關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)思考

楊文

為進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目管理，健全科學(xué)、民主、全面的政府投資項(xiàng)目決策和實(shí)施程序，各地針對(duì)國家和本地區(qū)實(shí)際，根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)強(qiáng)”原則的相應(yīng)組織、編制了不同的《管理辦法》，但項(xiàng)目在落地執(zhí)行中，因規(guī)劃不到位、執(zhí)行偏差、管理側(cè)重點(diǎn)不同、人員素質(zhì)等各類原因，造成資金浪費(fèi)、效益不明顯、甚至于滋生腐敗等問題屢有發(fā)生。本文就以上問題進(jìn)行思考并提出建議。

政府投資 項(xiàng)目管理 思考建議

政府投資項(xiàng)目概述

政府作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，其在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀調(diào)控、社會(huì)公益事業(yè)中擔(dān)任著無法替代的作用，是一國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的引領(lǐng)者和主導(dǎo)者。在任何社會(huì)中，社會(huì)總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構(gòu)成的。政府投資是政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，利用財(cái)政支出對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行的投資活動(dòng)。政府各投資項(xiàng)目在保障國家安全、有效配置經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域公共資源，加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技發(fā)展等方面進(jìn)到了積極的決定性的作用。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府針對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的一些大事，大膽引進(jìn)了民間資本，嘗試與民間資本合作的PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作模式，帶動(dòng)了區(qū)域發(fā)展，在一定程度上減輕了政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任問題，同時(shí)又提高了政府資金的使用效率，但相應(yīng)又引發(fā)了其他問題諸如：前期準(zhǔn)備不充分，目標(biāo)規(guī)劃沒有細(xì)分，項(xiàng)目因各類原因進(jìn)展緩慢，執(zhí)行中走樣，后期管理不到位、滋生腐敗等現(xiàn)象。

政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題

（1）項(xiàng)目前期規(guī)劃制定不夠縝密，導(dǎo)致項(xiàng)目建成未達(dá)到預(yù)期的效果

政府投資項(xiàng)目在前期規(guī)劃時(shí)，大多以國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革五年規(guī)劃為主線，在此基礎(chǔ)上按照三上二下的模式對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原則上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，并有地方政府對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研、審核后上報(bào)中央，就項(xiàng)目申報(bào)流程上來講是較為規(guī)范的，但項(xiàng)目在制定過程中，基于政府的總體規(guī)劃的大框架下分解到具體的項(xiàng)目時(shí)，一是項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。因部門領(lǐng)到任務(wù)的時(shí)間、內(nèi)容變動(dòng)、編制人員的業(yè)務(wù)能力等各方面原因，導(dǎo)致項(xiàng)目制定時(shí)沒有充分的進(jìn)行調(diào)研和論證，沒有考慮將長遠(yuǎn)發(fā)展與具體實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃，從而導(dǎo)致項(xiàng)目碎片化和半拉工程、“拍腦袋工程”及資金配套不到位等現(xiàn)象和問題；二是項(xiàng)目缺乏具體的可研論證。項(xiàng)目在申報(bào)前應(yīng)組織專家進(jìn)行實(shí)地的調(diào)研，拿出意見，決定項(xiàng)目是否可行后在申報(bào)，但部門在申報(bào)時(shí)，僅僅是圍繞政府規(guī)劃，參照相關(guān)要求，為完成既定任務(wù)而編制，缺乏科學(xué)論證和研究，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施卻達(dá)不到預(yù)期效果。

（2）項(xiàng)目執(zhí)行中沒有嚴(yán)格按《管理辦法》操作，存在資金撥付與項(xiàng)目實(shí)施相脫節(jié)、資金截留、挪用等問題

1.項(xiàng)目的規(guī)模與資金預(yù)算脫節(jié)

政府投資項(xiàng)目一般由中央和地方配套資金組成。近年來隨著社會(huì)資本在全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的日益壯大，很多社會(huì)資本也隨著國家PPP項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)入社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在多方參與的情況下，雖然實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確了政府資金和社會(huì)資本運(yùn)作的模式和投入比例，但在實(shí)際工程施工過程中因前期可行性研究和論證不夠充分和縝密，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)模不斷調(diào)整、擴(kuò)大，因項(xiàng)目的調(diào)整導(dǎo)致資金無法落實(shí)，甚至脫節(jié)。同時(shí)因項(xiàng)目超前超規(guī)模的實(shí)施，造成了資金的極大浪費(fèi)，而且欠賬嚴(yán)重。

2.資金截留、挪用等問題突出

政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)惠及民生的工程。各地政府都對(duì)此給予了高度的重視和支持，在項(xiàng)目組織實(shí)施前按照國家相關(guān)制度和政策規(guī)定都制定了相應(yīng)完善的管理辦法，但在具體落實(shí)時(shí)，因項(xiàng)目建設(shè)期長，項(xiàng)目分拆、行政干預(yù)、形象工程、資金落實(shí)不到位等原因從而導(dǎo)致資金截留、挪用等問題。

（3）項(xiàng)目管理中注重對(duì)資金的使用管理，缺乏對(duì)后期的追蹤問效，責(zé)任追究

因政府投資項(xiàng)目大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，諸如交通、市政、農(nóng)田水利、港口、扶貧、安居工程、科技創(chuàng)新等等。對(duì)項(xiàng)目的管理除了應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的管理外更應(yīng)注重項(xiàng)目投入使用后的管理。但隨著項(xiàng)目的開發(fā)使用各類社會(huì)問題頻出，諸如：因房屋、橋梁的倒塌、水利工程的沖毀造成國家資金浪費(fèi)、危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等問題，究其原因：一是項(xiàng)目建設(shè)中因違規(guī)分拆、轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)施工隊(duì)，造成工程質(zhì)量無法保證；二是在項(xiàng)目監(jiān)理過程中存在施工與監(jiān)理方“同流合污”對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督、管理不到位；三是項(xiàng)目交付使用后，建設(shè)單位只負(fù)責(zé)資產(chǎn)入賬、登記、移交，對(duì)后期項(xiàng)目的管護(hù)沒有形成一套行之有效的管理辦法。四是現(xiàn)行體制對(duì)項(xiàng)目法人終身負(fù)責(zé)制沒有一個(gè)清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“新官不理舊事”。項(xiàng)目運(yùn)行出了問題，建設(shè)單位和使用部門之間責(zé)任互相推諉。

對(duì)政府投資項(xiàng)目管理的建議

政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)“功在當(dāng)代，利在千秋”的大業(yè)，事關(guān)國計(jì)民生，要做好這項(xiàng)工作，不僅要從制度上完善將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠”，同時(shí)更應(yīng)從資金管理、項(xiàng)目跟蹤問效上進(jìn)一步加大問責(zé)力度。

（1）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目前期的調(diào)研和規(guī)劃的制定

1.上報(bào)項(xiàng)目前充分做好前期調(diào)研工作

每一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到初設(shè)、概算都應(yīng)經(jīng)過科學(xué)的調(diào)研和充分的論證。在這項(xiàng)工作中，政府是主導(dǎo)者，但不是專家，要使項(xiàng)目能充分發(fā)揮其效益，首先要做好前期的可行性調(diào)研，為此政府在建設(shè)項(xiàng)目庫時(shí)，就應(yīng)充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各界的積極作用，在結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化的總體規(guī)劃和目標(biāo)上，聽取各方面專家的意見、建議，為項(xiàng)目的制定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.合理安排、統(tǒng)籌規(guī)劃

在充分論證和調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞主體項(xiàng)目的建設(shè)，統(tǒng)籌考慮宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化發(fā)展的總目標(biāo)、總要求制定一個(gè)長遠(yuǎn)的規(guī)劃，充分運(yùn)用財(cái)政資金和社會(huì)資本，分步驟、分階段的申報(bào)和實(shí)施項(xiàng)目，力爭(zhēng)在一個(gè)規(guī)劃時(shí)期內(nèi)合理安排項(xiàng)目的實(shí)施，統(tǒng)籌規(guī)劃，“一張藍(lán)圖繪到底”。

（2）對(duì)項(xiàng)目的管理除嚴(yán)格按《管理辦法》執(zhí)行外，應(yīng)加強(qiáng)外部審計(jì)、監(jiān)督力度

一是對(duì)項(xiàng)目的資金管理要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，決不允許隨意調(diào)整項(xiàng)目和指標(biāo)，用款額度，對(duì)屬于PPP項(xiàng)目范疇的，在確保政府資金到位的前提下，應(yīng)積極敦促社會(huì)資本的及時(shí)足額到位，嚴(yán)格上審下制度，堅(jiān)決杜絕地方政府隨意調(diào)配資金，或未經(jīng)審核擴(kuò)大支出規(guī)模，防止因資金缺口延誤工程施工進(jìn)度、降低質(zhì)量要求或鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象。

二是通過引入外部審計(jì)、質(zhì)檢、評(píng)估等社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的資金、工程質(zhì)量的全過程審計(jì)和監(jiān)督，提高項(xiàng)目資金的使用效率，確保工程質(zhì)量、提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（3）完善項(xiàng)目的后期管理和問效問責(zé)制度

1.建立健全項(xiàng)目績(jī)效管理制度

企業(yè)投資要的是經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)的企業(yè)價(jià)值最大化，而政府投資要的是社會(huì)效益，體現(xiàn)的是政治大局穩(wěn)定、社會(huì)和諧、進(jìn)步，國家繁榮昌盛，投資的目的不同，但對(duì)資金的管理是相同的。對(duì)此，應(yīng)建立健全項(xiàng)目資金運(yùn)作管理，在實(shí)行全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效管理，增強(qiáng)資金支付的透明度，項(xiàng)目執(zhí)行過程的監(jiān)督力度。

2.嚴(yán)格項(xiàng)目管理后期運(yùn)營的追蹤問效制度

嚴(yán)格按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，嚴(yán)格責(zé)任倒查、責(zé)任追究制度。十九大報(bào)告提出必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的發(fā)展理念，這也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。十九大之后，中央把推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展列入對(duì)各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核范圍，更是彰顯了國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管控力度。政府投資項(xiàng)目建設(shè)是民生工程，作為一級(jí)地方政府更應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營的管護(hù)，進(jìn)一步健全和完善“項(xiàng)目法人責(zé)任制”，推進(jìn)“責(zé)任倒查、責(zé)任追究”制度的建立和執(zhí)行力度，對(duì)違反規(guī)定的人和事絕不姑息養(yǎng)奸，一查到底。

結(jié)束語

政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)利國利民的偉大工程，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理正是為了最大限度的保障國家資金的使用效率，充分發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了財(cái)政資金“取之于民、用之于民”的本質(zhì)，與我們黨和政府如何建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)民主的國家，如何實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢(mèng)想，如何滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需求息息相關(guān)，圍繞“藍(lán)天綠水就是金山銀山”、“冰天雪地也是金山銀山”、“再造祖國秀美山川”這些美好的愿望，通過一個(gè)個(gè)項(xiàng)目的落地開花，我們的國家必將走向繁榮昌盛。

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