(lǐng)導(dǎo)干部探索創(chuàng)新能力、人地矛盾沖突協(xié)調(diào)能力等；在評價工具選擇上，將定性方法與定量方法相結(jié)合，可采取多重確權(quán)方法，綜合運用AHP、特爾非法、模糊綜合評價方法等，同時實地開展基礎(chǔ)走訪調(diào)查[10]，增強評價結(jié)果的可信度；在績效評估上，內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，引入專業(yè)評價機構(gòu)等第三方參與評估，保證評估結(jié)果公開有效。

3.3 微觀層面，強化基層領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識

其一，強化合作意識。土地制度改革不是基層領(lǐng)導(dǎo)干部單純執(zhí)行中央政令的過程，而是需要多方參與的一種探索嘗試，特別是在當(dāng)前市場發(fā)揮決定性作用的經(jīng)濟環(huán)境下，土地要素回應(yīng)市場需求是經(jīng)濟發(fā)展的應(yīng)然趨勢，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺將自身定位從“主導(dǎo)方”轉(zhuǎn)向“參與方”，尊重村民自治，尊重企業(yè)、金融機構(gòu)等多方機構(gòu)的參與，注重同各方有機合作，為改革提供樣本支撐。其二，強化責(zé)任意識。土地制度改革選取的33個試點縣，縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，試點目標(biāo)不同，試點結(jié)果呈現(xiàn)差異性在所難免，但是基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層政權(quán)的實際載體，試點改革“避”不得，也無處可“避”，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺克服畏難情緒，善于發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，壓實責(zé)任，自我激勵，通過創(chuàng)新治理方式，謀求解決社會問題之道。其三，強化道德意識。道德是政權(quán)的基石，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在推行改革過程中，注重擺正姿態(tài)，擯棄高高在上的行事作風(fēng)，強化自我約束，尊重群眾意愿，傾聽群眾訴求，不僅能增強群眾的信服力，也會有助于將改革中的風(fēng)險沖突及早化解在萌芽狀態(tài)。[11]總之，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要主動轉(zhuǎn)換治理思維，在土地制度改革中發(fā)揮軟治理的“潤滑劑”和“粘合劑”作用，推動試點工作有序開展，開創(chuàng)基層社會治理新格局。

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