環(huán)境保護稅制改革視角下的經濟效應及問題研究

蔣坤忠 楊曉艷

我國環(huán)境保護稅于2017年立法通過，并與2018年1月l日在全國開始實施，2018年4月l日開啟環(huán)保稅首征，標志著我國環(huán)保稅改革取得突破性進展，自此環(huán)保稅正式作為一個稅種納入我國稅制體系，而且環(huán)保稅是良性善治的稅收制度，它的改革與有序運行，對于構建新時代中國特色社會主義環(huán)境經濟制度以及綠色生態(tài)健康發(fā)展具有重要意義。

環(huán)境保護稅 經濟效應

影響 問題研究

環(huán)境保護稅是由英國經濟學家庇古最先提出的，他的觀點已經為西方發(fā)達國家普遍接受，作為一種經濟手段，具有獨特的優(yōu)越性，世界各國紛紛通過開征環(huán)境保護稅以達到保護環(huán)境的目的。我國作為一個人口大國、在環(huán)境問題的處理上對世界來講具有很大的影響，并受到世界各國的關注，而我國的經濟和社會發(fā)展卻又受到環(huán)境的束縛與約束，若處理不當會產生極其嚴重的后果。雖然環(huán)境保護稅已正式實施，但其在實施過程中仍存在一些具體的、操作細節(jié)上的問題，同時對相關企業(yè)的影響有待進一步、深層次的剖析和研究，提出全面深化環(huán)保稅改革、持續(xù)完善環(huán)保稅制度的政策建議。

我國環(huán)境保護稅的發(fā)展歷程

（1）環(huán)境保護稅的前身情況。環(huán)保稅的前身是排污費，我國的排污費制度可追溯到上世紀70年代，直到1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》的頒布實施，才正式建立了排污費制度，對超過國家排放標準的污染物，按照排污量和排放濃度征收排污費。1982年，排污費制度正式在全國范圍內普及，并在全國廣泛征收。2003年，國務院根據實際對排污費進行了調整，從原來的超額排污費收費調整為總量排污收費，隨后又明確了廢氣和廢水的排污費標準，使排污費制度更加具體化。在此后的10年里，沒有對排污費作出重大調整，直到2014年9月，國家決定調整污水收費標準，并在合理范圍內適當將其提高。截至2016年底，已有31個省、市、區(qū)按照規(guī)定調整了排污費收費標準。

（2）現行的環(huán)境保護稅實施。根據《環(huán)境保護稅法》的立法精神和旨意，我國環(huán)境保護稅專項立法改革的重要任務是統(tǒng)籌規(guī)劃、順利全面地進行稅收改革，并規(guī)定環(huán)境保護稅的基本稅種，確保此項工作平穩(wěn)有序地開展。對于納稅人，為確保環(huán)境保護“稅制改革”的順利過渡，有效協調了環(huán)保稅納稅人的確定與《環(huán)境保護法》關于排放污染物的相關單位和其他生產經營者應當按照國家有關規(guī)定繳納排污費的規(guī)定。而征稅對象大體為大氣、水污染物以及固體廢物和噪音，具體的應稅污染物，則根據《環(huán)境保護法》的規(guī)定執(zhí)行。在稅基方面，環(huán)保稅主要以污染物排放量為依據征收。另外，在稅率方面，環(huán)保稅將以空氣和水污染排污費作為征稅的下限來實現排污費制度向環(huán)境保護稅制度的轉移。此外，《環(huán)境保護稅法》還規(guī)定了五項暫予免稅的優(yōu)惠政策。

環(huán)境保護稅的經濟效應

（1）收入效應。稅收收入效應體現在以下幾個方面：首先，人們的可支配收入因納稅而減少，從而引起消費下降、儲蓄增加。對于私人儲蓄來說，稅收的收入效應顯而易見；其次，投資回報將因投資稅收而減少，并導致支配性收入減少，如果想要達到目前的收益水平，投資者就會增加投資。因此，稅收對投資者產生了收入效應；最后，環(huán)境保護稅將使高污染企業(yè)成為高稅收負擔的主體，使其生產成本增加，影響企業(yè)生產，也可導致其生產規(guī)模縮小，這是環(huán)境保護稅對生產者的收入效應。

（2）替代效應。環(huán)境保護稅的替代效應是由于政府對制造污染的企業(yè)征稅，會改變企業(yè)的產品結構和數量，最終會導致收益率的改變。同時，還會妨礙人們對消費或活動的自由選擇，不僅不利于生產要素得供應，還將導致經濟的低效或無效。

綜上，鑒于環(huán)保稅收人效應和替代效應的存在，消費者的消費行為將會變得更加理性與環(huán)保，而生產者也將會不斷改進生產技術，為避免承擔額外的稅收負擔而縮減對非環(huán)保品的生產量。

環(huán)境保護稅的實施對相關行業(yè)的影響

（1）對環(huán)保部門的影響。環(huán)境保護稅雖已正式實施，但在政府權力劃分不明確、配套措施尚不健全的情況下，環(huán)境保護稅的實施對環(huán)保部門工作產生的影響不容忽視。排污收費是地方環(huán)保部門防治污染的資金來源，不論從短期或長期來看，取消排污費和征收環(huán)境保護稅對環(huán)保部門污染防治工作支出的影響極大，且排污費具有?？顚Ｓ玫奶匦裕梢愿玫乇Ｕ衔廴痉乐?，而征收環(huán)境保護稅后，將其納入地方財政預算，不再具有?？顚Ｓ玫奶匦?，還使其預算經費減少。

（2）對有色金屬行業(yè)的影響。有色金屬行業(yè)屬于高排放行業(yè)，環(huán)境保護稅的征收會使生產成本增加。以錫為例，在選礦和采礦過程中，會產生大量懸浮顆粒的空氣污染物，廢石、污泥等固體廢物污染物，含銅、鋅等水污染等。我國錫礦的開采和冶煉主要在云南、湖南等地，而這些地區(qū)的稅額較之前的收費標準都有大幅提高，使得污染物成本支出增加，進而影響有色金屬的產量，且減幅明顯。

（3）對高污染行業(yè)的影響。費改稅后，按照排放量計稅，給高污染的制造業(yè)和化工業(yè)等帶來了極大的稅收負擔。如造紙及紙制品制造業(yè)一直都是用水和排水大戶，在紙制品生產過程中，產生的廢水污染物濃度很高，處理極為復雜，導致污水排放量極高；化學原料和化工制造業(yè)在生產過程中也會產生大量廢水，其成分復雜，副產物多、有毒有害物質多、生物難降解物質多等，這使得其行業(yè)稅收壓力劇增。

（4）對污水處理廠的影響。按照稅法規(guī)定根據符合國家規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的在線設備確定水污染物類型和排放量，以自動監(jiān)測設備數據為準，如自動檢測設備的取樣及測試結果與環(huán)保部門有差異，應如何取值；若一些指標無法自行在線檢測，而委托第三方機構進行檢測，結果與環(huán)保部門數據存在誤差，應如何取值；《應稅污染物和當量值表》列出60多項指標，如何確定應稅范圍污染物等都給污水處理廠帶來了影響。

環(huán)境保護稅實施過程中面臨的問題

（1）環(huán)保稅的專業(yè)性加大了征收的執(zhí)行和管理難度。我國在排污費征收過程中雖然積累了一定的技術和經驗，但將其運用到環(huán)境保護稅的征收中還存在困難。由于環(huán)境保護稅的專業(yè)性很強，排污量受各種因素干擾難以準確、及時的計量和檢測，征收對象未全面覆蓋，而征收和檢測主體又不一致，使其無法實時將涉稅信息進行共享，工作配合程度不高，無形中增加了稅收的執(zhí)行和管理難度。

（2）涉稅數據難以取得與核實。環(huán)境保護稅的征管模式是“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保監(jiān)測、信息共享”，但稅務部門缺乏工作主動權，僅根據環(huán)保部門提供的數據信息，對申報資料進行校驗，不能直接判斷、審核納稅人申報信息的準確性和真實性。稅制改革后，征收檢測標準要求更高、更嚴，環(huán)保部門面對很多難以定期檢測涉稅數據的企業(yè)，無法實現全面有效的征收管理。

（3）環(huán)境保護稅的征管缺乏專業(yè)技術保障。環(huán)境保護稅與一般的課稅對象不同，污染物排放量的測量要求環(huán)保部門和稅務部門具備污染源自動監(jiān)控設備以及專業(yè)的技術測量人員和相關專業(yè)技術。雖然我國的軟硬件開發(fā)和生產都有顯著提高，但距全國運行覆蓋仍存在差距，使用監(jiān)控設備測量人員無法達到專業(yè)的技術測量水平，通過監(jiān)測得出的校驗數據無法做到零誤差，審查后納稅人的納稅額有可能與申報額不一致。

（4）稅率設置單一，缺乏強有力的稅收懲罰措施。在排污費方面，如果排污費低于規(guī)定標準的50%，排污費減半；如果排放量高于國家或地方標準，則征收標準提高1-2倍。雖然環(huán)境保護稅增加了免稅額，提高了企業(yè)對污染治理成果的肯定以及企業(yè)治理污染的積極性，但沒有采取排污費處罰措施，對污水排放超量的企業(yè)仍按標準稅率征收。在取消排污費后，這種稅率的確定可能會導致一些稅收負擔沉重的企業(yè)或環(huán)保稅收負擔低于其污染治理成本的企業(yè)產生過量排放，影響環(huán)境保護稅的實施。

（5）區(qū)域間稅額存在差異，環(huán)保稅調節(jié)功能亟待加強。大氣和水污染物的適用稅額部分省份在污染當量的合理范圍內根據實際情況自主確定，且制定的稅額差異較大，客觀上造成同一行業(yè)的企業(yè)間待遇不同，會影響高稅收地區(qū)的納稅企業(yè)的積極性；而部分地區(qū)稅收較低，污染治理成本高于環(huán)境保護稅的稅額，企業(yè)增加環(huán)保投資比較困難，相反還會吸引一些高污染企業(yè)落戶，增加當地環(huán)境保護的壓力。

對策及建議

（1）建立征管機制，提高稅收執(zhí)行效率。建立科學合理的征管機制，提高征收的執(zhí)行和管理力度。首先，環(huán)境保護稅雖然較排污費有較強專業(yè)性和法律約束性，但征管效果仍依賴于嚴格規(guī)范的執(zhí)法保障，不斷推進法制建設，增強守法理念和自覺納稅意識；其次，要建立相關單位之間的征管協作機制、激勵機制和共享平臺，實現涉稅數據的實時共享，提高稅收征管水平和效率，適當給予部門經費補助或配合獎勵資金，調動稅收征管執(zhí)行的積極性，提高整體工作的質量和效率。

（2）完善配套設施，提高涉稅數據真實性。鼓勵納稅企業(yè)加大對排污監(jiān)測設備、污染防治設施的投入，提高監(jiān)測數據準確性，并采取財政補貼、稅收減免等措施，支持企業(yè)購置相關設備，減輕資金壓力，同時鼓勵設備生產企業(yè)加大研發(fā)投入，在提高監(jiān)測水平的同時降低設備成本。此外，加強稅務部門的工作主動性，及時與涉稅單位和環(huán)保部門協調溝通，將難以定期檢測的涉稅企業(yè)納入檢測范圍，對申報的納稅信息真實性進行審核把關。

（3）強化技術支持，推進環(huán)保稅信息化建設。費改稅前后的計稅依據都是污染物監(jiān)測數據，而數據的可靠性依賴于檢測設備等硬件設施和專業(yè)技術的支持，熟練掌握監(jiān)測技術與方法，提高監(jiān)測數據分析能力和數據誤差，為高污染行業(yè)納稅提供技術保障，加快推進環(huán)保信息化建設。

（4）優(yōu)化稅率結構和征管辦法，明確獎罰措施。首先，環(huán)境保護稅率若過低，難以起到引導和鼓勵企業(yè)減排的作用；稅率過高，則會影響企業(yè)競爭力，不利于經濟發(fā)展。我國目前環(huán)保稅的實施稅率不高，可以根據實際適當提高稅率，增強納稅人的自覺環(huán)保意識；同時，不斷優(yōu)化稅率結構，對化工業(yè)、制造業(yè)等特大污水排放量的企業(yè)，按照排放量實行累進稅率，有針對性的發(fā)揮稅收環(huán)保作用，若超標、過量排放污染物，則對其實施強有力的懲罰措施。此外，根據不同地區(qū)地域特點和發(fā)展程度，完善稅收征收管理辦法和獎懲措施，減少地區(qū)間稅率差異對企業(yè)競爭力的影響。

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