淺析我國農(nóng)村土地糾紛的解決機(jī)制

萬春蕾

摘 要 “三農(nóng)”問題一直被黨和政府列為各項(xiàng)工作的重中之重，而土地問題一直是我國“三農(nóng)”問題的核心和關(guān)鍵。在我國改革發(fā)展的現(xiàn)階段，各種利益關(guān)系發(fā)生了新變化，致使土地糾紛呈現(xiàn)不斷增長趨勢?；诖?，立足我國農(nóng)村土地的各種糾紛，探究農(nóng)村土地糾紛的解決機(jī)制，進(jìn)一步提出相應(yīng)的完善建議，從而保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地糾紛；解決機(jī)制；完善建議

中圖分類號：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.05.040

社會(huì)糾紛與解決機(jī)制是辯證統(tǒng)一的。20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，因農(nóng)村土地互換、承包和流轉(zhuǎn)等過程產(chǎn)生了各種糾紛，這些糾紛成為我國當(dāng)前社會(huì)糾紛的重要組成部分，亟待探索與構(gòu)建一套科學(xué)高效的多元化土地糾紛解決機(jī)制。

1 我國農(nóng)村土地糾紛的主要類型

根據(jù)我國學(xué)者長期調(diào)查和研究，農(nóng)村土地糾紛具有數(shù)量多、規(guī)模大、主體多元化和方式多樣性特點(diǎn)，按土地的所屬權(quán)利和用途分析，主要有以下4種類型。

1.1 土地所有權(quán)糾紛

土地所有權(quán)糾紛主要包括國家與集體之間的糾紛，集體內(nèi)部村與組之間的糾紛。根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地所有權(quán)的主體只能是國家和集體。雖然法律上賦予國家和集體同時(shí)享有土地所有權(quán)，但從利益的側(cè)重點(diǎn)來看，還是著重保護(hù)國家利益，導(dǎo)致國家與集體之間在土地所屬權(quán)利上產(chǎn)生矛盾和糾紛；從實(shí)際運(yùn)營來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)范圍狹窄，一般只包括所屬村集體所占有的土地范圍[1]。在農(nóng)村集體使用土地過程中，農(nóng)村集體只能將土地轉(zhuǎn)化為國家所有土地才能進(jìn)一步轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民，而不能直接行使其處分權(quán)，這導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化，從而引發(fā)權(quán)屬爭議，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛

土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛是指土地承包經(jīng)營者在其承包經(jīng)營的集體土地所有或者國家所有依法由農(nóng)民集體化使用的耕地、林地、草地等依法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地中行使占有、使用和收益的權(quán)利時(shí)所發(fā)生的糾紛[2]。土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛一般又分為3種主要的糾紛形式。

1）在土地發(fā)包時(shí)產(chǎn)生的糾紛，主要是發(fā)包主體不按照規(guī)定合理有序的發(fā)包土地，村集體干部利用手中權(quán)利暗箱操作，合同簽訂不規(guī)范所導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明等。2）土地確權(quán)權(quán)屬爭議，農(nóng)村中很多土地界址不明確，土地的權(quán)屬糾紛常常伴隨著確權(quán)工作的開展而出現(xiàn)，極大地阻礙了確權(quán)工作的順利進(jìn)行。3）土地承包經(jīng)營合同履行時(shí)產(chǎn)生的糾紛，經(jīng)營合同基于雙方意思自治而簽訂，但許多外在因素（如承包方連年收益損失、資金短缺等）的出現(xiàn)致使承包方產(chǎn)生拖欠或者不繳納承包費(fèi)以及未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途等違約行為，損害了農(nóng)民的實(shí)際利益。

1.3 土地流轉(zhuǎn)糾紛

土地流轉(zhuǎn)的主要方式有土地互換、土地租賃、土地轉(zhuǎn)讓和土地轉(zhuǎn)包。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際運(yùn)行中，每一個(gè)流轉(zhuǎn)方式都會(huì)引發(fā)不同程度的糾紛?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民因?yàn)槿鄙僖?guī)范意識(shí)而不簽訂書面合同，只是采取口頭約定；或者流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法，在流轉(zhuǎn)合同中存在著改變耕地的用途和性質(zhì)，造成土地的破壞和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失等

1.4 土地征收補(bǔ)償糾紛

國家基于公共利益需要通過征收的方式從農(nóng)民手中獲得大量的土地。在征收過程中，農(nóng)民往往會(huì)因資金補(bǔ)償不到位或者不滿意土地置換，從而要求國家重新調(diào)整土地來彌補(bǔ)其失地?fù)p失，因而產(chǎn)生各種糾紛。

2 農(nóng)村土地糾紛的解決機(jī)制的類型

2.1 私力救濟(jì)——協(xié)商

當(dāng)事人協(xié)商是解決農(nóng)村土地糾紛的最普遍形式，是指雙方當(dāng)事人在自愿平等的基礎(chǔ)上就土地產(chǎn)生的糾紛達(dá)成一致，從而解決糾紛問題。相對于其他解決方式，當(dāng)事人協(xié)商更加方便，雙方達(dá)成合意即可，不受國家法律規(guī)范的剛性制約，更能發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性來自主解決糾紛。但當(dāng)事人協(xié)商往往只適用于爭議不大、事實(shí)明確、易解決的糾紛，對于情況復(fù)雜、難以和解的糾紛則不適用。

2.2 社會(huì)救濟(jì)——調(diào)解和仲裁

調(diào)解和仲裁作為社會(huì)救濟(jì)方式，兼具公力性和私力性。調(diào)解是解決農(nóng)村土地糾紛的重要方式之一，有著成本低、效率高的特征。根據(jù)調(diào)解主體的不同，調(diào)解主要分為以下3種：1）以村委會(huì)為主體的人民調(diào)解，在預(yù)防和解決各類矛盾糾紛中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用；2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府的農(nóng)經(jīng)部門和司法所為主體的行政調(diào)解；3）以司法機(jī)關(guān)的調(diào)解。

仲裁方式作為與協(xié)商、調(diào)解、訴訟并列的司法外糾紛解決方式，其具有準(zhǔn)司法性。當(dāng)事人在協(xié)商調(diào)解不成后，一般會(huì)選擇仲裁方式。為公正、及時(shí)解決農(nóng)村土地承包糾紛，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，我國出臺(tái)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，從立法上明確了仲裁方式的重要性和可行性，也表明其在解決農(nóng)村土地糾紛中將發(fā)揮越來越重要的作用。

2.3 公力救濟(jì)——訴訟

訴訟是解決農(nóng)村土地糾紛的有效方式。在傳統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)制中，人民法院的司法調(diào)解和裁判是解決糾紛的最權(quán)威最公正的方式，也是農(nóng)民解決糾紛的最后一道防線。但由于當(dāng)事人的法律認(rèn)知和法律意識(shí)薄弱，對法院訴訟方式的不信任以及法律資源的有限性等因素，訴訟在農(nóng)村土地糾紛的解決中很難發(fā)揮有效的作用。

3 農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制中存在的問題及其完善建議

3.1 農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制中存在的問題

3.1.1 調(diào)解主觀性較大，糾紛解決不到位

人民調(diào)解和行政調(diào)解作為糾紛解決的主要方式，在依法調(diào)解農(nóng)地矛盾、維護(hù)承包秩序等方面發(fā)揮著重要作用。但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，本應(yīng)作為公正第三方的調(diào)解主體，可能受到人情、利益等因素的影響，主觀地去調(diào)解土地糾紛，維持一個(gè)表面的利益平衡，其根本矛盾并沒有得到化解?，F(xiàn)實(shí)中往往會(huì)出現(xiàn)處于利益侵害的一方未能得到相應(yīng)處罰，而處于弱勢一方的農(nóng)民損害得不到賠償，權(quán)益得不到保障的情況。況且調(diào)解所出具的調(diào)解書并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，土地糾紛的解決未能得到權(quán)力保障，單純的靠調(diào)解約定的義務(wù)方自覺履行義務(wù)，最后的結(jié)果只能是不了了之。因此，如何降低調(diào)解方式的主觀隨意性，提高糾紛的解決效力是迫切需要解決的問題。

3.1.2 仲裁機(jī)構(gòu)和法院職能行政化，救濟(jì)渠道的公信力弱化

仲裁機(jī)構(gòu)既具有行政性又具有準(zhǔn)司法性。由于我國古代傳統(tǒng)社會(huì)對立法、行政和司法權(quán)力并未做明確的劃分，受其制度慣性的影響，在我國目前的權(quán)力分配中，行政權(quán)并未與其他權(quán)力完全分立。這就導(dǎo)致地方的行政權(quán)對司法權(quán)從未停止干涉，而法院作為司法權(quán)力主體機(jī)關(guān)，其職能也趨于行政化。仲裁方式和訴訟方式的行政化，使其本身的仲裁和裁判職能會(huì)帶有一定的行政主觀色彩，地方法院和仲裁機(jī)構(gòu)因擔(dān)心土地糾紛的解決不利會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，從而將糾紛的解決推給政府，堵塞糾紛當(dāng)事人的仲裁和法律救濟(jì)渠道。農(nóng)民對仲裁機(jī)構(gòu)和法院的公信力和權(quán)威性也會(huì)伴隨著其職能的未能有效發(fā)揮而產(chǎn)生懷疑，信賴度也隨之降低。

3.1.3 實(shí)體法律規(guī)范不完善，糾紛解決機(jī)制缺乏確切指導(dǎo)

土地糾紛的解決離不開正確規(guī)范的指導(dǎo)。但我國土地制度自確立以來，始終難以滿足我國農(nóng)村土地市場的發(fā)展需求，在制度設(shè)計(jì)上存在著嚴(yán)重的滯后性[3]。就農(nóng)地糾紛解決機(jī)制而言，其實(shí)體規(guī)范上的缺陷主要是立法的缺失。隨著農(nóng)村土地糾紛的擴(kuò)大化，一些新出現(xiàn)的糾紛并無相應(yīng)的立法規(guī)定，如產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)無序化問題、農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)?，從而造成糾紛解決機(jī)制缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)，土地糾紛遲遲得不到解決。

3.2 農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制的完善建議

3.2.1 減少行政干預(yù)，充分發(fā)揮糾紛解決機(jī)制的職能

就當(dāng)下農(nóng)村土地糾紛的解決而言，抑制地方行政權(quán)力的過多干預(yù)，適當(dāng)分散政府的行政權(quán)力，充分發(fā)揮土地救濟(jì)機(jī)制應(yīng)有的職能是合理解決土地糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。在土地糾紛的訴訟和仲裁過程中，糾紛解決主體應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的選擇和意愿，不應(yīng)以行政調(diào)解和裁決作為仲裁和訴訟的前置程序，充分發(fā)揮仲裁和司法救濟(jì)的應(yīng)有職能，保證土地糾紛在程序救濟(jì)上的公平公正。

3.2.2 提高糾紛救濟(jì)主體的救濟(jì)能力，完善相應(yīng)的配套措施

救濟(jì)主體的意識(shí)和能力也關(guān)系到糾紛解決機(jī)制功能的發(fā)揮。構(gòu)建一個(gè)有效的農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制，需要提高救濟(jì)主體的法律意識(shí)和辦案能力，參與糾紛解決的主體應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，熟悉相關(guān)政策和法律，能依法公正地處理各種糾紛，這樣才能提高農(nóng)民對其的信賴感和公信力。此外，在選拔救濟(jì)主體時(shí)應(yīng)著重考察其專業(yè)能力和素養(yǎng)，同時(shí)對救濟(jì)主體進(jìn)行定期的法律知識(shí)和調(diào)解能力培訓(xùn)，培養(yǎng)一批高素質(zhì)高效率的專業(yè)糾紛調(diào)解人才，促進(jìn)農(nóng)村土地糾紛的有效解決。

3.2.3 完善農(nóng)村土地糾紛解決的法律法規(guī)，健全執(zhí)法監(jiān)督制度

農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制需要相應(yīng)的配套法律規(guī)范予以指導(dǎo)和推進(jìn)。當(dāng)前我國關(guān)于土地糾紛解決方面的法律規(guī)定存在缺失，需要適當(dāng)擴(kuò)大法院的受案范圍，探索出一種務(wù)實(shí)可行且具有保障性的糾紛救濟(jì)立法方案，為解決突發(fā)的土地糾紛提供具體及時(shí)的解決方案。再好的醫(yī)生也無法為自己做手術(shù)，我國土地糾紛案件的執(zhí)行解決過程一直缺少監(jiān)督，造成案件處理過程互相推諉和拖延，執(zhí)行效率低下的局面。對此，最高法院和政府部門需要出臺(tái)相關(guān)的司法解釋和行政法規(guī)，提高對案件執(zhí)行的監(jiān)督水平，為糾紛的處理和解決提供透明高效的環(huán)境。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地糾紛的解決是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)，建立一套科學(xué)、合理、高效、便利的糾紛解決機(jī)制在糾紛解決過程中顯得尤為重要。為此，要客觀分析當(dāng)前糾紛解決機(jī)制的利與弊，提出相應(yīng)的完善和優(yōu)化措施，為深化農(nóng)村土地改革，完善土地承包的“三權(quán)分置”制度，促進(jìn)農(nóng)村土地的合法流轉(zhuǎn)提供有力的制度支持。

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（責(zé)任編輯：劉昀）