效益衡量規(guī)制下天然林保護(hù)工程建設(shè)的任務(wù)及策略

張黎華 陳開(kāi)偉

摘 要 天然林是森林資源的關(guān)鍵構(gòu)成，也是維護(hù)生態(tài)和諧的支柱性力量。實(shí)施天然林保護(hù)工程是強(qiáng)化森林生態(tài)功能、促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展、維持生態(tài)和諧穩(wěn)定的重大國(guó)策。效益是反映投入與產(chǎn)出關(guān)系的關(guān)鍵指標(biāo)，是衡量相關(guān)決策是否有效的重要參考?；诖?，依據(jù)效益衡量原則，從提高生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的目的出發(fā)，以尊重自然、統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)態(tài)度，對(duì)天然林保護(hù)工程建設(shè)狀況進(jìn)行深入、全面的評(píng)估，創(chuàng)建兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的天然林保護(hù)工程建設(shè)模式，提出加速天然林保護(hù)工程建設(shè)的相關(guān)對(duì)策，為推動(dòng)天然林保護(hù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展、助力我國(guó)林業(yè)事業(yè)穩(wěn)步提高作出新的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 天然林保護(hù)工程；效益衡量規(guī)制；建設(shè)任務(wù)；實(shí)施策略

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.038

天然林是我國(guó)森林資源的關(guān)鍵構(gòu)成，是生態(tài)維持功能最強(qiáng)勁的有生力量。天然林保護(hù)工程是我國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的重大舉措，是助力生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必然選擇[1]。黨的《十九大報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”“堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，……為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵2]《國(guó)家林業(yè)局2018年工作要點(diǎn)》中也明確提出：“加快國(guó)土綠化步伐。啟動(dòng)大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，加快實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程?！睂?shí)施天然林保護(hù)工程可以維護(hù)生態(tài)和諧、創(chuàng)建生態(tài)文明、保護(hù)生態(tài)資源，是我國(guó)的重點(diǎn)國(guó)策之一。效益衡量，即以效益這一關(guān)系到投入與產(chǎn)出之比的重要指標(biāo)作為關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施天然林保護(hù)工程已取得了十分明顯的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，為了進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工程，以效益衡量視角來(lái)審視我國(guó)天然林保護(hù)工程的階段成果，有針對(duì)性地加以調(diào)整和改進(jìn)，為最終創(chuàng)建人與自然和諧共處的良好局面作出重要努力。

1 以效益衡量規(guī)制天然林保護(hù)工程的必要性

效益衡量是關(guān)注建設(shè)成果和政策實(shí)施的有效性，強(qiáng)調(diào)效益潛能挖掘、關(guān)注具體建設(shè)過(guò)程、重視效益回報(bào)率的效益評(píng)估模式。效益衡量具體是指林業(yè)管理部門(mén)及相關(guān)工作人員遵循相應(yīng)的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、按照一定的效益衡量程序，對(duì)天然林保護(hù)工程建設(shè)活動(dòng)過(guò)程中的資金、資源投入，以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值做出基本的評(píng)估。相對(duì)于原有的評(píng)估方法，效益衡量的評(píng)估目標(biāo)更具開(kāi)拓性、評(píng)估內(nèi)容更具廣泛性、評(píng)估成果更具建設(shè)性，以效益衡量來(lái)規(guī)制天然林保護(hù)工程，重視對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)與效益關(guān)系進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)天然林保護(hù)工程所產(chǎn)生的非木材效益、森林游憩效益、生物多樣性、森林保護(hù)效益、美學(xué)效益等，這使得效益衡量工作在推動(dòng)天然林保護(hù)工程建設(shè)方面能夠發(fā)揮更為積極的作用，成為當(dāng)前我國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的必然選擇。1）開(kāi)展效益衡量符合實(shí)施天然林保護(hù)工程的初衷。天然林保護(hù)工程本身就是要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，效益衡量關(guān)注投入與產(chǎn)出之比，強(qiáng)調(diào)走內(nèi)涵式、集約式發(fā)展路徑，與實(shí)施天然林保護(hù)國(guó)策的宗旨完全一致。2）貫徹效益衡量模式符合當(dāng)前我國(guó)和諧生態(tài)社會(huì)建設(shè)的大環(huán)境，在天然林保護(hù)工程中采取效益衡量進(jìn)行規(guī)制更為有利。一直以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)方面投入了很多的人力和物力，下大力氣整治生態(tài)環(huán)境。《十九大報(bào)告》中指出“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，……生態(tài)文明制度體系加快形成”[2]，隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)制度初步建立并日漸完善，生態(tài)工程建設(shè)實(shí)施逐步走向正軌，將效益作為評(píng)價(jià)天然林保護(hù)工程項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)劣得失的重要標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效促進(jìn)天然林保護(hù)工程項(xiàng)目部門(mén)改善管理、發(fā)掘潛力、提高效率，并以此作為后續(xù)天然林保護(hù)工程建設(shè)相關(guān)政策調(diào)整依據(jù)，確保項(xiàng)目實(shí)施更加規(guī)范有序。

2 效益衡量規(guī)制下天然林保護(hù)工程建設(shè)任務(wù)

林業(yè)管理部門(mén)應(yīng)切實(shí)提高天然林保護(hù)工程實(shí)施的科學(xué)性、可持續(xù)性，轉(zhuǎn)變?cè)谠薪ㄔO(shè)策略中不考慮資金和資源投入、忽視生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的粗放型發(fā)展模式，承擔(dān)起新時(shí)期天然林保護(hù)工程建設(shè)的重任，強(qiáng)化天然林在改善生態(tài)環(huán)境中的重要功能，要做好以下幾件事。

2.1 確立效益衡量評(píng)價(jià)制度

無(wú)規(guī)矩不成方圓，制度就是全體成員共同遵守的規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，明確的效益衡量評(píng)價(jià)制度是天然林保護(hù)工程得以順利開(kāi)展和有效實(shí)施的重要保障。天然林保護(hù)工程建設(shè)的具體事務(wù)繁雜瑣碎、千絲萬(wàn)縷，以效益衡量來(lái)規(guī)制建設(shè)的管理工作也必然錯(cuò)綜復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒，必須有一系列相配套的政策和制度對(duì)天然林保護(hù)工程效益衡量給予支持和引導(dǎo)，才能確保天然林保護(hù)工程的順利實(shí)施和推進(jìn)。因此，林業(yè)管理部門(mén)應(yīng)積極完善天然林保護(hù)工程實(shí)施法規(guī)和制度體系，加速生態(tài)環(huán)境保護(hù)和天然林保護(hù)項(xiàng)目的立法進(jìn)程，制定有利于天然林工程項(xiàng)目建設(shè)的政策，使整個(gè)工程項(xiàng)目在制度框架內(nèi)規(guī)范有序地推進(jìn)。

2.2 制定效益衡量管理體系

管理體系是明確組織目標(biāo)并為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而提供的組織保障，規(guī)范的管理體系是提高管理行為有效性的有力依托。為了更好地貫徹實(shí)施效益衡量規(guī)制的理念和具體行為，確保天然林保護(hù)工程順利開(kāi)展和有效實(shí)施，應(yīng)依據(jù)效益衡量的宗旨，在貫徹科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展的重要理念的前提下，重建經(jīng)營(yíng)管理體系。應(yīng)由林業(yè)管理部門(mén)牽頭，成立專門(mén)的效益衡量規(guī)制機(jī)構(gòu)，對(duì)天然林保護(hù)工程的具體實(shí)施和建設(shè)行為進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，在加大政府資金投入的前提下切實(shí)提高天然林保護(hù)工程建設(shè)效率，促使工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變，最大限度地發(fā)掘天然林的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，為促進(jìn)我國(guó)生態(tài)和諧發(fā)展提供助力。

2.3 完善效益衡量評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)體系是由一組既獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)并能較完整地表達(dá)評(píng)價(jià)要求的考核指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，完善的評(píng)價(jià)體系是開(kāi)展效益衡量工作的關(guān)鍵所在。建議從外部宏觀環(huán)境及林業(yè)事業(yè)整體發(fā)展的全局視角出發(fā)，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)、方針、政策，考慮林業(yè)行業(yè)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，要積極尋求林業(yè)科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家的支持，制定科學(xué)、完善的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)辦法，提高效益衡量評(píng)價(jià)體系的科學(xué)化程度，對(duì)天然林保護(hù)工程的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益進(jìn)行全面、深入的總結(jié)和評(píng)價(jià)[3]，為后續(xù)調(diào)整天然林保護(hù)工程實(shí)施決策提供重要的依據(jù)。

3 效益衡量規(guī)制下天然林保護(hù)工程建設(shè)策略

天然林保護(hù)工程項(xiàng)目是一個(gè)涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、林木和林地管理、林木結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、生態(tài)效益問(wèn)題和林業(yè)發(fā)展技術(shù)問(wèn)題的復(fù)雜系統(tǒng)。在推進(jìn)天然林保護(hù)工程實(shí)施的具體過(guò)程中，應(yīng)始終堅(jiān)持效益衡量評(píng)估的宗旨和理念，從多領(lǐng)域、多層面考慮，采取各種有效舉措解決建設(shè)過(guò)程中所遇到的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為建設(shè)生態(tài)和諧社會(huì)提供更多助益。

3.1 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)

迅猛發(fā)展現(xiàn)代信息技術(shù)已儼然成為推動(dòng)人類社會(huì)變革的強(qiáng)勁動(dòng)力，創(chuàng)建效益衡量規(guī)制體系的過(guò)程中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以提高天然林保護(hù)工程實(shí)施的效率。針對(duì)天然林保護(hù)工程實(shí)施所開(kāi)展的效益評(píng)價(jià)是一個(gè)多目標(biāo)、多層次、多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，需要以大量繁雜的定位觀測(cè)數(shù)據(jù)和資料作為支撐，這樣才能得出客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的結(jié)論。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，能切實(shí)提高測(cè)量的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，避免人為因素所造成的測(cè)量誤差，最大限度地提高評(píng)估的有效性。目前，現(xiàn)代信息技術(shù)在林業(yè)行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)得到了廣泛普及，如天然林資源恢復(fù)、地理信息系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)、天然林生態(tài)狀況評(píng)價(jià)技術(shù)等，為天然林保護(hù)工程的效益評(píng)價(jià)打造了全新平臺(tái)。

3.2 多方利益相關(guān)者聯(lián)動(dòng)合作

天然林保護(hù)工程是一項(xiàng)以促進(jìn)天然林木資源保護(hù)為目的，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理體制和政策等多個(gè)領(lǐng)域，關(guān)系到多方切身利益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)充分發(fā)揮、高效整合多方力量，形成聯(lián)動(dòng)合作體系推進(jìn)和加速工程實(shí)施。政府在維護(hù)政治安定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和保障人民生活幸福方面負(fù)有重大責(zé)任，對(duì)于促進(jìn)天然林保護(hù)工程實(shí)施也必然要不遺余力，應(yīng)充分發(fā)揮中央及地方政府的引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)天然林保護(hù)工程各相關(guān)利益主體的關(guān)系，加大對(duì)天然林保護(hù)工程的資金保障力度，確保天然林保護(hù)工程政策一貫性和連續(xù)性。同時(shí)，要積極引導(dǎo)林業(yè)科研機(jī)構(gòu)、林業(yè)企業(yè)、志愿者團(tuán)體和林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量加入到天然林保護(hù)工程項(xiàng)目中來(lái)，如鼓勵(lì)他們?yōu)樘烊涣直Ｗo(hù)工程作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

3.3 營(yíng)造生態(tài)文化氛圍

良好的生態(tài)文化氛圍是推進(jìn)天然林保護(hù)工程的意識(shí)形態(tài)保障，是天然林保護(hù)工程得以順利開(kāi)展和有效實(shí)施的重要前提。要想真正實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)工程，推動(dòng)生態(tài)和諧社會(huì)建設(shè)，就要做好生態(tài)文化建設(shè)工作。政府及林業(yè)管理部門(mén)應(yīng)充分利用自身在信息傳播方面的重要優(yōu)勢(shì)，充分借助廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等宣傳媒體，積極開(kāi)展推動(dòng)天然林保護(hù)工程項(xiàng)目的宣傳活動(dòng)，強(qiáng)化全體民眾追求生態(tài)和諧的觀念和意識(shí)，認(rèn)同對(duì)天然林保護(hù)工程的經(jīng)濟(jì)和政策保障，激發(fā)他們對(duì)生態(tài)建設(shè)的自發(fā)性和主動(dòng)性，最終在全社會(huì)形成人人參與的良好生態(tài)建設(shè)氛圍。

4 結(jié)語(yǔ)

天然林保護(hù)工程是一種促進(jìn)天然林木資源生長(zhǎng)和恢復(fù)的有效策略，是促使林區(qū)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生機(jī)和活力的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，我國(guó)已步入了新的發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)日趨沉重，天然林保護(hù)工程建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，天然林保護(hù)工程建設(shè)也迫切需要從以往粗放型、投入性、消耗型的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、節(jié)約型、效益型的發(fā)展方式。林業(yè)管理部門(mén)應(yīng)針對(duì)天然林保護(hù)工程實(shí)施的具體情況，結(jié)合效益衡量模式的內(nèi)涵、特征，遵循效益衡量的相關(guān)原則和規(guī)律，構(gòu)建天然林保護(hù)工程建設(shè)評(píng)估體系，為推進(jìn)天然林保護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施的效益化、科學(xué)化和持續(xù)性發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建作出積極的努力。

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（責(zé)任編輯：劉昀）