我國新型政黨制度在基層實踐中存在的問題和對策研究

楊健 徐昂 王東全

摘 要：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。新中國成立以來，我國新型政黨制度隨著多黨合作實踐的不斷豐富而逐步發(fā)展和完善。當(dāng)前，在基層實踐中還存在部分基層民主黨派成員對新型政黨制度缺乏了解、參政能力有待進(jìn)一步提高、民主監(jiān)督難以實施、履職出現(xiàn)偏差等問題。應(yīng)從創(chuàng)新黨外干部培訓(xùn)機(jī)制、拓展多黨合作基層實踐參與主體、發(fā)揮基層黨委引領(lǐng)和帶動作用、加強(qiáng)黨派自身建設(shè)等方面，結(jié)合具體實際，不斷發(fā)展和完善新型政黨制度。

關(guān)鍵詞：新型政黨制度;基層實踐;問題;對策

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.013

[中圖分類號]D621? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B? [文章編號]1009-0339（2018）04-0069-03

2018年3月4日，習(xí)近平在看望參加全國政協(xié)十三屆一次會議的民盟、致公黨、無黨派人士、僑聯(lián)界委員并參加聯(lián)組會時指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。

經(jīng)過長期的理論與實踐探索，我國的多黨合作制度理論體系建設(shè)不斷健全，中央出臺了一系列文件、政策，為多黨合作制度的完善作出整體規(guī)劃，這包括1989年的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、1993年將多黨合作制度寫入憲法、2005年的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2007年的《中國的政黨制度白皮書》、2006年的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)的意見》等。同時，對民主黨派性質(zhì)的認(rèn)識也不斷深化，從新中國成立初期的“資產(chǎn)階級性質(zhì)政黨”，到“為社會主義服務(wù)的政黨”，再到“致力于中國特色社會主義的政黨”和“致力于中國特色社會主義的參政黨”，一直到2013年中共中央正式將民主黨派確認(rèn)為“中國特色社會主義參政黨”。在我國多黨合作實踐中，中共中央近年來分別頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，對民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監(jiān)督和參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商作出了明確規(guī)定，為落實多黨合作制度在具體程序和操作等方面指明了方向。但同時也應(yīng)注意到，我國新型政黨制度因其獨(dú)特性和開創(chuàng)性，在基層政權(quán)組織中的落實還存在著一些需要迫切解決的問題。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民主黨派組織和無黨派人士的構(gòu)成主體出現(xiàn)了許多新特點(diǎn)、新趨勢，多黨合作制度過去在基層適用的一些方式、方法急需調(diào)整，新的成功經(jīng)驗和成果需要總結(jié)提升。

一、 我國新型政黨制度在基層實踐中面臨的問題

（一）部分民主黨派成員對多黨合作制度了解不夠

政黨制度在國家層面上發(fā)揮作用較為明顯，不論是我國的多黨合作制度，還是國外的多黨制、兩黨制或一黨制，都有這個特點(diǎn)。我國市縣級多黨合作一開始就是作為中央和省級多黨合作在基層的擴(kuò)展和延伸，容易造成基層多黨合作規(guī)范性不夠，部分民主黨派成員對多黨合作制度缺乏了解。這主要表現(xiàn)為對多黨合作制度的由來和發(fā)展認(rèn)識模糊，對民主黨派自身的政治職能認(rèn)識不足，對參政議政和民主監(jiān)督的渠道了解不夠，對參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商缺乏自覺等。

目前，在基層有大量的優(yōu)秀黨外人才。以知識分子為例，我國黨外知識分子占知識分子總體的75%，他們廣泛分布于高校、科研院所和企業(yè)，在自身所處的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，但其中一些人對政治漠不關(guān)心，有愛國之心卻不知如何發(fā)揮作用，政治價值得不到有效開發(fā)。再比如新的社會階層人士具有高學(xué)歷、高收入、影響大的特點(diǎn)，作為我國收入提升較快的群體，新的社會階層人士的總體規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，應(yīng)創(chuàng)新方式和渠道將他們納入到我國的政治體制之中。此外，在基層中有不少民主黨派成員和無黨派人士具備參與地方政治活動的條件和優(yōu)勢，自身也擁有參政議政的愿望，但由于對我國多黨合作制度的運(yùn)行機(jī)制缺少了解，不能有效利用協(xié)商民主的方式渠道，致使許多好的意見和建議難以有效傳達(dá)到黨和政府的決策層，從而影響了自身參政議政的積極性。

（二）黨外代表人士發(fā)揮政治職能的能力有待進(jìn)一步提高

2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議及《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確提出“省、市兩級地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部”，并對黨外干部在人大、政協(xié)、政府和司法機(jī)關(guān)中的任職比例作了規(guī)定，這就給各級統(tǒng)戰(zhàn)部門考核、培訓(xùn)、舉薦黨外干部提出了具體要求。但是另一方面，市縣級黨外代表人士有效履行政治職能的綜合素質(zhì)卻千差萬別，個別參政履職的能力還須進(jìn)一步提升。黨外代表人士多為各行各業(yè)的佼佼者，他們在自身所從事的領(lǐng)域有成績、有影響、被認(rèn)可，但這并不能代表他們從事政治活動的能力也一樣出色。雖然有社會主義學(xué)院等專門對黨外代表人士進(jìn)行教育培養(yǎng)，但依然不能代替從基層鍛煉得到的實際從政經(jīng)驗。因此，如何有效提高黨外代表人士參政履職的能力水平，使其能夠更好地與黨內(nèi)同志合作共事，是提升多黨合作制度效能的關(guān)鍵所在。

（三）基層民主監(jiān)督較難發(fā)揮作用

民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能，也是民主黨派、無黨派人士發(fā)揮履職主動性和能動性的重要方面，是多黨合作制度創(chuàng)立的根本出發(fā)點(diǎn)。目前民主監(jiān)督職能在基層實踐中的實效性還有待提高。各民主黨派中央在2008年分別設(shè)立了監(jiān)督委員會，并制定了“內(nèi)部監(jiān)督條例”，為履行民主監(jiān)督職能建立了制度保障，但民主黨派的監(jiān)督委員會主要職能是監(jiān)督黨派自身，而非監(jiān)督執(zhí)政黨?；鶎用裰鼽h派民主監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮作用，主要原因有三個方面。

一是社會對民主監(jiān)督存在認(rèn)識誤區(qū)和理解偏差，社會輿論對民主監(jiān)督職能依然存在較多誤解和認(rèn)識上的誤區(qū)。二是一些民主黨派成員對民主監(jiān)督缺乏主動性、積極性，重視參政議政和社會服務(wù)職能，回避民主監(jiān)督職能。中共十八大以來，中共中央對完善和加強(qiáng)民主監(jiān)督進(jìn)行了部署，但在基層中個別民主黨派成員依然缺乏民主監(jiān)督的政治熱情，監(jiān)督的主動性、積極性、自覺性不足，存在認(rèn)為民主監(jiān)督是對執(zhí)政黨執(zhí)政表示不滿，是給政府部門添亂、找麻煩等錯誤認(rèn)識。三是民主監(jiān)督的內(nèi)容偏于具體化、淺表化，監(jiān)督方式單一，渠道狹窄。民主監(jiān)督的內(nèi)容仍然以具體事例為主，對執(zhí)政黨依法執(zhí)政和黨員干部為政清廉等內(nèi)容較少涉及。其途徑主要是政協(xié)會議提案、各類調(diào)研報告，包括黨派調(diào)研和政協(xié)調(diào)研，民主監(jiān)督的形式和渠道較為單一。

二、進(jìn)一步推動新型政黨制度在基層落實的有效途徑

（一）創(chuàng)新黨外代表人士教育、培訓(xùn)、鍛煉的方式方法

多黨合作的主體是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，中共是執(zhí)政黨，民主黨派是中國特色社會主義參政黨，執(zhí)政黨與參政黨合作效果直接取決于雙方合作能力水平。當(dāng)前，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在干部培訓(xùn)方面具備豐富的經(jīng)驗和完善的培訓(xùn)體系，相較而言，大多數(shù)民主黨派成員和無黨派人士則基本都是兼職從政，對我國的政治制度、政黨制度、權(quán)力運(yùn)作方式等都缺乏相應(yīng)了解。因此，這就需要執(zhí)政黨在黨外代表人士的教育培養(yǎng)上創(chuàng)新思路和方法，不僅要充分發(fā)揮社會主義學(xué)院的主渠道作用，還可以嘗試把黨建工作的好方法推廣到黨外干部之中，如黨外干部參與所在單位黨組織的學(xué)習(xí)活動，將基層黨外干部加入到黨員干部交流系統(tǒng)之內(nèi)，讓優(yōu)秀黨外干部在不同地區(qū)、部門進(jìn)行掛職鍛煉等。

（二）進(jìn)一步規(guī)范多黨合作在基層的參與主體

在中央層面，多黨合作的制度化、規(guī)范化已經(jīng)建立起來，合作的方式方法、路徑渠道也已成熟，民主黨派所聯(lián)系和代表的群眾能夠通過他們，在參政議政和政治協(xié)商過程中將自身的意愿和訴求表達(dá)出來。但多黨合作落實到基層，需要根據(jù)具體情況將多黨合作的參與范圍進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。比如通過建立新的社會階層人士聯(lián)誼會的形式，將新的社會階層人士組織起來，以統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，聯(lián)系宣傳、民政、工商聯(lián)、律協(xié)、會計師協(xié)會等部門共同開展活動。此外，利用好工商聯(lián)和各類行業(yè)協(xié)會、地方商會，擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)人士參與地方政治活動的渠道。發(fā)揮好黨外知識分子聯(lián)誼會和各類分會的作用，將知識分子的能力調(diào)動起來，使其圍繞各自行業(yè)積極建言獻(xiàn)策。

（三）強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨基層黨委的引領(lǐng)、帶動作用

從2017年開始，中共中央以文件的形式對民主黨派中央大調(diào)研的方向、內(nèi)容作出指導(dǎo)，中央出題、黨派答題，中共問政、黨派調(diào)研，形成了良好的互動關(guān)系。這種合作形式也可以在基層嘗試開展，使雙方在“結(jié)對共建”平臺上開展活動，進(jìn)一步拓展中共基層組織與民主黨派合作共事的空間。比如在過去堅持多年的黨委出題、黨派調(diào)研基礎(chǔ)上，開展中共基層黨委與民主黨派基層組織就重大項目進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研考察活動;依托政協(xié)平臺開展專題協(xié)商、對口協(xié)商活動;基層黨委年初將重要民生考察項目向民主黨派通報，民主黨派分頭調(diào)研匯報等。通過這些途徑和方式，切實提高民主黨派和無黨派人士參政履職能力。

（四）提高民主黨派成員的民主監(jiān)督能力

針對基層民主監(jiān)督難以開展的問題，民主黨派要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督的能力，以勝任民主監(jiān)督的要求。一是嚴(yán)格規(guī)范黨派成員的發(fā)展，根據(jù)黨派界別細(xì)致甄別聯(lián)系人，優(yōu)中選優(yōu)，將那些真正致力于推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀人士納入黨派之中，對于新加入的成員應(yīng)及時進(jìn)行理論知識培訓(xùn)，使其在思想上樹立參政黨意識，掌握相應(yīng)的政黨知識和履職方式方法。二是在民主黨派內(nèi)部建立民主監(jiān)督考核評估系統(tǒng)，從民主黨派自身機(jī)制建設(shè)上增加壓力，提高黨派成員民主監(jiān)督的主動性，設(shè)定考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法和考核時間，定期開展民主監(jiān)督情況交流。三是參考各民主黨派中央設(shè)置的監(jiān)督委員會和政協(xié)中民主監(jiān)督小組的經(jīng)驗，在民主黨派中設(shè)立民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，基層民主黨派可探索設(shè)立一個共同的民主監(jiān)督聯(lián)席會議，成員由各黨派共同組成，協(xié)調(diào)各黨派的民主監(jiān)督工作，制定監(jiān)督規(guī)劃，加強(qiáng)與中共黨委的溝通與聯(lián)系。

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