耕地拋荒與休耕辨析

羅擁華

[摘要] 當(dāng)前我國一邊努力治理耕地拋荒，同時(shí)也開始實(shí)施輪作休耕，引發(fā)人們關(guān)注。耕地拋荒與休耕有相通之處，但是其本質(zhì)區(qū)別在于：前者一般是單個(gè)農(nóng)戶自發(fā)的、分散的選擇行為，而后者往往是政府有組織、有程序的制度化行為。我國現(xiàn)在面臨種種耕地拋荒治理困惑，同時(shí)也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的對(duì)休耕制度的現(xiàn)實(shí)需求。促進(jìn)耕地拋荒向休耕轉(zhuǎn)換，既可以達(dá)到巧妙治理拋荒的目的，又可以為國家休耕制度的建立提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 耕地拋荒；休耕；糧食

[中圖分類號(hào)]F33.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

耕地拋荒現(xiàn)象自改革開放以后實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度以后不久就開始出現(xiàn)，直到目前為止仍然得不到妥善解決。它與“誰來種地”、“農(nóng)村空心化”等問題交織在一起，成為了我國“三農(nóng)”領(lǐng)域的典型病癥。因?yàn)榕c國家糧食安全問題高度關(guān)聯(lián)，耕地拋荒現(xiàn)象也一直受到社會(huì)各方的關(guān)注。然而，自從2016年5月開始實(shí)施《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》以來，輪作休耕問題陡然之間走進(jìn)了人們的視野，把它作為研究對(duì)象的文獻(xiàn)數(shù)量也急劇增長(zhǎng)。從表面上來看，拋荒使耕地“下崗”了，而實(shí)行輪作休耕也是要使耕地暫時(shí)“下崗”，兩者之間似乎存在相同的意蘊(yùn)。那么，耕地拋荒與輪作休耕之間有什么相通之處？是否可以把耕地拋荒視為輪作休耕？為什么我國一邊努力治理耕地拋荒，而另外一面又開始積極倡導(dǎo)輪作休耕？顯然，分析這些問題能廓清人們的認(rèn)識(shí)，減少當(dāng)前存在的一些理論誤解，有助于進(jìn)一步從邏輯和意圖上明確政府的相關(guān)政策。

1 耕地拋荒與休耕釋義

耕地拋荒俗稱“撂荒”、“擱荒”或者“丟荒”，是指土地原本具備耕種條件，但是承包經(jīng)營耕地的單位或農(nóng)戶不進(jìn)行耕種，致使土地閑置荒蕪的現(xiàn)象。目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為拋荒有狹義和廣義之分。前者是指耕地與其它生產(chǎn)要素尤其是勞動(dòng)要素完全分離，而完全退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；而后者是指土地與其它生產(chǎn)要素處于一種不充分結(jié)合，土地產(chǎn)出達(dá)不到生產(chǎn)可能性邊界的狀態(tài)。由于兩者辨識(shí)度的區(qū)別，有些研究者將前者稱為顯性拋荒，后者為隱性拋荒。對(duì)于狹義拋荒而言，盡管容易辨識(shí)，但對(duì)于到底持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間才可以界定為拋荒這個(gè)關(guān)鍵問題，目前學(xué)術(shù)界和業(yè)界并沒有明確統(tǒng)一的說法。有些研究者提出以1年為界，例如楊國永、許文興（2015）。目前來說，這個(gè)界限雖然比較合適，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)耕地拋荒的容忍程度提高，這個(gè)界限可能需要提高。對(duì)于廣義拋荒而言，顯然在實(shí)際工作中測(cè)度起來非常困難，可操作性比較小。所以，雖然從理論上理解耕地拋荒比較容易，但是要在實(shí)踐工作中界定耕地拋荒并不是一件容易的事情。盡管如此，為了保證糧食播種面積和產(chǎn)量，穩(wěn)定糧食供應(yīng)，我國各級(jí)政府一直高度重視耕地拋荒問題，并實(shí)施了一系列積極治理的措施，基本上保證了耕地拋荒還沒有對(duì)我國糧食安全形勢(shì)產(chǎn)生系統(tǒng)性的威脅。

接下來，什么是休耕呢？ 休耕是指土地所有者或者使用者為達(dá)到特定的目標(biāo)而在一定時(shí)段內(nèi)采取不耕作土地，而使土地得到休養(yǎng)生息方式。根據(jù)時(shí)間的長(zhǎng)短，休耕可以劃分為季休、年休和長(zhǎng)休。季休是指指可栽種兩季或三季的土地減少耕種季數(shù)，只栽種一季或兩季；年休是指土地體耕持續(xù)時(shí)間在一年以上的方式；長(zhǎng)休則是在較長(zhǎng)一段時(shí)間（通常是10年以上）放棄土地耕作。由于人多地少，在現(xiàn)有技術(shù)條件和家庭經(jīng)營體制下，要用8%的耕地養(yǎng)活全世界22%左右人口的壓力巨大，所以我國考慮的是要如何充分利用耕地，至于休耕的說法在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)幾乎沒有什么討論的余地，也沒有多少實(shí)踐條件。直到目前為止，休耕幾乎成為了美國、歐盟、日本、加拿大一些西方發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的專屬制度，大量對(duì)休耕的研究文獻(xiàn)也來自于此。

2 耕地拋荒與休耕的之間相通之處

如果之前的耕種強(qiáng)度高，或者采用不合理的耕作方式，導(dǎo)致耕地不堪重負(fù)，那么不論是耕地拋荒，還是休耕，客觀上都能阻斷地力下降或者土壤污染的進(jìn)程，使耕地進(jìn)入自然修復(fù)狀態(tài)，這是兩者之間最顯著的相通之處，也是將兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)的最大基礎(chǔ)。既因?yàn)槿绱?，有些研究者在討論耕地拋荒生態(tài)環(huán)境影響或者國家糧食安全這些特定的語境中，將耕地拋荒與休耕等同起來，意欲借喻休耕來為耕地拋荒的正向意義辯護(hù)。例如，胡峰（2012）認(rèn)為拋荒是一種類似于發(fā)達(dá)國家的休耕行為，能夠減少對(duì)耕地的使用頻率，反而是對(duì)土壤肥力的一種保護(hù)。史鐵丑、李秀彬（2013）也認(rèn)為耕地棄耕相當(dāng)于采用了休耕的耕作制度，對(duì)地力恢復(fù)作用顯著：能加大土壤的密實(shí)度，減小風(fēng)蝕作用，抑制有機(jī)質(zhì)吹蝕量；還因土壤重新長(zhǎng)出植被，根系固定土壤，也減弱風(fēng)蝕作用，加厚土壤腐殖質(zhì)層，增加有機(jī)質(zhì)含量。賀雪峰（2014）也明確闡述農(nóng)戶季節(jié)性拋荒也是一種土地的休耕，是積蓄地力的一種方式。

此外，耕地拋荒與休耕有可能產(chǎn)生于同一類因素的驅(qū)動(dòng)，這類因素主要是地理環(huán)境因素。例如，地形、氣候等方面的問題而引起耕地質(zhì)量不斷下降；水災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻繁，土地侵蝕嚴(yán)重；土質(zhì)貧瘠，產(chǎn)量低，改良成本高；水源不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，耕作條件惡劣等等。這些因素驅(qū)動(dòng)所形成的拋荒往往被稱為“被動(dòng)拋荒”，與其它類型的拋荒相比，它更容易獲得人們的理解。受這些地理環(huán)境因素的驅(qū)動(dòng)，同樣可以形成休耕，而且具有自然地理因素缺陷的地塊也更容易稱為首選的休耕對(duì)象。例如，上個(gè)世紀(jì)30年代以來，受農(nóng)業(yè)收入低和土壤侵蝕、洪災(zāi)和早災(zāi)等自然災(zāi)害的沖擊，土地休耕便成為美國農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)基本政策，以致到目前為止，美國一直是休耕流行范圍最廣，機(jī)制最完善的國家。

3 耕地拋荒與休耕之間的區(qū)別

即使單憑直覺，人們大體也能區(qū)分這兩個(gè)概念?？赡芫褪且?yàn)檫@個(gè)原因，兩個(gè)概念的辨析問題往往被忽視，所以目前還鮮有文獻(xiàn)明確概括出兩者之間的區(qū)別。但是，對(duì)兩者區(qū)別的概括至少能夠在特定的情境中有效避免人們?cè)趦蓚€(gè)概念之間進(jìn)行有意或者無意的偷換。細(xì)致考察起來，耕地拋荒與休耕之間存在明顯的區(qū)別。

3.1 耕地拋荒與休耕所受的根本驅(qū)使因素不同

目前，研究者普遍認(rèn)為我國耕地拋荒的根本驅(qū)動(dòng)因素是經(jīng)濟(jì)方面的因素。其驅(qū)使的微觀機(jī)理是：農(nóng)業(yè)種植的會(huì)計(jì)收益原本就不高，如果扣除農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)所形成的高昂的機(jī)會(huì)成本，則農(nóng)業(yè)種植的經(jīng)濟(jì)利潤往往是負(fù)數(shù)，所以具有同樣經(jīng)濟(jì)理性的農(nóng)民為了追求家庭收入的最大化，離鄉(xiāng)背井前往城鎮(zhèn)尋求務(wù)工就業(yè)的機(jī)會(huì)，從而放棄農(nóng)田耕作，造成拋荒。例如，馬國忠（2008）、詹琳（2010）、李中豪（2013）、周靜等（2016）、戴枚崢（2017）都持有這樣的看法。從宏觀上來說，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移不是國家計(jì)劃的結(jié)果，所以很多農(nóng)戶家庭轉(zhuǎn)移后剩下的勞動(dòng)力不會(huì)剛好等于理論上維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最優(yōu)量，而往往是青壯年勞動(dòng)力過度轉(zhuǎn)移造成家庭承包的耕地?zé)o人耕作或者無力耕作。與此不同，休耕往往受保護(hù)土地、改善生態(tài)環(huán)境或者緩解糧食生產(chǎn)過剩等多種意圖的驅(qū)使。譬如，上世紀(jì)30年代開始推行休耕，既有自然災(zāi)害影響的原因，也有拯救生態(tài)環(huán)境的考慮。當(dāng)時(shí)由于盲目的過度開發(fā)利用，也沒有良好的水土保持措施，耕地生態(tài)環(huán)境急劇惡化，猛烈的沙塵暴幾乎彌漫了美國的中西部。美國政府才出臺(tái)相應(yīng)的配套計(jì)劃，試圖防止流失的耕地水土對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的惡劣影響。到了1985年，美國通過食品安全法設(shè)立“土地休耕計(jì)劃”（Conservation Reserve Program，CRP），而此時(shí)的主要意圖是為了緩解農(nóng)產(chǎn)品過剩壓力、穩(wěn)定糧食價(jià)格、保護(hù)農(nóng)場(chǎng)主利益，當(dāng)然，也兼顧了對(duì)減少水土流失，保護(hù)土地，維持生物多樣性的考慮。日本于1970年開始實(shí)施稻田休耕轉(zhuǎn)做項(xiàng)目（Rice paddy set-aside program）也是為了解決水稻生產(chǎn)過剩，避免陷入因供過于求而出現(xiàn)價(jià)格下跌進(jìn)而損害農(nóng)民利益的境地，而且這個(gè)意圖一直貫穿到現(xiàn)在。歐盟1988年的自愿休耕項(xiàng)目以及1992年的“麥克薩里改革”也是為了擺脫糧食生產(chǎn)過剩和農(nóng)民收入降低兩大困境。

拋荒向休耕的轉(zhuǎn)換是解決當(dāng)前我國治理耕地拋荒的一種新思路，非常值得研究。當(dāng)然難點(diǎn)在于如何轉(zhuǎn)換。目前能做到的轉(zhuǎn)換方式是，可把因生產(chǎn)自然條件惡劣、生態(tài)退化嚴(yán)重、污染嚴(yán)重等問題而拋荒發(fā)生率較高的區(qū)域納入到國家的休耕計(jì)劃，把農(nóng)戶被動(dòng)拋荒轉(zhuǎn)化成國家主動(dòng)休耕。其實(shí)，2016年出臺(tái)的《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》已經(jīng)重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn)，而且逐年增加試點(diǎn)面積。2018年已經(jīng)計(jì)劃將一些地下水超采區(qū)納入試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取在2010年輪作休耕面積要達(dá)到333.33萬hm2以上。雖然當(dāng)前國家層面的休耕方案不是直接為了解決耕地拋荒而制定的，但不能否認(rèn)，它肯定間接地緩解了這些地區(qū)耕地拋荒治理的壓力，為拋荒的農(nóng)戶找到了一條合理合法的出路。下一步，如果國家糧食供給形勢(shì)持續(xù)寬松，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境保持大體平穩(wěn)，可以充分借鑒發(fā)達(dá)國家的休耕經(jīng)驗(yàn)，著手實(shí)施規(guī)?；妮喿餍莞?，鼓勵(lì)地方啟動(dòng)自主休耕計(jì)劃，利用新型的約束與激勵(lì)機(jī)制，因地制宜地破解拋荒棄種難題，實(shí)現(xiàn)耕地資源的有效利用；同時(shí)可以將休耕范圍從“不能種”、“難種”的地區(qū)擴(kuò)大到一般性的種植成本高昂的地區(qū)，這樣不僅可以達(dá)到治理拋荒、保護(hù)耕地的目的，還可以有效降低我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

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