多主體社區(qū)治理及其思考

[摘要]社區(qū)是國家治理的基本單元，當前國家治理的具體體現(xiàn)之一便是大城市的社區(qū)治理。社區(qū)治理的狀況與社會基礎穩(wěn)定緊密相關，與黨的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線緊密相關，與國家治理能力密切相關。調(diào)查和探求社區(qū)治理中各個主體、主體資源分布及其各主體之間的互動關系是理解多主體社區(qū)治理的重要切入點。本文是在近一年對北京、廣州、杭州三個不同地區(qū)的典型社區(qū)的調(diào)研基礎上進行分析，社區(qū)治理的主體有哪些？其性質(zhì)、權限、資源及其各自的利益訴求、參與方式和互動關系是什么？當前社區(qū)治理主體的資源分布和力量如何均衡？以及當前多主體治理存在的諸多困惑，都值得關注和思考。

[關 鍵 詞]社區(qū)治理 多主體治理 互動關系

[基金項目]第63批中國博士后科學基金面上一等資助課題“人口遷徙與社區(qū)治理的政治學研究”（2018M630007）；國家社科基金一般項目“差異性均衡權力體系框架下社區(qū)社會治理新路徑研究”（14BSH011）。

[作者簡介]駱小平（1980-），女，華北電力大學馬克思主義學院副教授；北京大學國際關系學院博士后。

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）03-0098-10

黨的十九大報告正式提出，“我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事”，和“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這已經(jīng)表明我們的國家治理已經(jīng)在著力于滿足“人們對美好生活的需要”。社區(qū)雖小，但它是組成基層的細胞。老百姓的日常生活是組成社會運轉(zhuǎn)的方方面面，“日常生活關系明白而合理”確實事關黨和國家大政方針的落實。當前社區(qū)治理強調(diào)多主體，各個主體在社區(qū)內(nèi)的互動關系、訴求表達和資源分配就成為了社區(qū)治理“平衡協(xié)調(diào)”的關鍵。

一、 多主體社區(qū)治理是日常政治生活的孕育和體現(xiàn)

隨著社區(qū)建設的推廣和推進，越來越多的經(jīng)濟生活、社會生活和政治生活都在以社區(qū)為單位的層面展開。社區(qū)不僅是人們?nèi)粘Ｉ畹膱鼍埃用褚约案鱾€社會力量的利益交織點，也是人們?nèi)粘Ｕ紊畹脑杏腕w現(xiàn)，體現(xiàn)了人與人之間的社會交往關系。而這種“實際日常生活的關系，在人們面前表現(xiàn)為人與人之間和人與自然之間極明白而合理的關系”。①社區(qū)治理的目標是把社區(qū)“建設成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”。其中，有序、文明、包容、共享、家園，這些都彰顯了社會的公共性，表明了社區(qū)空間對于民眾日常生活的公共性和社會性。社區(qū)日常生活中的公共事項的特性是微觀的、細小的、繁雜的，但同時又是每個個體必須面對的卻是單個個體無法獨自解決的，需要與公共社會中的其他人或組織發(fā)生聯(lián)系。潘維在《久安維持之道》和《信仰人民》等著作中就提出了社區(qū)居民的“大事”、“小事”之分，并且擲地有聲地指出“小事比大事重要”②的重大觀點，直指當前社會根基穩(wěn)定的關鍵。

2017年6月12日，中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（下稱《意見》）中開篇也指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！雹哿暯娇倳浂啻螐娬{(diào)指出：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要?！鄙鐓^(qū)內(nèi)的事情雖是小事，但與人民日常生活密切相關，也是黨執(zhí)政和國家穩(wěn)定的基礎。在《意見》中，社區(qū)治理的路徑是這樣被描述的，“實現(xiàn)黨領導下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度”。對這句高度概括的話解讀開來，主要有八個方面：黨的領導、政府、社會、居民自治、法治化、科學化、精細化、組織化。

在當前中國，充足活躍的社會資本、靈活廣袤的社會市場、蓬勃發(fā)展的各類社會組織在人們的生活中日益增多，使得日常生活關系極其復雜。在社區(qū)治理中，多個主體主要包括了黨、政府、社會和居民，而各類主體的主要連接就是靠“組織”這個動作來運作起來。各個主體之間的相互組織，主體組織居民，居民自治，都與“組織”密切相關。但如何組織？在不同的事件上由誰來主導組織？誰來組織實際效果最好？不同的地方，其實踐也不同，自然各個主體的影響力更不同，互動效果也不盡相同。因此，調(diào)查和探求社區(qū)治理中各個主體、主體資源分布（包括權限資源、經(jīng)濟資源、關系網(wǎng)資源等）及其各主體之間的互動關系是理解和解決“日常生活關系明白而合理”的重要切入點，也是不同社區(qū)治理運行方式選取的依據(jù)。這些都是值得探究的。

基于對大城市聚集區(qū)社區(qū)治理的前瞻性、典型性和問題解決急迫性的研究，又根據(jù)“胡煥庸線”的南北分布規(guī)律看，從地理上選擇了位于發(fā)達地區(qū)的沿海地帶，由北往南選取了位于北京、杭州、廣州三個大城市的典型社區(qū)，調(diào)研其現(xiàn)狀，將社區(qū)治理的主體分別找出來，并深刻分析其性質(zhì)、權限、資源，各自的利益訴求、參與方式和互動關系，梳理出當前社區(qū)治理的資源分布現(xiàn)狀，并對參與方式和互動關系進行分析，梳理出了當前社區(qū)治理主體的幾種模式，它們分別為：北京主要是政府為主導的多主體互動治理模式，廣州主要是社會組織為主導的社區(qū)治理，杭州則主要傾向于復合主體共治的社區(qū)治理模式。通過對三地調(diào)研，當前我們的社區(qū)治理在主體上已經(jīng)明確，在主體各方上也基本都有清晰的位置與功能，但是在多個主體上如何分配資源、如何相互配合、如何組織內(nèi)部成員以及居民共同合作形成合理有序的社區(qū)治理體系，真正保證居民“日常生活明白且合理”，符合居民的需求和共同利益觀念，還處在理念不清、意識不夠的階段。需要進一步深入剖析，試圖引發(fā)關于如何找到適合社區(qū)治理的思考。

二、 社區(qū)治理的基層主體分布與互動

（一） 社區(qū)治理多主體的分布

當前城市基層社區(qū)按照性質(zhì)不同來分主要有八大主體，按照一般人的普遍印象和生活體驗，其順序為：（1）街道辦事處；（2）居委會；（3）物業(yè)公司；（4）中介組織（其他各商業(yè)組織的代表）；（5）社會組織；（6）業(yè)委會；（7）黨的基層組織；（8）社區(qū)居民。八大主體性質(zhì)各不相同，也相互形成對應關系或非正式網(wǎng)絡關系。其實，這個順序， 從某種程度上也反映了當前社區(qū)治理中權力分布結(jié)構(gòu)（如圖1）。八大主體中，街道辦事處是區(qū)政府派出機關，黨的基層組織是黨的體系，居委會和業(yè)委會是居民自治組織，物業(yè)公司與中介組織是商業(yè)機構(gòu)，社會組織屬于非營利機構(gòu)。這些不同性質(zhì)的機構(gòu)圍繞居民的公共服務在社區(qū)內(nèi)產(chǎn)生各類互動。

從圖1可以看出，社區(qū)內(nèi)不同主體在其中圍繞公共服務展開各種互動關系，從外在上看是不同的組織之間的博弈，從其背后所屬的性質(zhì)來看，所體現(xiàn)的是國家治理在黨、政府、居民自治、社會公益和市場各自的所及之處和運行規(guī)則的準入設計和規(guī)定，是濃縮版的國家政治，如同國家治理的沙盤。

（二） 社區(qū)治理各主體互動關系

社區(qū)事務千頭萬緒，社區(qū)工作同時也是千絲萬縷。兩個主體之間存在著主要的對應關系，但同時與其它主體也存在不同程度的互動，如街道辦事處與居委會之間，物業(yè)公司和業(yè)委會之間，社區(qū)居民與業(yè)委會之間，社區(qū)居委會與社區(qū)居民之間、街道辦事處黨工委與社區(qū)黨委會之間，社區(qū)居委會與社會組織、中介組織之間，街道辦事處與社會組織之間等。而實際上，在日常生活關系之中，都會發(fā)生或直接或間接的互動關系（如圖2）。

圖2不同的箭頭、實線、虛線代表的不同關系，主要從是否直接產(chǎn)生為標準。社區(qū)居民（業(yè)主）選舉產(chǎn)生居委會和業(yè)委會，業(yè)委會有物業(yè)公司的選聘權，街道黨工委是社區(qū)黨委會的上級機構(gòu)。因此，這幾條線是實線。而居委會與街道辦事處、居民與街道辦事處、物業(yè)公司、中介組織和社會組織產(chǎn)生的是直接日常關系，但不相互決定。街道辦事處購買社會組織服務，辦事處與居委會相互聯(lián)系，居民與社會基層黨委會相互聯(lián)系，社區(qū)黨委會指導社區(qū)居委會。這就形成了以居民為中心、以居民公共服務為核心的社區(qū)治理運行關系。具體相互關系如下：

黨的基層組織全覆蓋及互動

（1） 黨的基層組織全覆蓋；

（2） 基層黨組織的自身黨建工作；

（3） 基層黨組織指導、協(xié)助和監(jiān)督居委會；

（4） 基層黨組織發(fā)動黨員起模范帶頭作用；

（5） 基層黨組織動員和組織居民自治，為民眾排憂解難；

（6） 社區(qū)居民及社區(qū)內(nèi)組織可以對基層黨組織提出意見和監(jiān)督。

居委會與政府的互動關系

政府對居委會的支持

（1） 法律上確認社區(qū)居委會的地位；

（2） 各級政府和職能部門對社區(qū)居委會的各項資金支持；

（3） 街道辦事處給予居委會政府決策支持和權限支持；

（4） 街道辦事處給予居委會成員各類激勵；

（5） 街道辦事處給予居委會成員提升專業(yè)技能、工作素養(yǎng)的培訓。

居委會對政府的支持

（1） 一定程度上接受街道辦事處的業(yè)務指導；

（2） 七大委員會協(xié)助街道處理各類公共服務事項；

（3） 對街道和其職能部門的政策和事務性工作的落實；

（4） 上報各類居民公共服務和提供建議；

（5） 對上級政府有一定的監(jiān)督作用。

居委會與居民的互動關系

（1） 居委會成員由社區(qū)居民通過民主選舉產(chǎn)生；

（2） 居委會為居民營造精神文明氛圍；

（3） 居委會維護全體居民的權益；

（4） 居委會為居民提供日常各類基本公共服務工作；

（5） 居民通過居委會直接行使自治權和自我管理、自我服務；

（6） 居民對居委會工作提出建議和監(jiān)督。

居委會、居民與業(yè)委會的互動關系

（1） 業(yè)主選舉產(chǎn)生業(yè)委會，自行繳納費用；

（2） 居委會對小區(qū)業(yè)委會有指導和監(jiān)督義務；

（3） 居委會支持業(yè)委會維護業(yè)主的權益；

（4） 業(yè)委會為小區(qū)業(yè)主負責；

（5） 業(yè)委會配合居委會開展社區(qū)自治工作；

（6） 業(yè)委會在開展小區(qū)重大事務及選舉換屆時要通知居委會參加。

居民、業(yè)委會、物業(yè)公司的互動關系

（1） 小區(qū)業(yè)主居民選舉業(yè)委會；

（2） 業(yè)委會代表業(yè)主的利益，決定物業(yè)有關的一切重大事項；

（3） 業(yè)委會選擇、協(xié)助和監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作；

（4） 物業(yè)公司為業(yè)主提供合同簽訂的服務。

三、 多主體社區(qū)治理的核心影響要素

城市社區(qū)治理因為各種原因呈現(xiàn)很大的差異性。以北京、杭州和廣州為例來看，就存在三種不同的治理方式。主要影響因素有：（1）社區(qū)所在城市定位；（2）與政治中心的地理距離，實際上是政治氛圍程度的大小和市場經(jīng)濟發(fā)達的高度；（3）社區(qū)類型及空間布局；（4）社區(qū)地緣環(huán)境；（5）社區(qū)治理方式；（6）社區(qū)業(yè)態(tài)構(gòu)成；（7）社區(qū)居民構(gòu)成；（8）社區(qū)領袖文化。

從表1中三個不同地方的社區(qū)情況來看，影響社區(qū)治理實踐模式與效果的因素有多個。其分析如下：

（1） 基本與所在城市本身的定位有關。北京作為首都，更加強調(diào)行政指令和穩(wěn)定；廣州毗鄰香港，市場發(fā)展成熟，主要采用購買社會組織服務；杭州為宜居城市，商業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達，但社會組織發(fā)展緩慢，是北京和廣州方式的結(jié)合，采用“共享治理”。

（2） 越靠近沿海，市場經(jīng)濟越發(fā)展活躍，則在社區(qū)治理上社會組織參與的比例更大，對外來人口的管理政策也越多樣化和寬松。

（3） 社區(qū)治理與社區(qū)居民構(gòu)成緊密相關。在老齡化趨勢較為嚴重的今天，都會注意到老齡人口的日常生活起居，建好老齡人口的活動平臺，有條件的社區(qū)甚至自建“社區(qū)養(yǎng)老院”。

（4） 社區(qū)治理與社區(qū)類型及居民構(gòu)成緊密相關。在傳統(tǒng)老舊小區(qū)里，空間小，熟人占比高，彼此熟悉和信任，容易形成群眾自治，志愿者多；新型的商戶樓小區(qū)住戶分散、陌生人多，年輕人忙于工作的多，流動人口多，出租戶多，因此采用購買服務形式多。

（5） 傳統(tǒng)老舊小區(qū)一般是經(jīng)濟情況較為一般，老人對于之前的居委會更有感情和依賴性，更愿意找居委會幫忙，居委會也較為容易組織居民；而在新型商住樓小區(qū)、別墅區(qū)居住的居民多為經(jīng)濟實力強、收入高、工作忙的新一代的有產(chǎn)者，是陌生人社會，因此更傾向于直接向物業(yè)公司等商業(yè)組織以及社會組織購買優(yōu)質(zhì)服務，不像老舊小區(qū)的居民那樣青睞傳統(tǒng)居委會提供的服務。

（6） 一個社區(qū)的治理與社區(qū)領袖文化緊密相關。由于社區(qū)文化是鏈接社區(qū)居民的共同點，大家在公共的心理空間有共同的同理心和榮譽感，因而較能組織和動員居民參與社區(qū)活動。

四、 討論：基層組織、多元主體與社區(qū)治理

（一） 組織的自治能力與組織動員力的局限性

一個組織的自治程度如何，是否能夠反映自身成員的意愿并實現(xiàn)自我管理和自我服務，取決于幾個因素。首先，從法律界定上來看，根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。第二，從設立形式和人事權上看，居民委員會的成員由全體社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，之后組建七大委員會，并制定《社區(qū)居民自治章程》。第三，從經(jīng)費來源來看，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第十七條規(guī)定：“居民委員會的工作經(jīng)費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付；經(jīng)居民會議同意，可以從居民委員會的經(jīng)濟收入中給予適當補助。 居民委員會的辦公用房，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決?！逼浣?jīng)費主要來自于人民政府。第四，從居委會的日常運行方式和權限來看，由于社區(qū)黨委書記與社區(qū)主任共同協(xié)商，并指導和參與大量事務，因此，黨在此時起到的作用可以發(fā)揮出來，但社區(qū)黨委接受其上級街道工委領導時，較多的事務仍然由街道辦事處決策和處理。第五，從激勵和監(jiān)督體系來看，對居委會人員的有形獎勵如補貼、津貼、福利等，和無形的獎勵如評優(yōu)、榮譽、自我價值感的實現(xiàn)等都由街道辦事處來考核、評定和支出，這也因此決定了自治組織本身沒有運行經(jīng)費。第六，從居委會本身的主觀意愿來看，在當前社會中也需要上級政府的支持，否則居委會成為空頭擺設，既沒有權威，又沒有權限，完全成為政府行政事務下沉的跑腿人。這樣一來，居委會的組織動員時間不夠、精力不夠、權限不夠，導致其能力既無法發(fā)揮，也無法提高。這里，就提出一個循環(huán)問題：自治能力有限導致組織動員不夠，還是組織動員不夠?qū)е伦灾文芰τ邢蓿?/p>

那么技術是否是有效解決組織能力的關鍵呢？答案顯然是否定的。治理，是對社會秩序的理順和規(guī)制規(guī)范，從而保證社會有序文明。任何科學和技術都源于人的需求、人的創(chuàng)新，也是為了服務人。技術是治理的手段和工具，不論是互聯(lián)網(wǎng)還是各種APP，智慧平臺，云計算，大數(shù)據(jù)等。人，才是治理的對象和核心。不能為了使用技術，而忽視人的存在、生活、交往和發(fā)展。此前西方因為關注了人，所以發(fā)展了技術，在工業(yè)革命中趕超了中國，但因為過于信奉“技術至上”，忽視人的生存和發(fā)展，才有了今天的發(fā)展停滯和衰落。在我們的五大發(fā)展理念中，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”，具有物化的技術和為人的理念的雙重價值：既是技術的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享，同時，其主體又都是人、人與人的社會關系，也是為了人的發(fā)展。

（二） 行政主體的效率問題——崗位職責與實際事務相分離

崗位職責是指一個崗位所要求的需要去完成的工作內(nèi)容以及應當承擔的責任范圍，是組織為完成某項任務而確立的，由工種、職務、職稱和等級等內(nèi)容組成。職責，是職務與責任的統(tǒng)一，由授權范圍和相應的責任兩部分組成。它有助于任職者清楚自己的主要產(chǎn)出領域及結(jié)果，也有助于管理者明確所需人員素質(zhì)要求。制定崗位職責的第一關鍵是崗位分析，要對該崗位信息進行收集和分析，以便確認崗位整體概況，對其作出正確、詳盡的描述。當前許多崗位職責并沒有經(jīng)過這一層。全國各個社區(qū)的崗位職責幾乎是統(tǒng)一的，描述也幾乎是一模一樣的。但是，每個社區(qū)是一樣的歷史淵源、社會背景、經(jīng)濟發(fā)展狀況嗎？當然不是。目前的崗位職責都是定死的，一致的，簡單地來自對職位任職者現(xiàn)行工作活動的歸納和概括，這就導致沒有根據(jù)各個社區(qū)實際情況進行信息收集和分析，所以職責寫在紙上是明確的法定的，但是實際操作過程中確是兩張皮。做了大量事務卻不在崗位職責中，崗位職責中要求的事務在當?shù)厣鐓^(qū)不存在的狀況時有發(fā)生，這就造成在對基層工作人員的考核時脫節(jié)，不準確，容易打消積極性。崗位工作的壓力不是來自他人，而是要使此崗位上的工作人員發(fā)自內(nèi)心、自覺自愿地負起責任，從而轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥墓ぷ鲃恿Α?/p>

因此，崗位的目標設定、準備實施、實施后的評定工作都必須由此崗位員工承擔，讓崗位員工認識到這個崗位中所發(fā)生的任何問題，并由自己著手解決掉，其上司僅僅只是起輔助作用，崗位工作是為自己做的，而不是為上級做的，這個崗位是他個人展現(xiàn)能力和人生價值的舞臺。在這個崗位上各階段工作的執(zhí)行，應該由崗位上的員工主動發(fā)揮創(chuàng)造力，靠他自己的自我努力和自我協(xié)調(diào)的能力去完成。員工必須在本職崗位的工作中主動發(fā)揮自我判斷、獨立解決問題的能力，以求工作成果的績效實現(xiàn)最大化，而不是為上級而做?；鶎庸ぷ魅藛T更多的是黨員，是志愿服務的，黨的整體目標就是為人民服務，黨員在入黨及其成為黨員后，尤其是黨員干部更應該有自覺的服務意識，是為共產(chǎn)主義奮斗的，而不是為了升官發(fā)財。而當今，很多崗位職責的制定都是上級規(guī)定的或者不是在本崗位工作的人寫的，然后再聘用人員來承擔崗位職責，那么這個實際做事的人就沒有參與崗位的分析，也就不能好好地理解崗位職責。

從實際事務來看，社會發(fā)展、實際事務的載體和處理方式方法等都有變化，但這些并沒有體現(xiàn)在崗位職責中。在日常社區(qū)工作中，基層社區(qū)工作者認為其崗位職責并不包含各種大量的社區(qū)雜事，只有當居民投訴時，上級要求下來了，才懷著一種不情愿的抱怨心態(tài)去處理社區(qū)事務。那么在績效考核中這類事務也不在考核之內(nèi)，這就造成了職務、責任、權力在紙質(zhì)文件中的規(guī)定與實際工作中的分離，這種分離引起的后果當然就是基層工作者的思想混淆、身心疲憊和工作怠慢。

（三） 行政主體的效率問題二——規(guī)則與人情相斥

規(guī)則的產(chǎn)生是基于基層社會的人和事的處理，規(guī)則也成為基層社會治理的抓手。在古代社會，規(guī)則的產(chǎn)生或來自于部落、或來自于血緣、或來自于地緣、或來自于利益的協(xié)調(diào)。如今，在以原子化的陌生人為主體而形成的社會里，各自的需求各不相同，各自的價值觀不盡相同，加上信息化網(wǎng)絡化社會的發(fā)展，人們的表達渠道更加快捷方便，這就形成了一個“基層社會主體多元化，基層社會主題多樣化，基層社會主見多維化”的態(tài)勢。每個個體千差萬別，千萬個千差萬別的個體聚合在一起形成的基層社會更是千頭萬緒。這樣一來，基層社會治理就有了新內(nèi)容、新挑戰(zhàn)。面對新態(tài)勢，基層社會要形成良好的有序運轉(zhuǎn)，極其需要規(guī)則。

我們常說的規(guī)則與人情是不同的，雖然不能過于強調(diào)其二者之間的敵對性和矛盾性，但是我們也必須了解的是：規(guī)則的初始是來源于人情的。什么是人情？這里界定的“人情”不是指“關系”尤其是“熟人關系，潛在的交易關系”，而是指有人情味，人之人交往之間的情分。既然是情分，那就是符合人與人自然交往的內(nèi)心感受和道德法則。規(guī)則的制定最先就是來自于“人情”。人情有公私之分，人情的作用體現(xiàn)在私下，總是讓人如沐春風，但若是體現(xiàn)在了公處，反映的則常常是對規(guī)則的逾越。所以中國人的俗語一直都是“合情合理合法”，“是不是這個道理？”這樣的說法?！昂戏ā边€是近幾年出來的話語。所以，人們的感受首先就是一個是否合情、是否合理。有時候合情合理不一定合法，不一定合乎規(guī)則，那么如果過于強調(diào)法規(guī)等，不顧情和理，肯定會讓基層群眾氣兒不順，氣兒不順了，規(guī)則也就難以執(zhí)行。中國式的家庭特點，溫情和相互照顧是不可更變的傳統(tǒng)，這與西方的差異性所在。

我們不必否認人情社會這個事實，也不必對人情社會進行全盤譴責。這是中國幾千年來形成的文化。這本身就充分說明了這種人情社會有其存在的合理性。為什么到了現(xiàn)在就變成完全的糟粕了呢？確實，沒有制度的約束則不能有效地運行。但事實上，制度建立之初，往往就是建立者依據(jù)現(xiàn)實的具體的人與人交往的情況（人情）而采取相應措施，所以才發(fā)揮了其制度的優(yōu)勢。但隨著社會的不斷變化，一成不變的制度終有會因不適應現(xiàn)實而弊端叢生。按常理言，制度當隨社會實際情況而進行相應的變動，但制度又不能經(jīng)常變化，朝令夕改。不變則弊端叢生，常變則難以有權威，這就造成了相對靜止的制度規(guī)則和不斷變動的人情世故之間的矛盾。因此，在處理規(guī)則和人情上，要有靈活性，大原則和彈性相結(jié)合，才能發(fā)揮規(guī)則的作用，而又不致失去人性。良好的人情文化發(fā)揮得好，還可以孕育形成好的規(guī)則，起到潛移默化的作用。人情社會本身是個客觀存在，社會治理的情況是否良好，關鍵在于如何運用人情社會，而不是完全責怪人情社會。因此，當今的基層社會，就要面對人情社會的中國傳統(tǒng)，運用人情社會并發(fā)揮其長處，找到適合實際的治理方式。

（四） 社區(qū)及其居民作為“社區(qū)治理”的主體沒有很好體現(xiàn)

當社區(qū)的組織動員能力不足時，社區(qū)治理就完全變成了社區(qū)被治理。社區(qū)作為主體尤其是社區(qū)居民作為主體的自治能力就會沒有很好地發(fā)揮出來。社區(qū)自治的關鍵因素就在于，居民是否被組織起來形成一個有效整體，并對社區(qū)公共空間的事務有一個自我治理的認識。社區(qū)分為工作社區(qū)、居住社區(qū)和虛擬的網(wǎng)絡社區(qū)、共同情感聯(lián)系組成的如宗教社區(qū)或以職業(yè)取向為組合的職業(yè)社區(qū)。這里的社區(qū)治理主要是“居住社區(qū)”。一個社區(qū)的形成主要由幾個要素組成：人群、共同的居住地理空間和人群在這個公共空間內(nèi)的交流活動與公共利益。社區(qū)是人的聚合，也是協(xié)調(diào)各類活動的規(guī)則的聚合，社區(qū)治理的主體是居民，主要依托政府、居民自治組織和社會組織以及個人等形成的體系，對社區(qū)內(nèi)部的公共事務的自我管理。也就是，“社區(qū)治理=社區(qū)管理+社區(qū)自治”。

如果少了社區(qū)自治，只有社區(qū)管理，就變成了“社區(qū)被治理”?！吧鐓^(qū)治理”在于社區(qū)是主體自我治理，自發(fā)治理，而“社區(qū)被治理“則是其他各個單位和社會組織共同來治理社區(qū)，社區(qū)居民缺乏自治，只是主動尋求幫助和被動接受治理，反而成為了”社區(qū)治理“的對象。無疑，這并不是我們所希望看到的包含居民自治的實際意義上的社區(qū)治理。根據(jù)北京和廣州兩地的社區(qū)治理做法，似乎可以質(zhì)疑這種社區(qū)治理到底是真正的“社區(qū)治理”還是“社區(qū)被治理”？社區(qū)居民自發(fā)組織起來管理自己的事，自己說了算，自己決策是很少見的。廣州稍微好一些，社會組織協(xié)助居民的治理同樣促進和引發(fā)了更多的居民參與進來，成為志愿者和社工。北京雖然也有自發(fā)組織，但相對來說比較少。

以前，人的生產(chǎn)區(qū)域和生活區(qū)域都在同一個區(qū)域內(nèi)，其生產(chǎn)交往和生活交往是交織在一起的。公共區(qū)域及其事務以單位為單元，單位作為主體來治理。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，生產(chǎn)區(qū)域和居住區(qū)域分離，加上婦女覺悟和權益的發(fā)展，女性更多的從家庭走向了工作崗位，以家庭為單個細胞的居住社區(qū)的事務就越來越多。生產(chǎn)區(qū)域的事務仍然由單位解決，但是居住空間的公共事務就有了治理的必要。

因此，社區(qū)治理就是要為社區(qū)里的每個家庭的事務服務，為以家庭為細胞形成的公共社區(qū)空間存在的公共事務服務，如營造良好的社區(qū)交往氛圍，形成非正式和正式的社區(qū)規(guī)范，調(diào)動社區(qū)居民參與公共事務，與社區(qū)內(nèi)部的其他組織以及社區(qū)外部的組織進行溝通、協(xié)調(diào)和交往，解決事務，不斷提升居民的自治能力和社區(qū)能力。香港特區(qū)當前社區(qū)治理回歸社區(qū)回歸家庭的做法可以借鑒。社區(qū)治理最終都應該回歸到主要由居民自己行動起來的自我參與和自我管理。

（五） 社會組織的社會公益性與生存性的困惑

社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。非營利組織（nonprofit organization），是指這類組織的運營目標不以獲取利潤為目的，提供的服務具有福利性，一般是無償?shù)摹．斎?，非營利性組織并不等于沒有盈利，而是收入不為任何個人牟取私利，是用于組織自身維持和發(fā)展，是為了開展公共事務。而且，組織本身已經(jīng)享有了合法的免稅資格。

社會組織被引入社區(qū)治理，初衷是通過政府購買服務方式，讓社會組織更好地服務社區(qū)，協(xié)助居民做好各類“小事”。但當前，廣州市政府每年花3.3億元，每個家綜中心可以拿到200萬元。那么，中心是否做到了該提供的服務呢？根據(jù)家綜中心自己提供的各類文件和報告，可以看到服務項目雖然大同小異，但是項目諸多，開展得很紅火，有些家綜中心里，居民也時有會來活動一下。但服務是否深入提供，有待進一步觀察。

廣州各個家綜中心社會組織的主要業(yè)務、辦公地點、人員和業(yè)務資金都來源于政府，離開了政府無法獲得自己穩(wěn)定的發(fā)展，更談不上可持續(xù)性發(fā)展。正因為有了政府的資助，社工組織紛紛注冊，并來參與政府每年的200萬元招投標項目。如果失敗，則很難生存。很多社工組織在每年中標簽訂合同后，認為自己是獨立法人機構(gòu)，不愿意承擔街道在新一年中提出的對于社區(qū)服務的更新要求，如社區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生更新等，對于政府提出的各項規(guī)范性要求不愿意落實。其中，經(jīng)過評估后，一些駐街道的家綜中心通不過，則要在離開之前，由下一個中標的中心來接手入駐。但基本都是各個街道之間相互交換。這一方面說明家綜中心的服務不盡如人意，另一方面說明廣州市對于這些組織的評估標準不一致，導致某一中心在該街道不符合，但在另外的街道卻符合。還有，中心的社工人員福利待遇每個月在4000元～5000元左右，平均年齡比較小，本身就不具有穩(wěn)定性，初級社工級別分為S1～S6，之后才可以進入管理層。上升通道不夠，很多轉(zhuǎn)行。

從這一治理模式來說，廣州的這一購買社會組織服務的形式實際上是服務了社會組織：業(yè)務和資金滿足了社會組織的人員工資要求，滿足了社會組織自我孵化發(fā)展的期盼，同時也可以極大地解決了社會組織自己的生存問題，甚至使得某些社會組織獲得很多的盈利。當然，也間接地在一定程度上為大學生就業(yè)提供了空間。但是本質(zhì)上到底是為了公益還是功利？廣州的政策促進了這么多定性為“非營利組織”的社會組織，政策的初衷是為了公共的社會利益，是為了公益。但是從上述分析可見，社會組織提供的服務十分有限，諸多組織的成立成為了個人或者幾個董事用來獲取自身聲譽、擴大個體影響、爭取更大市場份額，從而獲取更多政府項目也許最終能夠發(fā)家致富的工具。那么，這樣的社會組織到底存在多少？公益還是功利？這就導致了政策的結(jié)果偏離了初衷的“不虞效應”。

（六） 解惑“復合主體”止于“主流人群”

社區(qū)治理主體是多主體和復合主體的提法很多。例如，近幾年浙江省一直強調(diào)社會治理、社區(qū)治理的“復合主體”，但是對于主體的認識，黨、政府和學界都基本停留在其認為的“主流人群”就為止了，這樣的主流人群主要包括黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等不同身份人員共同參與。但是在這些界別上，人們關注的是每個界別做得好的成功人士和高層人士，也就到此為止了。每個行業(yè)內(nèi)部的最普通的、最基層的人民并不在其所關注和蘊含的主流人群之內(nèi)。這樣一來，社會復合主體并沒有最終落實到廣大的普通人民群眾身上。反映不出居民的需求。

如此，“人民主體”就會異化為“人民客體”。 主體異化成客體，導致了居民主體地位的懸空。僅僅留存的只有比例較小的志愿者和退休黨員，但由于這些人還是在政府和社會組織的組織下開展活動，所以也只是參加活動罷了，不能算是自我當家作主的主體。社區(qū)治理是復合主體。僅靠政府、居委會和社會組織，是很難辦好的。需要關注的是“人民在哪里”？社區(qū)治理主要是為了社區(qū)居民服務，社區(qū)居民有參與嗎？社區(qū)居民有決策權嗎？復合主體中，不論是共建還是共享，哪個環(huán)節(jié)缺少居民都不是真正的發(fā)展。人民是復合主體中的主體。即使是在居民不出現(xiàn)的時候，在討論的時候，居民作為事件的無形主體仍是存在于其中的。這才符合社區(qū)治理的目標、任務和方式的一致性。

十九大報告指出，“要以提升組織力為重點”，“打造共建共治共享的社會治理格局”?！兑庖姟分幸仓赋?，“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定?！秉h和國家能夠集中力量辦大事，同樣也能夠在基層社會治理上做好小事。而社會主義國家的優(yōu)越與群眾個體日常生活體驗良好應該是一致的。多主體的社區(qū)治理，就要在黨的領導下，依靠人民、有序組織居民和各類社會組織積極參與社區(qū)治理，實現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享的居民自治良性互動，實現(xiàn)人們對美好生活的向往和需要。

（責任編輯：肖舟）

Abstract： Community is the basic unit of national governance， which especially focuses on the community regulation in the metropolitan area in contemporary China. The quality of community governance？is closely related to the stability of the whole society， the mass line of the CPC， and the capacity on the state governance. According to the field research on the multiple-subjects participation in community governance in three different cities like Beijing， Hangzhou and Guangzhou， we made an analysis on what are these participants， how they interact with each other， how to make a balance among these interested subjects to achieve the goals on better life for habitants. And， the issues on what is the predicament and challenge now deserved to be considered rationally.

Key words： community governance； multi-subjects participation； dynamic interaction