城市化進(jìn)程中農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田的可行性研究

付唏然

基本農(nóng)疆是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，在農(nóng)村土地資源中，基本農(nóng)田與宅基地一直是緊密依存的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，宅基地作為農(nóng)民居住保障的功能在逐漸弱億，這就為其向基本農(nóng)田轉(zhuǎn)換提供了可能性。因此，本文以棟川鎮(zhèn)在“增減掛鉤”背景下的農(nóng)村居民集中建房為例，對(duì)城市化進(jìn)程中宅基地轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田的可行性進(jìn)行研究分析。.

基本農(nóng)田 宅基地 集中建房

前言

農(nóng)村土地資源作為基本農(nóng)田的重要來(lái)源，是保護(hù)基本農(nóng)田的關(guān)鍵。而在農(nóng)村的土地資源中，農(nóng)地與宅基地間的相互關(guān)系則是其中的核心所在，直接關(guān)乎到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。隨著越來(lái)越多農(nóng)民開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，多以院落形式存在的宅基地作為一種土地產(chǎn)權(quán)的固化形式，對(duì)農(nóng)民居住的保障功能在退化。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)基本農(nóng)田的無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量上的要求均在不斷增加，基本農(nóng)田與宅基地間的增減對(duì)應(yīng)關(guān)系，正好為宅基地向基本農(nóng)田轉(zhuǎn)換提供了可能性。研究區(qū)域農(nóng)村居民集中建房的情況

在2014年棟川鎮(zhèn)被姚安縣選為城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)縣后，農(nóng)村居民集中建房就作為農(nóng)村宅基地退出的主要方式之一，成為棟川鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策的推動(dòng)下，使用的宅基地退出后轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田的方式。通過(guò)村民集中建房，實(shí)現(xiàn)建新拆舊、土地復(fù)墾，保證耕地有效面積不減少，提高耕地質(zhì)量，合理促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局。

（1）分布區(qū)域

棟川鎮(zhèn)作為姚安縣進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，農(nóng)村居民集中建房的幾個(gè)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。截止2017年底，棟川鎮(zhèn)農(nóng)村居民集中建房除了青龍社區(qū)外，大龍口村、長(zhǎng)壽村和啟明村也在進(jìn)行農(nóng)村居民的集中建房工作。

截止2017年7月，總共人駐970戶，占規(guī)劃人駐戶數(shù)的50%，人駐總?cè)藬?shù)為3763人，復(fù)墾后總共增加耕地面積1454畝。棟川鎮(zhèn)農(nóng)村居民集中建房，是按照“政府主導(dǎo)、村民自愿”的原則，簽訂遷建協(xié)議，將原來(lái)的村子整體搬遷到土地利用率較低的國(guó)有土地上。通過(guò)調(diào)查，我們也了解到，在“增減掛鉤”農(nóng)村居民集中建房后，拆除的老村將按照上報(bào)省、州的實(shí)施規(guī)劃，復(fù)墾成水田，最后收歸村集體使用管理，作為生產(chǎn)發(fā)展用地。通過(guò)這樣進(jìn)行土地整治，復(fù)墾農(nóng)地集中連片，更好地與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

（2）取得的成效

從2016全面進(jìn)行農(nóng)村居民集中建房開始，至2017年7月，在一年半的時(shí)間里，棟川鎮(zhèn)總共增加耕地面積1454畝。棟川鎮(zhèn)通過(guò)集中建房，每年能實(shí)現(xiàn)耕地面積增加970畝，近1000畝，耕地面積實(shí)現(xiàn)有效增加?；巨r(nóng)田作為耕地中的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)良田，隨著耕地這一基數(shù)數(shù)量的增加，其中的基本農(nóng)田勢(shì)必也會(huì)隨之相應(yīng)增加。在棟川鎮(zhèn)，基本農(nóng)田在耕地中的占比高達(dá)87%，換而言之，在每年增加的970畝耕地中，伴隨著有844畝的基本農(nóng)田增加量，宅基地轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田的前景較好。

（3）農(nóng)村居民集中建房面臨的挑戰(zhàn)

1.集中建房地點(diǎn)空間選擇受限

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，集中居住點(diǎn)的選址需在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)的范圍內(nèi)，其中鼓勵(lì)使用存量建設(shè)用地或未利用地，要求盡量不占耕地或少占耕地，同時(shí)禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)集中建房點(diǎn)。但棟川鎮(zhèn)在具體的建設(shè)地點(diǎn)選擇上，可供選擇的適于集中建房的地點(diǎn)較少，將集中建房區(qū)域選擇在青龍社區(qū)，但是由于受到各種因素影響，選擇后的地點(diǎn)也難以做到使每個(gè)人駐戶都滿意。

2.資金補(bǔ)助渠道單一

當(dāng)前，棟川鎮(zhèn)在農(nóng)村居民集中建房中的資金主要來(lái)源于占補(bǔ)平衡指標(biāo)易地交易資金、城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)地方分成部分。但隨著相關(guān)工作的不斷推進(jìn)，農(nóng)房等級(jí)質(zhì)量較高的農(nóng)村居民所需補(bǔ)償?shù)馁Y金也在有所增加，相應(yīng)的成本也隨之提高。在農(nóng)村居民集中建房過(guò)程中，無(wú)論是拆舊建新，還是農(nóng)地的整治與復(fù)墾，都需要大量的資金投入。若資金補(bǔ)助難以使村民滿意，則將影響其參與集中建房的意愿，不利于宅基地轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田。

3.鼓勵(lì)農(nóng)村搬人集中建房的動(dòng)力仍不足

作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)村居民一般不會(huì)主動(dòng)放棄合法申請(qǐng)、繼承、轉(zhuǎn)讓乃至非法占用的已有宅基地。一方面宅基地取得的無(wú)償性、使用的無(wú)限期性以及無(wú)留置成本性，使得村民傾向于盡可能多地占有宅基地，寧愿空置也不愿退還。另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)的限制，使得部分已定居或準(zhǔn)備移居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的村民不能通過(guò)讓渡宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，所以集中建房，于他們而言并無(wú)實(shí)際意義，因此其參與意愿低，造成宅基地上的空村房現(xiàn)象。加之在集中建房的過(guò)程中，基層政府很難做到面面俱到，難免會(huì)與部分村民之間存在利益分配上的分歧，不利于村民積極參與。

研究區(qū)域農(nóng)戶參與集中建房的意愿分析

農(nóng)戶是農(nóng)村居民集中建房的主體，在建房過(guò)程中，是否尊重農(nóng)戶意愿是能否順利進(jìn)行集中建房，實(shí)現(xiàn)宅基地轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田的重要前提，因此，本研究對(duì)棟川鎮(zhèn)農(nóng)村居民集中建房的意愿進(jìn)行研究。在2017年7月對(duì)棟川鎮(zhèn)集中建房四個(gè)區(qū)域進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，用logistic模型來(lái)對(duì)影響農(nóng)村居民是否愿意參與集中建房的因素進(jìn)行研究。

通過(guò)建立logistic模型對(duì)影響村民參與集中建房的因素進(jìn)行研究分析。分析結(jié)果表明：棟川鎮(zhèn)農(nóng)村居民總體上愿意參與集中建房。只是不同因素的影響程度、作用方向和顯著性均不一樣。第一，家中最高文化程度、非農(nóng)勞動(dòng)力占比以及家中是否有人考取公職或擔(dān)任干部、家庭年均可支配收入和性別這五個(gè)因素對(duì)農(nóng)村居民是否愿意參與集中建房具有顯著正向影響。按影響大小及顯著程度排序?yàn)椋悍寝r(nóng)勞動(dòng)力占比>家中最高文化程度>家中是否有人考取公職或擔(dān)任干部>性別>家庭年均可支配收入；第二，宅基地面積這一因素對(duì)農(nóng)村居民是否愿意參與集中建房具有顯著負(fù)向影響；第三，年齡和被調(diào)查者文化程度對(duì)農(nóng)村居民是否愿意參與集中建房沒有顯著影響。

農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為基本農(nóng)田的可行性分析

（1）政府重視，有序推進(jìn)農(nóng)村居民集中建房

自開展“增加掛鉤”工作以來(lái)，棟川鎮(zhèn)嚴(yán)格按照縣委、縣政府的統(tǒng)一部署，整合增減掛鉤。一方面，符合增減掛鉤的村民，在舊房屋拆除后，可按照增減掛鉤政策給予補(bǔ)，。另外可享受60000元的低利息貸款，還款期限為20年。同時(shí)，棟川鎮(zhèn)人民政府還在在建新區(qū)規(guī)劃并平整臨時(shí)工棚用地，便于建房村民搭建臨時(shí)工棚，村民在建房過(guò)程中的住房問題得到有效解決與保證。另一方面，棟川鎮(zhèn)政府有效處理“拆”“還”“墾”“建”四方關(guān)系，及時(shí)拆除閑置建筑，妥善安置搬遷村民，拆后土地優(yōu)先復(fù)墾為耕地，合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在堅(jiān)持政府政策引導(dǎo)，尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)、村民主體、部門支持、整體聯(lián)動(dòng)、村民自主自治的建設(shè)組織管理。

（2）新居建設(shè)以“人”為核心，農(nóng)村居民參與意愿強(qiáng)

棟川鎮(zhèn)切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)村居民權(quán)益，集中居住地從選址開始就多渠道征求群眾意見，在充分尊重居民意愿和考慮群眾生產(chǎn)生活便利性前提下，引導(dǎo)農(nóng)戶統(tǒng)一搬入規(guī)劃建設(shè)好的新居住區(qū)，即能維持其在原集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)和惠農(nóng)政策權(quán)“三項(xiàng)合法權(quán)益”不變，以解決居民宅田分離的后顧之憂，又能加快推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，可以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源互通，促進(jìn)閑置宅基地向基本農(nóng)田的有效轉(zhuǎn)換，充分盤活和充分利用農(nóng)村土地資源，把農(nóng)村土地資源進(jìn)一步變成資產(chǎn)，資產(chǎn)變成資本，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，促進(jìn)了以“人”為核心的美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展，確保農(nóng)村居民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

（3）村民生計(jì)策略轉(zhuǎn)變，與農(nóng)地依附關(guān)系減弱

農(nóng)村居民作為集中建房的主體，因此，要想實(shí)現(xiàn)宅基地到基本農(nóng)田的順利轉(zhuǎn)換，農(nóng)村居民起到?jīng)Q定性的作用。在棟川鎮(zhèn)，農(nóng)村居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活中，宅基地不僅是用于住宅建設(shè)，更是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的倉(cāng)儲(chǔ)空間和房前屋后庭院等的延伸，它對(duì)相關(guān)生活和生產(chǎn)的附屬功能巨大。但是，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展以及農(nóng)村居民生計(jì)策略的調(diào)整，在棟川鎮(zhèn)，多數(shù)人已經(jīng)參與到農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中來(lái)，他們中的大多數(shù)人不再選擇務(wù)農(nóng)這一生計(jì)策略，務(wù)工和其它的生計(jì)方式正成為他們生計(jì)策略的新選擇，他們與農(nóng)地的依附關(guān)系正在減弱，生計(jì)策略發(fā)生改變，村民居住地開始外移動(dòng)。加之集中建房后，整體的居住環(huán)境更為舒適，鄉(xiāng)村規(guī)劃更為合理，交通也更加便捷，因此他們?cè)敢獍徇w至統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)。

（4）農(nóng)村居民傳統(tǒng)的居住觀念逐漸轉(zhuǎn)變

在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式下，農(nóng)業(yè)社會(huì)形成了以家庭為單位的院落居住模式，住宅往往與農(nóng)田自成一體，生產(chǎn)與生活的相結(jié)合，形成了方便就近作業(yè)和務(wù)實(shí)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，這樣的居住方式既能維系家庭成員間的緊密關(guān)系，又能實(shí)現(xiàn)家庭生產(chǎn)活動(dòng)的最大效益。但是，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化的方向不斷發(fā)展，個(gè)體的行為能力增強(qiáng)，并不斷地得以從家庭生產(chǎn)方式中脫離出來(lái)，以院落來(lái)維系家庭生產(chǎn)生活的居住方式也隨之發(fā)生改變，人與人之間的交流也由以內(nèi)生的家庭交流為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝馍纳鐣?huì)交流為主，農(nóng)村居民以院落為主的傳統(tǒng)居住觀念正在逐漸改變，特別是年輕一代，他們更愿意融人到與社會(huì)接觸更廣泛地城市生活中。人們一旦從觀念上接受了居住方式的轉(zhuǎn)變，這便會(huì)成為其退出原有宅基地的極大推動(dòng)力，從而確保了宅基地向基本農(nóng)田轉(zhuǎn)換的基本前提。