對(duì)新疆地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的研究

馬世娟

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困形勢(shì)的變化，我國(guó)適時(shí)調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，逐步確立以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧政策體系。本文在總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)新疆地區(qū)扶貧工作采取的措施以及扶貧工作中存在的問(wèn)題，提出未來(lái)新疆地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策未來(lái)途徑與走向，為更好地推動(dòng)新疆地區(qū)減貧工作和精準(zhǔn)扶貧政策提供一定的理論知識(shí)。

精準(zhǔn)扶貧 參與式扶貧 新疆地區(qū)

精準(zhǔn)扶貧的提出及其意義

2013年11月習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)，提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，這是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出扶貧要“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧概念的提出是相對(duì)于過(guò)去的粗放型扶貧，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了扶貧工作要轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)”，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。2014年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，把精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制確立為國(guó)家新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作的六大機(jī)制之一。因此，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧政策也成為我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題而采取扶貧、脫貧、開(kāi)發(fā)的核心。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)召開(kāi)并提升“十三五”規(guī)劃，進(jìn)一步提出全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策。

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段我國(guó)根據(jù)過(guò)去扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐和貧困問(wèn)題的總體特征，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)為根本目標(biāo)，逐步形成的精準(zhǔn)扶貧政策框架。精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“怎么扶、扶真貧、真扶貧”，改變過(guò)去粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施“到村到戶”，通過(guò)“精準(zhǔn)”對(duì)貧閑戶和貧困者進(jìn)行幫扶，而拔出“窮根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同貧困戶狀況、不同貧困區(qū)域，運(yùn)用差別化和有效的方式對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式。新疆維吾爾自治區(qū)為了貫徹落實(shí)好自治區(qū)黨委、人民政府脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)重要政策及工作目標(biāo)任務(wù)，財(cái)政廳黨組高度重視，充分發(fā)揮廳扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組職能，堅(jiān)持“五個(gè)一批…‘十大專項(xiàng)行動(dòng)”的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作方略，壓實(shí)了脫貧攻堅(jiān)工作職責(zé)。

新疆地區(qū)精準(zhǔn)扶貧主要做法

（1）財(cái)政創(chuàng)新“窮人”貸款模式助力脫貧攻

各縣財(cái)政局把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重要工作來(lái)抓，積極發(fā)揮財(cái)政職能，出臺(tái)并完善相關(guān)扶貧小額信貸辦法，以財(cái)政資金為牽引，創(chuàng)新金融扶貧模式，將財(cái)政資金注入擔(dān)保公司1000萬(wàn)元設(shè)立脫貧攻堅(jiān)小額貸款擔(dān)?；?。按照貸款基金規(guī)模放大10倍發(fā)放扶貧貸款，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，采取“企業(yè)+合作社+貧困戶”的方式，簽訂“三方帶動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展信貸協(xié)議”，建立企業(yè)、合作社和貧困戶穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)、合作社在產(chǎn)業(yè)扶貧中的帶動(dòng)作用，有效解決貧困家庭自我發(fā)展能力不足問(wèn)題。因戶施策，對(duì)沒(méi)有好的增收門路、家有殘疾和無(wú)勞動(dòng)能力的貧困家庭通過(guò)扶貧小額貼息貸款，采取“企業(yè)+合作社+貧困戶”的方式，簽訂三方帶動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展信貸協(xié)議，建立穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，解決貧困戶自我發(fā)展能力不足的問(wèn)題。

（2）健全金融信貸方面的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

截至2016年年末，新疆農(nóng)村信用社聯(lián)合社已為全疆28.7萬(wàn)戶建檔立卡貧困戶發(fā)放各類貸款82.05億元，信貸覆蓋46.16%的貧困農(nóng)戶。其中，發(fā)放扶貧小額信用貸款44.4億元，惠及13.58萬(wàn)戶貧困家庭，占到了全疆“兩免”（免抵押、免擔(dān)保）貸款金額和戶數(shù)的75.47%和77.18%。扶貧小額信用貸款是自治區(qū)黨委、人民政府著眼于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的工作目標(biāo)，為全區(qū)貧困戶量身定做的特惠金融信貸產(chǎn)品。自2016年6月產(chǎn)品推出以來(lái)，新疆農(nóng)信社充分發(fā)揮自身點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢(shì)，致力于金融扶貧，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)有勞動(dòng)能力，有貸款意愿的建檔立卡貧困戶，加大有效信貸投放，啟動(dòng)示范和帶動(dòng)效應(yīng)，激發(fā)貧困人群的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

（3）深化教育智力扶貧，精準(zhǔn)教育扶貧

立足教育扶貧和扶貧先扶智的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，把“百花同”學(xué)校孩子們的漢語(yǔ)教學(xué)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用培訓(xùn)、“愛(ài)心助學(xué)”微行動(dòng)以及“知識(shí)改變命運(yùn)”引領(lǐng)作為教育扶貧的有力抓手，運(yùn)用工作組自身和社會(huì)愛(ài)心資源精心打造“愛(ài)心助學(xué)”系統(tǒng)工程，讓扶貧先扶智的星星之火在各村形成燎原之勢(shì)，讓更多的社會(huì)資源、物質(zhì)資源、精神文化資源參與到南疆農(nóng)村精準(zhǔn)教育扶貧上來(lái)。

新疆地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在的問(wèn)題與原因

（1）返貧現(xiàn)象仍然突出

有數(shù)字顯示，我國(guó)貧困面積最大的西部地區(qū)，其返貧率甚至高達(dá)20%以上。這主要是因?yàn)槲鞑康囊恍├仙龠叺貐^(qū)，大多處于自然資源較為匾乏，公共基礎(chǔ)設(shè)施條件又比較差，再加上自身抵御災(zāi)害的能力較為脆弱，風(fēng)險(xiǎn)較高而抗風(fēng)險(xiǎn)條件和能力較差，使得這些地方的返貧率居高不下。新疆地區(qū)一是剩余貧困人口規(guī)模大，貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。扶貧重點(diǎn)區(qū)域致貧因素復(fù)雜、返貧問(wèn)題嚴(yán)重，鞏固溫飽成果和減貧發(fā)展的難度都很大。二足剩余貧困村基礎(chǔ)條件差。剩余的貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，仍有部分村不通路、不通水、不通電。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平低下。

（2）對(duì)貧困戶的識(shí)別機(jī)制尚不夠，精準(zhǔn)到戶扶貧項(xiàng)日瞄準(zhǔn)精度不夠

備查資料不完善。抽查退出貧困人口和貧困村檔案資料時(shí)，存在統(tǒng)計(jì)部門、農(nóng)經(jīng)部門提供收入的證明和貧困戶本人實(shí)際收入不一致的問(wèn)題。部分信息錄人系統(tǒng)時(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。受鄉(xiāng)村干部素質(zhì)影響，仍然存在紙質(zhì)檔案信息數(shù)據(jù)、錄入系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)與貧困戶實(shí)際信息不一致的問(wèn)題。在項(xiàng)日組織實(shí)施過(guò)程中存在扶大戶的現(xiàn)象，沒(méi)能正確處理好特惠和普惠政策的關(guān)系，簡(jiǎn)單將到戶項(xiàng)日等同于到村項(xiàng)日，大戶享受的特色養(yǎng)殖到戶項(xiàng)日扶持規(guī)模較大，而一些貧困戶則較少，大戶帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。

（3）對(duì)國(guó)家出臺(tái)的扶貧新政策研究不夠，資金未能充分發(fā)揮使用效益

一是部分地州對(duì)中央和自治區(qū)文件精神沒(méi)有吃透，對(duì)整村推進(jìn)的概念不清晰，對(duì)縣市指導(dǎo)不足。部分縣沒(méi)有認(rèn)真研究片區(qū)扶貧攻堅(jiān)的政策，就扶貧抓扶貧，沒(méi)有找到對(duì)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的連接點(diǎn)。二足部分縣引導(dǎo)和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)貧困農(nóng)村不到位，農(nóng)牧民貸款選擇余地小，金融扶貧四兩撥千斤的激勵(lì)作用不明顯。

（4）幫扶方式具有濃厚的政府包養(yǎng)和包辦的色彩

在新疆地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧中，也有一些地區(qū)，在幫扶措施上，存在過(guò)于依賴社保的現(xiàn)象，而隨著扶貧線和低保線的“兩線合一”，這一現(xiàn)象將會(huì)愈加突出。也有一些地方雖非直接通過(guò)政府“包養(yǎng)”起來(lái)的方式來(lái)解決問(wèn)題，但是過(guò)于依賴簡(jiǎn)單的政府投資項(xiàng)目，如財(cái)政投資發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，這種解決貧困問(wèn)題的做法也具有濃厚的政府包辦的色彩，其長(zhǎng)期效果也值得商榷。

提升自治區(qū)精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量的對(duì)策

（1）改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧主體，加強(qiáng)對(duì)基層的指導(dǎo)和督查，提升基層管理能力。加強(qiáng)對(duì)各地州、縣（市）財(cái)政扶貧政策的指導(dǎo)，加強(qiáng)溝通，及時(shí)了解工作中遇到的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，積極研究對(duì)策、措施。定期不定期對(duì)已下達(dá)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查，對(duì)措施不得力，實(shí)施進(jìn)度緩慢的地縣，采取領(lǐng)導(dǎo)約談或全區(qū)通報(bào)等形式督促各地加快扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。開(kāi)展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，充實(shí)、更新業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)一步提高基層管理水平。

（2）優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，繼續(xù)深入推進(jìn)扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣。按照“區(qū)總部署、地州監(jiān)管、縣（市）審批、分級(jí)落實(shí)、工作到村、扶持到戶”的總原則，在總結(jié)先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限全面下放到縣，明確扶貧年度項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)行縣（市）審批，區(qū)地兩級(jí)備案。強(qiáng)化縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)主體責(zé)任，細(xì)化和規(guī)范扶貧項(xiàng)目報(bào)備程序、明確扶貧項(xiàng)目扶持范圍、監(jiān)管措施等，加大對(duì)扶貧成效和資金項(xiàng)目檢查力度。

（3）增擴(kuò)精準(zhǔn)扶貧資源，完善資金分配機(jī)制。加大財(cái)政扶貧投入，規(guī)范資金管理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，探索小額貨款等金融扶貧手段。動(dòng)員社會(huì)力量，加強(qiáng)行業(yè)與社會(huì)扶貧。完善資金分配使用機(jī)制。將扶貧開(kāi)發(fā)工作考核、資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等指標(biāo)引入資金分配因素，實(shí)現(xiàn)資金分配與扶貧目標(biāo)、任務(wù)有機(jī)結(jié)合。簡(jiǎn)化資金撥付流程，盤活用好結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，加快財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金撥付進(jìn)度和扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，把精準(zhǔn)扶貧落實(shí)到識(shí)別貧困戶，選擇扶持方式，項(xiàng)目資金監(jiān)管，考核驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)。強(qiáng)化扶貧責(zé)任意識(shí)，使扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)更明確。

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