農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資路徑研究

任鐵茵

摘 要：農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是一項(xiàng)國(guó)家大力推進(jìn)的農(nóng)村改革基礎(chǔ)工作，分析農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的現(xiàn)狀、條件、必要性，了解清產(chǎn)核資工作開展中出現(xiàn)的五大問題，就此進(jìn)行路徑分析，即強(qiáng)化組織建設(shè)、強(qiáng)化制度建設(shè)、確保資產(chǎn)清查核實(shí)、確保工作成果公開化、促進(jìn)民主監(jiān)督，為清產(chǎn)核資工作提供理論基礎(chǔ)，能夠切實(shí)解決問題，并提出推進(jìn)清產(chǎn)核資工作的建議，增強(qiáng)實(shí)際可操作性，為農(nóng)民帶來切實(shí)利益。

關(guān)鍵詞：清產(chǎn)核資；農(nóng)村集體資產(chǎn)；路徑

文章編號(hào)：1004-7026（2018）09-0063-03 中國(guó)圖書分類號(hào)：D923.2；F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作涉及廣大農(nóng)民利益，國(guó)家高度重視，目前各部門出臺(tái)多項(xiàng)政策和方案，確保完成這項(xiàng)工作。2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、自然資源部等多部門從2017年開始，分“三步走”大力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，計(jì)劃到2019年底按期完成這項(xiàng)任務(wù)，到2021年底基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，在2025年之前，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)股權(quán)量化到人。

1 農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的現(xiàn)狀

2018年4月2日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宣布“2015年確定的29個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣共清查集體資產(chǎn)1 125.6億元、土地187萬hm2，比清產(chǎn)核資前分別增長(zhǎng)9.7%和9.6%”。

目前改革試點(diǎn)還在不斷擴(kuò)大，2018年將增至300個(gè)，除改革試點(diǎn)，全國(guó)各地也正根據(jù)政策要求，采取各種有效措施，大力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。例如嘉興平湖市105個(gè)村（社區(qū)）截至2014年已累計(jì)量化集體資產(chǎn)3.38億元，發(fā)放股權(quán)證8萬多本，截至2016年底，全市已累計(jì)股金分紅總額3 532.81萬元。

在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，逐漸推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，例如紹興市在2016年6月出臺(tái)了《紹興市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理實(shí)施辦法（試行）》。由此，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的正當(dāng)權(quán)益得以保障，促進(jìn)農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]。

2 農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的條件

2.1 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)是人類社會(huì)生存和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是最基本的物質(zhì)生產(chǎn)部門。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、山區(qū)資源豐富，經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，農(nóng)林牧漁各業(yè)全面開花，集體資產(chǎn)總量不斷提升、形式越來越豐富，農(nóng)民收入逐漸提高。但是仍存在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的貧困村，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，主要集中在金華市、舟山市、溫州市等地區(qū)的農(nóng)村、山區(qū)、海島，還存在少部分特困村，有許多低收入農(nóng)戶，即年均收入低于4 600元，主要集中在麗水市、衢州市、臺(tái)州市等地區(qū)的農(nóng)村、山區(qū)，需要深化改革以加快農(nóng)村發(fā)展。良性經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體資產(chǎn)顯得格外重要。

2.2 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

①浙江省從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持先易后難，先開展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)再推廣改革做法，健全完善清產(chǎn)核資制度，加強(qiáng)管理，規(guī)范工作細(xì)節(jié)。②嘉興市、溫州市、舟山市等多地召開農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，詳細(xì)解讀相關(guān)政策，就工作重難點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)，進(jìn)一步提升農(nóng)村財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為高效開展清產(chǎn)核資工作打下夯實(shí)基礎(chǔ)。③臺(tái)州市、紹興市、麗水市等多地借助互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化監(jiān)管平臺(tái)，完整錄入相關(guān)憑證，反映真實(shí)情況，打造“陽光村務(wù)”，能夠起到實(shí)時(shí)預(yù)警監(jiān)督和審查審計(jì)的作用，有效防止對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“暗箱操作”。

3 農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的必要性

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作是推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性、前置性舉措，能夠妥善解決農(nóng)村集體資產(chǎn)在多個(gè)經(jīng)營(yíng)管理環(huán)節(jié)中存在的問題[2]。①通過清產(chǎn)核資，能使農(nóng)村集體資產(chǎn)的賬面價(jià)值變得準(zhǔn)確，規(guī)范計(jì)提折舊、合理報(bào)廢的時(shí)間和賬務(wù)處理，符合市場(chǎng)公允價(jià)值，有利于集體資產(chǎn)在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。②通過清產(chǎn)核資，能使農(nóng)村集體資產(chǎn)的賬簿記錄完整且合規(guī)，查清缺失了哪些憑證，在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一系列會(huì)計(jì)法律法規(guī)及時(shí)補(bǔ)充憑證，盡可能保留集體資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)，解決“集體資產(chǎn)來路不明去路不明”的問題，有利于加強(qiáng)集體資產(chǎn)的持續(xù)可經(jīng)營(yíng)性。③通過清產(chǎn)核資，能有效防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，明確集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)公眾各方對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)管監(jiān)督，大大降低集體資產(chǎn)被少數(shù)人非法侵占、哄搶、平調(diào)、挪用、私分、損壞或變賣的可能性。④通過清產(chǎn)核資，能保障集體資產(chǎn)分紅以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的切實(shí)利益，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況不公開、通知不到位等現(xiàn)象發(fā)生，提高農(nóng)民知情度和參與度，讓農(nóng)民清楚知道什么時(shí)候可以分紅、每次分紅能拿多少錢，提高農(nóng)民可支配收入。

清產(chǎn)核資工作不僅能夠有效解決上述問題，還有利于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，科學(xué)持續(xù)地經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體資產(chǎn)，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革、股份量化到人，使集體資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身利益，增強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自信心，挖掘“三農(nóng)”發(fā)展?jié)摿?，大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，有了強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為物質(zhì)基礎(chǔ)，才能更有力地引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀和健康文明的生活方式。

所以說，及時(shí)開展清產(chǎn)核資工作必是當(dāng)務(wù)之急。

4 農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的路徑分析

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)不同于普通資產(chǎn)，僅僅按照《公司法》對(duì)其加以改造是不行的，應(yīng)有所區(qū)別[3]，從清產(chǎn)核資工作全方位順利開展的角度，根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作中出現(xiàn)的問題，結(jié)合各個(gè)地區(qū)的先進(jìn)做法，歸納總結(jié)出了五條路徑開展清產(chǎn)核資工作，提供理論依據(jù)，以期更具有現(xiàn)實(shí)可操作性，切實(shí)解決問題，并推廣到全國(guó)。

4.1 執(zhí)行“一村一小組一方案”強(qiáng)化組織建設(shè)

在清產(chǎn)核資工作中存在組織混亂的問題，沒有建立專門的清查小組，也沒有制定相應(yīng)的清查方案，未經(jīng)正規(guī)機(jī)構(gòu)評(píng)估直接寫上錯(cuò)誤的評(píng)估數(shù)據(jù)，甚至直接由領(lǐng)導(dǎo)班子說了算。

執(zhí)行“一村一小組一方案”即每個(gè)開展清產(chǎn)核資工作的村子必須建立清查的專項(xiàng)小組，并制定相應(yīng)的清查方案。專項(xiàng)小組中需要會(huì)計(jì)人員進(jìn)行登記建賬；資產(chǎn)評(píng)估人員對(duì)資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行核查；審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)；還需要熟悉本地區(qū)域環(huán)境的老黨員、老干部、村民代表進(jìn)行輔助，有了專業(yè)的工作人員各司其職，就是成功的一半。

小組成立后首先就要制定一個(gè)成熟的執(zhí)行方案，初步了解清查的資產(chǎn)類別和數(shù)量，規(guī)定在什么時(shí)間該進(jìn)行什么項(xiàng)目的核查，能使清產(chǎn)核資的工作過程非常有序，而且高效。在工作開展過程中，加強(qiáng)組織聯(lián)系，每隔一段時(shí)間都需要開小組會(huì)議進(jìn)行工作匯報(bào)，總結(jié)已完成、有困難、待完成的工作，針對(duì)工作重難點(diǎn)集中討論，定下滿意的解決方案。

4.2 累積工作經(jīng)驗(yàn)以強(qiáng)化制度建設(shè)

在清產(chǎn)核資工作中存在制度建設(shè)不強(qiáng)的問題，缺乏正式法律文書的約束，也沒有具體規(guī)章制度的指導(dǎo)，需要在不斷摸索中前進(jìn)。

專項(xiàng)小組根據(jù)某一地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況和經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的各類問題，因地制宜，提出清產(chǎn)核資工作的具體方案，若該具體方案在現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)能夠摸清這一地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)現(xiàn)并解決集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理過程中的問題，就將其制定成相應(yīng)的規(guī)章制度，如《慶元縣農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理辦法》、《洞頭縣農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施意見（試行）》，個(gè)性問題因村施策，在未來進(jìn)行清產(chǎn)核資工作時(shí)，具有非常強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

這些規(guī)章制度雖然不如強(qiáng)制性的法律法規(guī)來得有效，也具有地區(qū)局限性，不便于普遍推廣，但能在一定程度上，使得部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范化，能夠確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)循環(huán)是一個(gè)良性循環(huán)，集體資產(chǎn)不會(huì)流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不會(huì)越來越薄弱。

4.3 通過“兵分三路”分類清理確保資產(chǎn)清查核實(shí)

在清產(chǎn)核資工作中存在清查不全面的問題，對(duì)資產(chǎn)、資金、資源的清查經(jīng)常容易出現(xiàn)遺漏，導(dǎo)致村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降、集體資產(chǎn)流失。

清產(chǎn)核資工作必須確保農(nóng)村集體資產(chǎn)查清核實(shí)，先將該地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資產(chǎn)、資金、資源三大類，“兵分三路”分別進(jìn)行核查，綜合利用原有賬簿記錄，以“五相符”為目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行清查，即賬物相符、賬款相符、賬賬相符、賬證相符、賬表相符[4]，一路進(jìn)行資金清理，清理后建立總賬、明細(xì)賬和現(xiàn)金賬，賬目清晰有助于后續(xù)的資金流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)；一路進(jìn)行資產(chǎn)清理，清理后建立資產(chǎn)臺(tái)賬，能更詳細(xì)直觀地看到資產(chǎn)的各種規(guī)格型號(hào)和流轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)；一路進(jìn)行資源清理，依據(jù)國(guó)土確權(quán)的土地面積分類進(jìn)行登記，然后建立資源臺(tái)賬，明確各種資源的數(shù)目，有助于將來的資源調(diào)配[5]。

例如在浙江省嘉興市，海寧桃園村、海寧張店村、平湖虹霓村、秀洲南梅村等地都是以“五相符”為目標(biāo)導(dǎo)向來衡量農(nóng)村集體資產(chǎn)是否查清核實(shí)[4]，說明這種清理資產(chǎn)的方法普及較廣，受大眾認(rèn)可。

4.4 通過公示、入網(wǎng)確保工作成果公開化

在清產(chǎn)核資工作中存在資產(chǎn)具體價(jià)值、資產(chǎn)去留現(xiàn)狀等工作成果不公示、不透明的問題，工作成果水分較大。

專項(xiàng)小組在完成清查工作后，須及時(shí)將最后的評(píng)估數(shù)據(jù)公示給社會(huì)大眾，使得清產(chǎn)核資工作成果公開化、透明化，使得農(nóng)民深入了解政府的工作詳情和集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況，每個(gè)村民都能從中得知屬于自己的集體資產(chǎn)份額，為謀取自身正當(dāng)利益提供條件。若有村民提出公示的數(shù)據(jù)存在問題，專項(xiàng)小組需及時(shí)查明情況是否屬實(shí)，若屬實(shí)則第一時(shí)間改正，將核實(shí)后的集體資產(chǎn)再次登記入賬，糾正后的數(shù)目符合實(shí)際且村民信任。

每個(gè)村建立獨(dú)立的農(nóng)村集體資產(chǎn)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，將集體資產(chǎn)的評(píng)估數(shù)據(jù)輸入會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，入網(wǎng)后數(shù)據(jù)進(jìn)一步透明化，在此基礎(chǔ)上后續(xù)的收入支出也會(huì)透明化，村民能夠事實(shí)查看集體資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)過程和細(xì)節(jié)，有助于建立更完善的監(jiān)督體制。

4.5 明晰產(chǎn)權(quán)、完善機(jī)制以促進(jìn)民主監(jiān)督

在清產(chǎn)核資工作中存在民主監(jiān)督較難實(shí)現(xiàn)的問題，農(nóng)民不了解農(nóng)村集體資產(chǎn)的性質(zhì)、清產(chǎn)核資的重要性和工作進(jìn)程，知情度和參與度低。監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡是造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失最直接又最可惜的一個(gè)“暗道”[6]。

運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論，明晰各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，有助于規(guī)范農(nóng)民的應(yīng)盡義務(wù)和資產(chǎn)的后續(xù)利潤(rùn)分配。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人享有剩余利潤(rùn)占有權(quán)，農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化到每一個(gè)村民，明確與個(gè)人息息相關(guān)，每個(gè)人都享有享受利潤(rùn)的權(quán)利，在較強(qiáng)的激勵(lì)動(dòng)機(jī)下，又加強(qiáng)宣傳清產(chǎn)核資工作的目的和重要性，村民能夠更好地履行監(jiān)督義務(wù)，不斷提高集體資產(chǎn)的效益。

完善監(jiān)督機(jī)制，每個(gè)村民都可以觀察清產(chǎn)核資工作進(jìn)行中的細(xì)節(jié)，當(dāng)出現(xiàn)遺漏集體資產(chǎn)、評(píng)估不規(guī)范、評(píng)估結(jié)果不公示等現(xiàn)象時(shí)，村民有權(quán)利填寫“民主監(jiān)督反饋表”，向當(dāng)?shù)卣⑷嗣穹ㄔ?、政協(xié)等機(jī)關(guān)單位反應(yīng)情況，維護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)和正當(dāng)自身利益，機(jī)關(guān)單位在收到“民主監(jiān)督反饋表”后，需及時(shí)查明情況并向村民反饋、公示，上級(jí)政府需定期檢查下級(jí)單位是否及時(shí)處理村民反饋的意見，民主監(jiān)督能夠起到實(shí)質(zhì)作用。

5 推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的建議

5.1 注重細(xì)節(jié)因地制宜

專項(xiàng)小組明確具體的清產(chǎn)核資方案后，在執(zhí)行過程中，如果方案執(zhí)行過快，則需要減慢清查速度，在深度、廣度上更細(xì)化對(duì)集體資產(chǎn)的評(píng)估；如果方案執(zhí)行過慢，則適當(dāng)延遲方案進(jìn)度，確保集體資產(chǎn)清查的準(zhǔn)確度，切記一味追求速度。

當(dāng)清查過程中出現(xiàn)賬實(shí)不符、賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值不符等情況時(shí)，需要重新評(píng)估集體資產(chǎn)價(jià)值，通過賬實(shí)比較、重新評(píng)估、民主決議等做法，確保重置后的價(jià)值符合資本市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律且符合村民民主決議。

部分農(nóng)村集體資產(chǎn)存在并未登記入賬的可能，所以現(xiàn)實(shí)中的清查范圍常常會(huì)擴(kuò)大，賬內(nèi)清查的同時(shí)結(jié)合賬外核實(shí)，在整個(gè)清查過程中，專項(xiàng)小組需多注意周圍沒有登記在冊(cè)但可能帶來資金流入的集體資產(chǎn)，必要時(shí)向老黨員、老干部、村民代表詢問，以了解具體情況，避免遺漏農(nóng)村集體資產(chǎn)。

5.2 出臺(tái)統(tǒng)一的省級(jí)法律法規(guī)

2017年3月15日，“集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位在《中華人民共和國(guó)民法總則》中得到確立，但其相關(guān)權(quán)益尚無法律規(guī)定，影響了集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的進(jìn)程”[7]。并且農(nóng)村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資和經(jīng)營(yíng)管理過程中出現(xiàn)的諸多問題，由于目前缺乏有關(guān)正式法律，難以解決，難以衡量各種做法公正與否。各個(gè)地區(qū)有關(guān)集體資產(chǎn)的規(guī)章制度結(jié)合了實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，具有一定借鑒意義，能夠輔助省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳等機(jī)關(guān)單位盡快出臺(tái)正式的相關(guān)法律法規(guī)，做到共性問題統(tǒng)一政策，未來的清產(chǎn)核資工作將更加規(guī)范。

5.3 加強(qiáng)地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流

土壤結(jié)構(gòu)、氣候環(huán)境、經(jīng)濟(jì)背景等因素相似的各個(gè)地區(qū)之間可以就制定的“清產(chǎn)核資工作實(shí)施方案”、“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法”等規(guī)章制度互相學(xué)習(xí)，召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，分享先進(jìn)做法，發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，討論之后能盡量避免一些不必要的問題，聚力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民可支配收入。

（指導(dǎo)老師：祖建新）

參考文獻(xiàn)：

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