當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境自主治理路徑探索及實(shí)踐研究

申娜

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也日益嚴(yán)峻，但是由于產(chǎn)權(quán)界定困難、信息不對稱等原因，以政府管制為主的“命令—控制”等政策和市場環(huán)境方案都無法有效的解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染的困境。因此，越來越多的專家和學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境自治，并試圖通過農(nóng)戶的自治行為來突破當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境所出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”的局面。以奧斯特羅姆的自治理論為基礎(chǔ)，并結(jié)合我國現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境自治的案例，對我國農(nóng)村環(huán)境自治模式進(jìn)行深入分析，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；污染；自主治理理論；環(huán)境自治

[中圖分類號(hào)]X321；F327 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

在當(dāng)今的中國，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的迅速發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村環(huán)境面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，城市和工業(yè)污染正逐步向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，另一方面，農(nóng)村自身的污染也很嚴(yán)重：生活垃圾的泛濫；化肥、農(nóng)藥對于土壤的污染；畜牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)也成為農(nóng)村污染的主要源頭。2016年，中央一號(hào)文件指出：“加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度和技術(shù)路徑，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體得到遏制，治理明顯見到成效?！绷?xí)近平主席也在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。我國傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式是一種政府主導(dǎo)型的模式，即“命令—控制”模式。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定困難、監(jiān)管成本高、信息不對稱等因素，導(dǎo)致我國在農(nóng)村環(huán)境治理上出現(xiàn)“政府失靈”和“市場失靈”的困境。因此，如何有效的治理農(nóng)村環(huán)境，需要我們開辟出一條新的路徑。

1 自主治理理論

埃莉諾.奧斯特羅姆，通過實(shí)證研究和理論分析，提出了自主治理—這種區(qū)別于政府管制和市場運(yùn)作之外的第三條道路，為我們解決公共事務(wù)的困境另辟蹊徑。在其《公共事務(wù)的治理之道》一書中，她探討了如何有效治理公共池塘資源，認(rèn)為公共池塘資源有以下特點(diǎn)：競爭性、非排他性和資源的可再生性。在國家集中管理和徹底私有化都沒有辦法解決相關(guān)困境的時(shí)候，她提到了“自籌資金的合約實(shí)施博弈”，即公共池塘的使用者制定一系列規(guī)則或者契約，并要求所有使用人都遵守并執(zhí)行。這些契約和規(guī)則就構(gòu)成了自主治理制度。

奧斯特羅姆的自主治理理論除了可以應(yīng)用于小范圍公共池塘資源問題，還可以適用于解決小范圍的公共物品問題。我國農(nóng)村都是由單獨(dú)的村落組成，農(nóng)戶構(gòu)成村落的最基本的主體，農(nóng)村很多資源都符合上述“公共池塘資源”的特征，如森林、魚塘、河流、草地等等。因此，我們可以將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行為視為一個(gè)公共物品，而農(nóng)民在進(jìn)行環(huán)保工作時(shí)則處于一個(gè)集體困境，而我們可以依據(jù)自主治理理論來突破農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的困境。

2 農(nóng)村環(huán)境自治的含義及模式

所謂農(nóng)村環(huán)境自治是指，農(nóng)戶通過設(shè)立契約或者制定相應(yīng)規(guī)則，來管理與自己相關(guān)的環(huán)境事務(wù)。由于我國的自然資源實(shí)行國家所有制，因此我國的環(huán)境管理模式是傳統(tǒng)的權(quán)威型政府主導(dǎo)模式，強(qiáng)調(diào)的是政府的管制。而農(nóng)村環(huán)境自主治理模式則是打破了這種單一的管理方式，將環(huán)境管理主體的角色賦予農(nóng)戶自身，使其更加積極主動(dòng)地投入到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中。在這個(gè)過程中，政府并不是完全不作為的狀態(tài)，而是積極的轉(zhuǎn)變自己的角色定位，保證農(nóng)村環(huán)境自治的宏觀供給，包括普及相關(guān)的環(huán)保法律知識(shí)，給予更多的資金支持，在法律法規(guī)上給予農(nóng)戶自治更多的認(rèn)可，確定相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)等等

我國關(guān)于農(nóng)村環(huán)境自主治理理論的研究開始的比較晚，直到近幾年來才有相關(guān)的著作和文獻(xiàn)，且大多停留在理論分析方面。而從各省市的實(shí)踐來看，我國很早之前就出現(xiàn)了村民環(huán)境自治的嘗試，比如，在一些山區(qū)，村民和村委會(huì)訂立村規(guī)，約束對森林濫砍濫伐的行為；一些沿海的漁村，村民大多以打漁為生，如果不加管制的肆無忌憚的捕撈會(huì)導(dǎo)致漁業(yè)資源的枯竭，因此，為可保證資源的可持續(xù)性，村委會(huì)也會(huì)規(guī)定相應(yīng)的每戶村民的捕撈時(shí)間和捕撈地點(diǎn)并進(jìn)行周期性的更換。因此在本文中，筆者試圖通過不同案例模式分析，來探討農(nóng)村環(huán)境自治在我國推行的可行性。

我國農(nóng)村環(huán)保自治組織主要有以下幾種模式：即環(huán)保合作社、環(huán)保小組、村民自治委員會(huì)等。

第一，農(nóng)村環(huán)保合作社。2008年，長沙縣果園鎮(zhèn)率先成立了全國第一個(gè)農(nóng)村環(huán)保合作社。該合作社主要工作為解決農(nóng)村生活垃圾的問題，環(huán)保合作社通過給農(nóng)民普及垃圾分類的知識(shí)，并通過回購可利用垃圾并給予村民一定的補(bǔ)貼的方式來激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行合理的垃圾處理。農(nóng)戶自行處理可降解垃圾，環(huán)保合作社則負(fù)責(zé)將有毒有害的垃圾進(jìn)行無害化處理。通過這種途徑有效的解決了農(nóng)村生活垃圾泛濫的問題。果園鎮(zhèn)共招募了199名環(huán)保志愿者作為合作社保潔員，合作社保潔員的工作主要包括以下幾個(gè)方面：一是保護(hù)和改善村莊的公共環(huán)境，指導(dǎo)農(nóng)戶將堆肥垃圾定期填埋，通過向農(nóng)戶收購不可降解的垃圾并給予補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行垃圾分類。而保潔員的工資來源一是農(nóng)戶每月繳納的3～5元的保潔費(fèi)，還有就是可回收垃圾的變賣所得。

通過環(huán)保合作社，果園鎮(zhèn)在垃圾處理方面取得了明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。首先，節(jié)省了垃圾處理的費(fèi)用，果園鎮(zhèn)每年產(chǎn)生的垃圾約7000余t，如果采用傳統(tǒng)的填埋方式，大概需要投入上百萬元，通過垃圾分類處理，節(jié)省了大概有4/5的費(fèi)用。其次，帶動(dòng)了良好的環(huán)保風(fēng)氣，通過農(nóng)村環(huán)保合作社，一方面使農(nóng)民提高了自身的環(huán)保意識(shí)，使其主動(dòng)參與到環(huán)保工作中。另一方面也起到了很好的示范效果，很多地市專門派人去參觀學(xué)習(xí)，國家有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)也對此模式給予高度的評(píng)價(jià)。

第二，環(huán)保小組。以青山鋪鎮(zhèn)青山村為例，該村成立了馬蹄塘村民小組，全組32戶，142人，小組村民以“開展環(huán)境保護(hù)，打造宜居家園”為口號(hào)，成功的樹立了一個(gè)農(nóng)村生態(tài)小組的典范。從2010年起，全組31戶農(nóng)民達(dá)成環(huán)保協(xié)議，首先，小組通過環(huán)保宣傳，實(shí)行“小手拉大手”的行動(dòng)，通過學(xué)校教育引導(dǎo)孩子和家長的環(huán)保意識(shí)。此外，還制定和發(fā)布了組民衛(wèi)生公約，定期對全組農(nóng)戶進(jìn)行衛(wèi)生檢查，評(píng)選出每季度的文明衛(wèi)生家庭，并進(jìn)行公布。同時(shí)還實(shí)施了環(huán)境保護(hù)的一些具體措施：實(shí)行雞鴨全面圈養(yǎng)，減少畜禽養(yǎng)殖污染；每家每戶配一個(gè)垃圾桶，設(shè)立垃圾分類池，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行垃圾分類，從而減少農(nóng)戶的生活垃圾。通過以上環(huán)境自治措施，青山鎮(zhèn)成功打造了一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的生態(tài)文明組。

第三，村民委員會(huì)。以四川省柳街鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)面積47.2km2，總?cè)丝?.1萬余人。為了改善村民的居住環(huán)境，提高群眾的生活質(zhì)量，在鎮(zhèn)黨委和村兩委的組織下，對全鎮(zhèn)居民開展了院落自治管理和集中整治工作，取得了不錯(cuò)的效果。從2013年4月開始，柳樹鎮(zhèn)制定了“村工資金反補(bǔ)”的政策，在要求農(nóng)民按照20元＼人＼年繳納衛(wèi)生管理費(fèi)的同時(shí)，村公資金按照院落自籌反補(bǔ)20元＼人＼年和10元＼人＼年用于激勵(lì)個(gè)人現(xiàn)金評(píng)比。為了提高村民參與的積極性，村委會(huì)相關(guān)干部通過親自走訪群眾，制作環(huán)保宣傳片，召開千人大會(huì)的形式向群眾普及環(huán)保的意義和政策，并得到了廣大村民的積極響應(yīng)。同時(shí)，各社區(qū)在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，通過自評(píng)、互評(píng)和第三方測評(píng)等方式，選出“最美院落”，很好的調(diào)動(dòng)了村民的積極性和主動(dòng)性。

通過對以上三種環(huán)保自治模式的分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村環(huán)境自治的模式比較多樣化，具有地方性的色彩。其中農(nóng)村環(huán)保合作社相較于其他兩種規(guī)模更大一些，有著更為完善的規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制，對于資金的需求量也比較多，這類環(huán)保組織一般多由政府扶持建立，政府一方面向其提供必需的資金，一方面也對其履行監(jiān)管的職能；環(huán)保小組規(guī)模比較小，一般是由十幾戶或者幾十戶農(nóng)戶自發(fā)組成，由農(nóng)戶自行籌集成立和運(yùn)行的資金。村民自治委員會(huì)是按照我國《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定組建而成，其本身就是一種自主治理組織，而法律中也直接規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，因此，村委會(huì)對于環(huán)境的治理是屬于其法定的職責(zé)和義務(wù)。

我國地域遼闊，不同省份地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平有很大的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)政府可以給予更多的補(bǔ)貼和支持，而相關(guān)組織的規(guī)模也頗成體系。經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展一般的地區(qū)，環(huán)保自治主要是由村委會(huì)來承擔(dān)，這樣也就減少了成立和運(yùn)行的成本。

3 農(nóng)村環(huán)境自治的意義

第一，農(nóng)村環(huán)境自治能夠彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境治理制度的缺陷，長期以來，我國一直重視城市的環(huán)境治理，而對農(nóng)村的環(huán)境關(guān)注不足。城市環(huán)境的完善也往往以犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。我國與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)有所欠缺。雖然從2014年我國環(huán)保基本法的修訂到后續(xù)其他單行環(huán)境資源法的完善都加大了對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。但是從目前實(shí)施一年以來的成效來看，其所發(fā)揮的作用并沒有達(dá)到民眾的預(yù)期。在農(nóng)村、在鄉(xiāng)間，法治的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及村規(guī)民約對于民眾的約束力。因此，為了加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，更需要農(nóng)村自治的力量。第二，農(nóng)村環(huán)境自治能夠降低政府在對農(nóng)村環(huán)境管理過程中出現(xiàn)的信息不對稱的情況。農(nóng)村污染存在著污染源多、污染面廣、行政監(jiān)管不力等情況。農(nóng)戶對自己居住的環(huán)境以及環(huán)境所受的污染往往更加了解，一旦達(dá)成相應(yīng)的環(huán)保協(xié)議后，農(nóng)戶之間可以通過互相監(jiān)督、互相督促的手段對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制。第三，農(nóng)村環(huán)境自治可以有效降低行政監(jiān)管成本。農(nóng)村本身是一個(gè)熟人社會(huì)，生活在同一地域的農(nóng)戶之間互相了解互相熟悉。因此在對環(huán)境污染的監(jiān)管治理方面也具有成本低、效率高的特點(diǎn)。

4 我國農(nóng)村環(huán)境自治存在的問題和建議

從上述案例分析我們可以發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)村環(huán)境自治在有些地區(qū)確實(shí)發(fā)揮了一定的作用，在一定程度上解決了農(nóng)村的污染問題，但是其制度設(shè)計(jì)還是存在一定的問題，需要進(jìn)一步完善。

（1）我國關(guān)于農(nóng)村環(huán)境自治的法律法規(guī)有待完善。從目前我國現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，僅僅在憲法和村民委員會(huì)組織法中規(guī)定了村民委員會(huì)治理環(huán)境的權(quán)利，而且規(guī)定太過于原則和抽象，不便于操作。而其他類型的環(huán)保自治組織更是處于無法可依的狀態(tài)。因此，要盡快制定農(nóng)村環(huán)保自治相關(guān)的法律法規(guī)，給予農(nóng)村非政府組織合法的地位和權(quán)益，為其更好的參與農(nóng)村環(huán)境治理工作提供法律保障。

（2）農(nóng)村自治組織的獨(dú)立性有待加強(qiáng)。從我國目前各地的實(shí)踐來看，無論是農(nóng)村環(huán)保合作社、村民環(huán)保小組還是履行環(huán)保職責(zé)的村民委員大多數(shù)都是由政府扶持而建立的，其組織和運(yùn)行都和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。而作為最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也經(jīng)常越權(quán)對環(huán)境自治的相關(guān)事宜進(jìn)行干涉，嚴(yán)重影響了其獨(dú)立性。

（3）在上述案例中，農(nóng)戶和環(huán)保組織之間所訂立的環(huán)保規(guī)則大多只是口頭協(xié)議。這種規(guī)則體系相當(dāng)不穩(wěn)定，有個(gè)別村民會(huì)通過選擇避開規(guī)則或者是破壞規(guī)則，卻辯稱他們遵循了規(guī)則。此外，我國農(nóng)村環(huán)保組織沒有很好的建立沖突解決機(jī)制。在一般完善的規(guī)則體系中，只有設(shè)計(jì)沖突解決機(jī)制才能更好的使規(guī)則延續(xù)下去，使的參與者能夠理性的面對自己的行為。

（4）村民的環(huán)保意識(shí)和主人翁意識(shí)有待提高。近年來，我國農(nóng)村生活水平逐步提高，但是農(nóng)村人口文化水平普遍偏低，環(huán)保意識(shí)尤其欠缺，很多農(nóng)民都具有短視性和盲目性的特征。因此，在參與環(huán)境自治的活動(dòng)中，很多農(nóng)民都是處于被動(dòng)參與的狀態(tài)，認(rèn)為環(huán)境治理是政府的事，個(gè)人僅僅是旁觀者，這也大大影響了環(huán)境自治的效果。因此，政府應(yīng)在農(nóng)村加大環(huán)保宣傳的力度，讓農(nóng)戶明白自身環(huán)境的權(quán)益，給予村民更多平等參與的機(jī)會(huì)，提高農(nóng)戶治理環(huán)境的積極性。

（5）我國的農(nóng)村環(huán)保自治組織在解決當(dāng)?shù)厣罾⑿竽廖廴镜饶馨l(fā)揮有效的作用，但是對于工業(yè)污染和化肥農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所產(chǎn)生的污染卻無能為力。首先，工業(yè)污染不屬于村民自己產(chǎn)生的污染損害，而是由第三方工廠企業(yè)所造成，因此，在工廠企業(yè)沒有參與村民的環(huán)保協(xié)議的情況下很難對其產(chǎn)生約束作用，針對這種情況，只能依據(jù)法律和國家的力量，通過環(huán)保機(jī)構(gòu)積極干預(yù)和執(zhí)法來解決。此外，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所使用的化肥農(nóng)藥，由于其決定著農(nóng)民生產(chǎn)的收益，因此，在農(nóng)民沒有任何獲益的情況下，很難遏制其濫用化肥農(nóng)藥的欲望，只有通過國家更加合理的政策引導(dǎo)來解決這個(gè)問題。借鑒歐洲等國的經(jīng)驗(yàn)，政府可以直接對相關(guān)組織給予補(bǔ)貼，保證提供環(huán)保行為的農(nóng)戶享受補(bǔ)貼，而不遵守規(guī)則的村民則不能享受該利益。

農(nóng)村環(huán)保自治在我國各地的實(shí)踐都取得了不錯(cuò)的成績，越來越多的地方政府甚至中央也開始關(guān)注農(nóng)戶在農(nóng)村環(huán)保事宜上的主體地位，并通過“以獎(jiǎng)促治”“以創(chuàng)促治”等政策來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)自治。這些政策對農(nóng)民采取精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，很好的調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶參與環(huán)保的積極性，為我國農(nóng)村環(huán)境治理提供了一個(gè)全新的視角，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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