在鄉(xiāng)村治理進程中村干部的權力運作研究

路行　宋林霞

摘 要：分析鄉(xiāng)村治理過程中，不同歷史時期鄉(xiāng)村干部所屬權力的動作方式與興衰過程，并探討已有研究的不足之處，以期促進相關研究的發(fā)展。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;村干部;權利運作

文章編號：1004-7026（2018）21-0009-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D422.6 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 不同歷史階段的村干部權力運作研究

1.1? 地方鄉(xiāng)紳以及其權力運作研究（1840年以前）

傳統(tǒng)的地方領袖是鄉(xiāng)紳。楊海坤認為鄉(xiāng)紳一方面成為政府命令的傳達者;另一方面，政府默許或者利用著鄉(xiāng)紳的權威，在皇權難以觸及的鄉(xiāng)里，擔負著教化民眾、賦稅催繳和治安管理的責任，借此來彌補正式權力在鄉(xiāng)村中的不足[1]。鄉(xiāng)紳借助皇權成為地方實際管理者和國家與地方的中間人，是這一時期的特征。

祁慧指出鄉(xiāng)紳依靠文化網(wǎng)絡和對鄉(xiāng)村資源的控制，主持村莊事務、掌握決策權，他們規(guī)定鄉(xiāng)村公共資源的分配利用且通過組織和制定鄉(xiāng)規(guī)、族規(guī)來對村民實現(xiàn)管理和約束，同時依權實施懲戒和監(jiān)督，相對富裕的鄉(xiāng)紳甚至組建了鄉(xiāng)保安機構，成為一支地方武裝力量[2]。

費孝通先生用“雙軌政治”描述了鄉(xiāng)紳階層在政府和普通民眾之間所起的作用。一軌是官僚體系，以皇權為中心，在官員和知識分子的作用下將權力的觸角伸到縣的層面;另一軌則在皇權難以直接掌握的縣下地區(qū)，主要就是由地方精英進行管理，所以在“國家—士紳—農民”的結構中，一切關于村莊治理的權力均掌握在鄉(xiāng)紳手中，鄉(xiāng)紳成為國家權力的代表[3]。

1.2? 村莊經紀人及其權力運作研究（新中國成立前）

自清末新政開始，政府主要以兩種手段管理農民。一方面，借助經紀人從地方收取賦稅，他們借助職權獲取最大利益[4]。另一方面縣下設學堂施以教化，并以警察制度強化對地方的管理并實現(xiàn)管理正規(guī)化。自此時起，原有鄉(xiāng)紳管理的默許狀態(tài)逐漸轉為否認。

政府這一舉措使得鄉(xiāng)紳權力大幅度削減甚至喪失，在辛亥革命后一部分鄉(xiāng)紳轉而投靠新政權，成為新政權里的官員，他們惟命是從，成為徹底的政府助手，有的甚至借機斂財和盤剝鄉(xiāng)民。他們利用強制、脅迫的手段完成政府任務，國家管理模式由“國家—鄉(xiāng)紳—農民”模式轉變?yōu)椤皣摇r民”的模式。

葉本乾認為，此時期基層混亂，體制內精英由自己想法行使權力的自由度非常高。他們將政府政策規(guī)定以“變通”的方式傳遞到基層社會，他們扮演著雙重的角色，既是政策的施行者，又是“變通”規(guī)則的制定者。通過變通謀取私利并借此讓自己的獲利最大化。有村干部為了利益，利用或者制造政府和民眾的緊張關系，借村民的不滿抵制上級政府，或借政府的強力來壓制村民[5]。

1.3? 人民公社化時期的村干部及其權力運作研究（1949—1978年）

新中國成立后國家推行了人民公社體制，通過人民公社—生產大隊—生產小隊的3級科層社會管理體制，政府試圖全面管理和干預鄉(xiāng)村事務”[6]。

此時村干部代表國家政權掌握鄉(xiāng)村資源的分配。一方面，村干部被授予較大的管理自主權，他們有權對鄉(xiāng)村施以管教，甚至包括以暴力措施達到管理目的，在此期間，他們的權力被擴大，因為人民公社還承擔著經濟職能和軍事職能。另一方面，國家為保證隊伍純潔性，中下貧農成為掌權的不二人選，擴大階級斗爭，開展整風運動，將一大批不合格的干部從隊伍中剔除出去[7]。

很多學者提出，人民公社化使得中國農村社會結構發(fā)生了徹底的改變?！皞鹘y(tǒng)社會中類似于鄉(xiāng)紳這樣的中間層消失了，村干部代表著國家意志管理農村社會[8]。然而，即使國家政權覆蓋全農村，村干部在日常的管理中仍具有一定的自主性。例如，村干部在監(jiān)督生產時會睜一只眼閉一只眼，實際來講，村干部從小生活和成長在這個社區(qū)，對于村干部而言這是個“熟人的社區(qū)”，在滿是熟人親戚的環(huán)境中，村干部在權力的行使方面也可能較為松弛[9]。

有研究指出，人民公社時期的村干部多產自村內生產能手，他們在滿足政治純潔性的前提下帶領村民組織生產，以勤勞公正得到村民的尊重和支持，以克里斯瑪型權威領導著村民，在村莊治理過程中，他們富有威望，借此協(xié)調生產，安排工作;另外，他們也可以借助建立規(guī)則，使得村民服從治理，比如村干部有權記錄工分，在按照工分分配物資的原則下，村民必須服從管理[10]。

1.4? 村民自治背景下的村干部及其權力運作研究（1978年至今）

20世紀80年代，基層開始實行村民自治制度，主要由黨支部和村委會來完成對村內事務的自主管理，國家將人民公社化時期賦予村干部的權力進行了部分回收，包括經濟、軍事等權力，僅保留一些基本的管理職能。這一時期，權力的合法性給村民帶來更多的發(fā)展自主權和生存空間”[11]。

然而，村民自治制度下的村委會已經不具有公社時期的管理和約束權力，因為一些更強勢的管理權力已經被回收，農民本位的國家法律和政策開始讓村民可以直接面對國家而不是借助村干部。這一變化致使村組制度型權力逐步弱化[12]，村干部的地位和權力已遠比不上早期，此時村干部一方面已經失去了傳統(tǒng)社會的權威，另一方面他們由國家和法律賦予的合法性權力也在逐漸萎縮，為了完成政府相關指示，正式權力的實現(xiàn)還需要借助非正式的關系，即通過習俗、暴力以及不規(guī)則的利益協(xié)調而獲得對村民具有特殊性和可選擇性的支配能力。人民民主賦予村干部的權力已經不具備調動資源的效用，不具有管理和約束力順利完成政府政策的下達和執(zhí)行已經變成一件困難的事。

改革開放以來，關于村干部的研究多從村干部在村莊事務中扮演的角色角度入手，村干部借助不同的途徑獲得支持，從而獲得治理權力。關于村干部研究在改革開放之后主要有3種觀點：

一是雙重角色觀點。雙重角色基于這樣的假設：村干部連接政府和村民，但村干部在角色扮演和利益代表方面則搖擺不定[13]。他們會權衡自己的利益得失，當他們能從政府那獲取較大利益時，他們就會成為政府代理人，幫助政府實現(xiàn)管理職能;但是如果通過幫助村民爭取村莊利益能夠有較大利益回報時，村干部有會倒向村莊，成為村莊利益的代表[14]。

二是“政府代理人”的觀點。李宇峰認為從80年代開始，國家為建設和完善農村基層自治，完成了大批相關立法，使得農村治理開始以政府為主導，村干部只是經由農民選舉產生依法履行權利和義務，代表政府管理農村社區(qū)而已[15]，這時村干部往往扮演著“政府代理人”角色。

三是“雙重邊緣化”的觀點。吳毅認為作為國家代理人的村干部可能疏離村民或者被村民疏離，致使他們難以從所處社區(qū)獲取威望;其農民特征又使他們不能為政府科層體系所接納，因而他們游走于政府與農民的邊緣地帶，既為兩者所需要，卻又無法為兩者真正接納[16]。

2? 已有研究不足之處

一方面，關于村干部權力運作的研究主要是從村干部角色扮演角度入手，借助社會變革，用宏觀的國家社會視角自上而下地對村干部的角色變化進行研究，較少以微觀層面的村干部在村莊治理中的具體行為互動研究村干部的權力運作。

另一方面，在已有研究中，研究者分析村干部的角色與行為模式，認為村干部一方面是國家的代理人，另一方面是村民的代表，是國家與農村的中介。這其實忽略了組織內部的復雜性，并沒有認清國家、村干部、村民各自的特點及在不同時期、不同情境下的行為模式以及需要關注影響村落內部的各個要素的能動性。由于村干部扮演角色的復雜性，相應會產生不同類型的權力運作方式，大多數(shù)研究較難進行系統(tǒng)全面的研究概括。

3? 結束語

我國農村正處于社會轉型期，隨著社會環(huán)境的變化，村干部的權力運作也發(fā)生了變化。在村民自治背景下，村干部已經成為鄉(xiāng)村治理的領頭人，在管理村莊的過程中，村干部將權力滲透并運作起來。鄉(xiāng)村干部的發(fā)展與各個歷史時期的社會變革以及新中國成立后對農村地區(qū)的積極探索密不可分。對鄉(xiāng)村領袖階層和他們權力運作的興衰過程進行梳理，有助于更好地了解村干部權力的運作方式。

參考文獻：

[1]楊海坤.中國鄉(xiāng)村自治的歷史根源、現(xiàn)實問題與前景展望[J].江淮論壇，2010（3）：117-126.

[2]祁慧.鄉(xiāng)村治理精英的權力研究[D].長春：吉林大學，2015：36.

[3]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京出版社，2005：77-97.

[4]杜贊奇.文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村[M].王福明譯.南京：江蘇人民出版社，1996：38-40.

[5]葉本乾.村莊權力結構的政治分析[D].鄭州：河南大學，2001：20-22.

[6]黃華興.集體化時代鄉(xiāng)村權力建構中國家與鄉(xiāng)村干部的行為選擇[J].農業(yè)考古，2013（6）：99-102.

[7]于建嶸.人民公社的權力結構和鄉(xiāng)村秩序[J].衡陽師范學院學報（社會科學），2001（5）：16-20.

[8]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006（3）：1-38.

[9]古小波.體制內精英主導下資源稀缺型村莊治理——以陜南村為例[D].西安：陜西師范大學，2007：26.

[10]劉成晨.村支書權力的變化與鄉(xiāng)村權力結構變遷研究——以湖北省Z村為例[D].蘭州：蘭州大學，2014：27.

[11]曹海林.鄉(xiāng)村權力結構的演變與新農村建設的再組織化[J].社會科學，2008（3）：77-84.

[12]申端鋒.二十世紀中國村莊權力研究綜述[J].學術界，2006（4）：270-271.

[13]徐勇，徐增陽.中國農村和農民問題研究的百年回顧[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），1999（6）：1-10.

[14]江卉.政府與農民利益沖突中的村干部角色[D].廈門：廈門大學，2006：12.

[15]李宇峰.村干部角色定位的歷史演進[J].內蒙古農業(yè)大學學報（社會科學版），200（6）：46-48.

[16]吳毅.雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析[J].管理世界，2002（11）：78-85.