國家集權(quán)與集體土地所有權(quán)虛化

羅紅艷

[摘要]在我國，維持了兩千多年的集權(quán)官僚體制已經(jīng)被社會(huì)主義制度取代，但還有所殘留。我國政府集了部分土地所有權(quán)，并通過各種法律法規(guī)占有本該屬于農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)虛化，這體現(xiàn)在使用權(quán)與處分權(quán)受限、收益權(quán)未實(shí)現(xiàn)上，它限制了農(nóng)村土地的用途，致使集體經(jīng)濟(jì)利益不能實(shí)現(xiàn)、土地流轉(zhuǎn)受阻。要真正解決這個(gè)問題，需重塑集體土地所有權(quán)制度，這要從國家歸還不該占有的權(quán)利開始。

[關(guān)鍵詞]國家集權(quán)；集權(quán)官僚制；集體土地所有權(quán)虛化

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 國家集土地所有權(quán)

按照劉永佶等人的觀點(diǎn)，我國自秦朝至清朝兩千多年期間的政治制度并非封建制度，而是集權(quán)官僚制。“秦王朝確定的集權(quán)官僚制，基本被保持下來，并在歷朝歷代逐步充實(shí)。”“集權(quán)官僚制社會(huì)的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，主要生產(chǎn)資料土地歸國家（皇帝）所有，……形成國家擁有土地所有權(quán)，官僚地主和自耕農(nóng)擁有對土地的占有權(quán)，以及無地佃農(nóng)從地主手里租土地使用權(quán)這三層權(quán)利關(guān)系，這也是基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。”從上面這段話可以看出，集權(quán)官僚制下的官僚階級(jí)集的權(quán)利就是土地所有權(quán)。通過掌控土地所有權(quán)，該階級(jí)控制了最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而控制了民眾的經(jīng)濟(jì)生活。

新中國成立后，我國從集權(quán)官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義制度。按照社會(huì)主義的原則，土地應(yīng)該全部公有才是，事實(shí)并非如此。我國《憲法》規(guī)定：城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有。由此看出，我國部分土地所有權(quán)仍屬于國家，其余部分屬于農(nóng)村集體。土地歸國家所有而沒有受到過多的抵觸，這與新中國的建立過程有很大關(guān)聯(lián)。在秦朝至清朝這段時(shí)間里，農(nóng)業(yè)是我國最重要的生產(chǎn)方式，但自有土地的農(nóng)民很少，農(nóng)民深受缺少土地之苦。在1911年到新中國成立，中國共產(chǎn)黨在奪取政治權(quán)力的過程中，通過土地革命等形式，把原本屬于官僚地主階級(jí)的土地分給農(nóng)民，使得農(nóng)民擁有了土地。這樣，在人民的潛意識(shí)中，土地是中國共產(chǎn)黨為之爭取而來的。所以，建國后土地收為國有，民眾沒有太大的抵抗情緒。我國城市的土地屬于國家所有是國家集權(quán)的表現(xiàn)，是集權(quán)官僚制在土地所有權(quán)方面的殘余。

2 國家集權(quán)導(dǎo)致集體土地所有權(quán)虛化

國家集權(quán)不僅體現(xiàn)在對城市土地的集權(quán)上，還體現(xiàn)在對農(nóng)村土地的集權(quán)上。

由上文的表述可知，我國農(nóng)村的土地不是國家所有，而是集體所有。這個(gè)集體所有分為3級(jí)：“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)2個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。根據(jù)傳統(tǒng)民法基本理論，完整的所有權(quán)應(yīng)包含4項(xiàng)權(quán)能，即占有、使用、收益和處分權(quán)能。我國農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，因此集體應(yīng)該享有集體土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但是事實(shí)上，集體土地使用權(quán)受限、收益權(quán)沒有得到實(shí)現(xiàn)、處分權(quán)受限。

2.1 使用權(quán)受限

我國《土地管理法》第四十三條的規(guī)定：“農(nóng)村集體土地一般只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或與集體密切相關(guān)的建設(shè)中，不得用于房地產(chǎn)開發(fā)等能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目”，極大的限制了農(nóng)村土地的用途，也就是限制了農(nóng)村土地的所有權(quán)。此外，《憲法》還規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。對農(nóng)村土地用途的限制以及國家可以強(qiáng)制征地的規(guī)定，就是國家集權(quán)的表現(xiàn)。國家集權(quán)，意味著集體喪權(quán)。如果沒有這些規(guī)定，集體本可以用土地從事多種生產(chǎn)活動(dòng)，從而獲得更高的土地收益。

在我國，國家征收土地變成城市用地或其他用地后，國家直接給承包戶以補(bǔ)償，數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在原有土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)獲得的、以及在承包期間將要獲得的收入，這表明，農(nóng)業(yè)用地變成其他用地后，獲利程度遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由此觀之，正是國家集權(quán)阻礙了農(nóng)村集體獲得更高的土地收益。另外，政府會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，會(huì)用政策優(yōu)勢來倡導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有時(shí)甚至?xí)孕姓畹姆绞綇?qiáng)行推廣種植品種，這種種行為都反映了政府限制了我國農(nóng)村土地的使用權(quán)。

2.2 收益權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)

我國自1983年以來實(shí)行農(nóng)村土地承包。農(nóng)村土地承包的發(fā)包方是農(nóng)村集體，承包方是農(nóng)戶以及少部分的其他主體。集體把土地發(fā)包給本集體的農(nóng)戶，是不能獲得任何收益的。在2006年1月1日之前，我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)征收農(nóng)業(yè)稅，集體依靠國家征收的稅費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付來建設(shè)集體生產(chǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施等。自2016年1月1日后，農(nóng)業(yè)稅全面取消，集體無法再獲得農(nóng)業(yè)方面的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村集體的公共服務(wù)日漸受損。其實(shí)無論是征收農(nóng)業(yè)稅還是取消農(nóng)業(yè)稅，都是國家集權(quán)的表現(xiàn)。在國家集權(quán)背景下，國家有權(quán)讓集體獲得或不獲得收益。馬克思曾說，地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。按照他的說法，集體土地所有權(quán)必須獲得收益，這并不由國家機(jī)器決定。但實(shí)際上，國家集權(quán)導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有的土地的收益權(quán)歸承包戶，而不是農(nóng)村集體。

2.3 處分權(quán)受限

在農(nóng)村土地處分權(quán)上，國家嚴(yán)格限制，并把其中的一部分轉(zhuǎn)移給了承包方。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》明確規(guī)定，除非為公共利益之需，農(nóng)村集體土地所有權(quán)本身不得轉(zhuǎn)讓；二是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地未經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，不得用于農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施的建設(shè)；三是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體”的成員利用原有宅基地、空閑地建房，必須由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)。另外，農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)這種處分權(quán)歸屬于承包方。我國《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：承包方依法享有承包地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。從以上這些法律可以看出，集體土地的處分權(quán)極大的受到了國家的限制，這也是國家集權(quán)的表現(xiàn)。國家集權(quán)使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，國家和承包方成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終享有者。

3 集體土地所有權(quán)虛化的危害

3.1 限制了農(nóng)村土地的用途，阻礙了土地收益的提高

農(nóng)村土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益很低。去年11月，我們?nèi)ズ颖斌豢h辛興鎮(zhèn)北沙口調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民出租667m2地，一年租金為500～1200元，而在辛興鎮(zhèn)租個(gè)50m2的商鋪，一年的租金卻需要10000元。由此可以看出，土地用作商業(yè)用途和用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益差距十分大。農(nóng)村土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用作收益更高的用途，這便是集體土地所有權(quán)虛化的危害。

3.2 集體經(jīng)濟(jì)利益不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村公共服務(wù)受損

我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體作為所有者，在土地所有權(quán)歸屬于自身的情況下，會(huì)為了提升土地的收益對土地投入一定的資金和勞動(dòng)以改良土地；另外，如果農(nóng)村集體能獲得土地收益，農(nóng)村集體是愿意為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，是愿意在農(nóng)村新建或更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施的。但現(xiàn)有的情況是，農(nóng)村集體既不想、也不能改良土地和提供公共產(chǎn)品。不想是因?yàn)樗鳛橥恋氐乃姓呓?jīng)濟(jì)上沒有收益，一切有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的獲利者都是他人，這使它喪失了動(dòng)力；不能也是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)上沒有收益，承包戶不會(huì)給承包方金錢或物質(zhì)，公共服務(wù)喪失了其物質(zhì)基礎(chǔ)。在這樣的情況下，農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給困難，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益。

3.3 土地流轉(zhuǎn)受阻

首先，國家在法律制度上對農(nóng)村集體土地所有權(quán)設(shè)置了嚴(yán)格限制，使得農(nóng)村集體土地在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，仍然封閉，流動(dòng)性差，土地使用效率與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營就難提高。

其次，在農(nóng)村土地承包的情況下，土地被分割成一小塊一小塊承包給承包戶。如今，農(nóng)民的一小塊土地的收益越來越難以滿足農(nóng)民生活所需，越來越多的農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)生產(chǎn)，把自有的承包地流轉(zhuǎn)出去。但是，因?yàn)槌邪胤稚⒌爻邪o各戶，這限制了土地流轉(zhuǎn)。對于土地租入方而言，想要租入連片的土地以便進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，獲得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。但想要租出土地的人的地未必與自己的地連在一起，或者未必所有想租出土地的承包戶的地連在一起。土地流轉(zhuǎn)受承包地所在位置的制約。土地流轉(zhuǎn)受到制約會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是如果集體土地所有權(quán)真正落實(shí)，集體接管和經(jīng)營所有的土地，土地流轉(zhuǎn)便很容易在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。另外，集體還可以根據(jù)客觀的需要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并通過農(nóng)業(yè)規(guī)劃經(jīng)營獲得較高的經(jīng)營收入。

集體土地所有權(quán)虛化帶來種種不利的影響，需重塑農(nóng)村集體所有權(quán)制度來解決。重塑此制度的核心在于改變國家集權(quán)的狀態(tài)，讓國家把權(quán)利還給農(nóng)村集體，使其真正享有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，從而由它來帶領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興與騰飛。

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