山東省空氣污染治理的財稅政策研究

靳濱

引言

經(jīng)濟的高速發(fā)展也帶來了包括空氣污染在內(nèi)的一系列嚴重的環(huán)境污染問題。本文以山東省為例，解讀現(xiàn)行財稅政策，分析其存在的問題，并提出改進財稅政策的建議，為政府借助財稅手段防治空氣污染提供參考和借鑒。山東省現(xiàn)行空氣污染治理財稅政策

山東省現(xiàn)行的財政引導與稅費調(diào)節(jié)相結(jié)合的環(huán)保財稅政策體系，主要包括稅費政策和財政轉(zhuǎn)移支付政策兩個方面：

（1）稅稅政策

下表整理了山東省現(xiàn)行的有關(guān)空氣污染治理的稅收政策

（2）財政政策

1.改造和淘汰落后產(chǎn)能，促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整

燃煤機組改造：山東省在2015年建立了針對燃煤機組改造的差別化資金獎勵機制。其中2015-2016年省財政兌付獎勵資金4.26億元，實行超低排放改造越早，獲得的獎勵資金越多。

重點行業(yè)升級改造貸款財政貼息：為支持節(jié)能環(huán)保技術(shù)、資源循環(huán)利用工藝在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的應用，對符合條件的項目，自2015年1月1日起獲得的實際銀行貸款金額，省財政將按銀行一年貸款基準利率的50%，給予70%的財政貼息，貼息期限為1-3年。

工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金：為化解鋼鐵、煤炭等行業(yè)過剩產(chǎn)能問題，山東省于2016年設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金，對產(chǎn)能過剩企業(yè)進行整改，鼓勵企業(yè)多退出產(chǎn)能。

2.機動車尾氣污染治理

“黃標車”淘汰改造補貼：從2013年至2015年，山東省用三年時間完成“黃標車”淘汰改造，累計籌集資金20.72億元，補貼淘汰或“黃改綠”車輛24.74萬輛。

節(jié)能與新能源公交車購置補貼：對于2016年12月31日前購置的節(jié)能與新能源城市公交車進行財政補貼。

3.居民燃煤補貼和散煤治理

用散煤治理方面，2016年冬天德州、淄博、濟寧等地已經(jīng)推廣潔凈型煤300萬噸，德州市民用清潔煤按每噸200元予以補貼。

現(xiàn)行空氣污染治理財稅政策存在問題

（1）稅費政策存在問題

1.缺少完善系統(tǒng)的環(huán)境稅收體系

現(xiàn)有稅收體系中與環(huán)保有關(guān)的條例紛繁瑣碎，多體現(xiàn)在各個稅目的稅收優(yōu)惠中，欠缺系統(tǒng)性。這些情況限制了稅收的作用范圍和調(diào)控力度，造成稅收征管的權(quán)責不明。

2.部分稅目設(shè)計存在問題

消費稅的征稅范圍較窄，高污染高耗能品未納入征稅范圍。資源稅也有同樣問題，未將森林、海洋等資源包括在內(nèi)，資源稅屬于地方稅，地方政府擁有資源稅定價權(quán)利，部分地方政府很可能為了地方私利，不會對資源的開采利用從高計征資源稅。

3.排污費征收范圍小且征收標準低，資金使用情況不透明

某些毒性偏低的污染物以及在生產(chǎn)領(lǐng)域沒有污染但在消費領(lǐng)域有污染的產(chǎn)品，并未列入排污費征收范圍。排污費征收標準太低，即使上調(diào)后與安裝減排設(shè)備相比，仍要便宜很多。目前排污費的使用情況并不是很明確，在省財政廳和省環(huán)保廳都沒有看到相應的披露。

（2）財政政策存在問題

1.財政支出缺乏重點

財政在大氣污染治理上的投資規(guī)模有限，資金來源比較狹窄，主要是依靠政府撥款，市場主體的參與程度很低。在進行財政支出的運用方面上，將支持資金切割得很零碎并由多部門分頭去完成，缺乏資源的整合集約效果，財政支持項目繁多導致財政支出缺乏重點。

2.財政補貼制度設(shè)計不合理

對于財政補貼，缺乏相應的補貼標準，財政持有的公共資金去向缺乏扎實依據(jù)。在落實對環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)的支持政策方面，公共資金的支出方向沒有清楚透明的標準和依據(jù)，容易出現(xiàn)監(jiān)管不力，公款挪用的現(xiàn)象。

（3）中央與地方權(quán)利分配存在問題

依據(jù)公共產(chǎn)品理論，大氣污染治理應由地方政府承擔，跨區(qū)性大氣污染會有負的外部性，所以中央政府也應進行大氣污染管控。實際上，地方政府制定稅收政策與財政政策的權(quán)利相對較小。本文涉及的山東省財稅政策基本都是由中央政府制定，山東省大多只是執(zhí)行中央的規(guī)定，很少有自己的特殊政策。另外，治理大氣污染的專項資金基本來自于中央轉(zhuǎn)移支付以及社會資金的調(diào)動，地方對大氣污染治理的積極性難以被充分調(diào)動同時地方政府也需要耗費精力向中央申請大氣污染治理資金。

空氣污染治理財稅政策建議

（1）稅費政策建議

1.構(gòu)建系統(tǒng)環(huán)境稅

為順應污染治理需要，循序漸進環(huán)境稅收成為當前政府的必然選擇。納稅人方面以主要工業(yè)污染作為納稅切入點，進而將納稅范圍擴展到全部工業(yè)污染，最終實現(xiàn)工業(yè)農(nóng)業(yè)污染的環(huán)保稅征稅全面覆蓋；征稅對象方面，為減少環(huán)保的推行阻力，可先沿用排污費的征收對象，通過費改稅的途徑實現(xiàn)政策的平穩(wěn)過渡，再進一步將更多污染物排放行為列入征收范圍，實現(xiàn)全部污染物的普遍約束；征稅標準方面，在現(xiàn)有標準基礎(chǔ)上進行微調(diào)，在環(huán)保稅征收步入正軌后，對超標排放行為加強懲處力度，提高征收標準。

2.挖掘現(xiàn)有稅種的綠化空間

消費稅應及時參考市場狀況對征稅稅目進行調(diào)整，如將家具、裝修等破壞森林的產(chǎn)品、浪費大量紙張、橡膠等工業(yè)原材料的包裝產(chǎn)業(yè)以及泡沫包裝物、橡膠等會產(chǎn)生有毒氣體的產(chǎn)品也納入征收范圍。此外，按照消費品的環(huán)境污染程度和資源消耗程度進行調(diào)整稅率，增強對于高消耗高污染產(chǎn)品價格的影響力度。

資源稅現(xiàn)行稅目缺乏全面性，政府應該擴大征收范圍，將海洋資源、森林資源等一并納入征收范圍。同時，適當提高稅率以加大資源稅的協(xié)調(diào)效果。為解決某些地方政府為了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，對資源稅定價過低的問題，在改革資源稅稅率時，中央政府應該注意分地區(qū)規(guī)定不同的定價政策。

（2）改進現(xiàn)行財政政策的建議

1.完善財政補貼制度，明確環(huán)保事權(quán)與財權(quán)

建立系統(tǒng)且目標明確的空氣治理財政支出體系；以規(guī)范透明的財政補貼配套相關(guān)部門改革，從而實現(xiàn)對財政補貼額度的精準把握。要增加大氣污染治理投資，一方面，要持續(xù)增加政府環(huán)保投資，另一方面必須要豐富融資渠道，讓市場參與進來，激發(fā)民間資本的活力。根據(jù)區(qū)域性與受益性相結(jié)合的原則，給地方政府更多制定符合自身情況的環(huán)境政策的權(quán)利，確保中央和地方事權(quán)和財權(quán)的匹配。

2.完善資金管理和披露制度，擴寬社會監(jiān)督途徑

上級政府要制定嚴格、完善的專項資金預算管理機制，責令下級政府要嚴格貫徹執(zhí)行相關(guān)政策。同時完善環(huán)保資金收集和使用的披露制度，在財政廳和環(huán)保廳設(shè)立專欄披露環(huán)保資金的來源與去向，使信息公開透明。擴寬社會對資金使用的監(jiān)督渠道，可以利用網(wǎng)絡、新媒體如官方微信、微博來披露信息，收集群眾意見。

3.充分考慮不同地區(qū)污染情況差異

由于山東省內(nèi)17地市的空氣污染情況差別很大，在環(huán)境治理專項資金撥付的過程中要有所偏重，對與空氣質(zhì)量衡量的標準也應有所差異，同時隨著空氣治理的不斷深入，要適時調(diào)整各地區(qū)空氣治理成效的標準。繼續(xù)深化生態(tài)補償制度，提高各地區(qū)治理環(huán)境污染的積極性；給各個地級市更多政策制定權(quán)利，鼓勵各個地區(qū)按照自身情況因地制宜制定切實可行的空氣污染政策。