關(guān)于對(duì)蕪湖縣農(nóng)村公路管理的調(diào)查與思考

摘 要：隨著“村村通”工程的大力實(shí)施，使廣大農(nóng)民受益匪淺，拉動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)駛?cè)肟燔?chē)道，但村村通建設(shè)后期的公路管理養(yǎng)護(hù)問(wèn)題沒(méi)有得到各級(jí)政府應(yīng)有的重視，必要的管理沒(méi)有跟上，出現(xiàn)建多管少，重建輕養(yǎng)現(xiàn)象。為保證農(nóng)村公路能正常發(fā)揮其功能使農(nóng)村公路這項(xiàng)服務(wù)于“三農(nóng)”的民心工程辦好辦實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理建立養(yǎng)護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路；養(yǎng)護(hù)管理；蕪湖縣

農(nóng)村公路約占蕪湖縣公路總里程的70%以上，多年來(lái)，蕪湖縣農(nóng)村公路建設(shè)通過(guò)爭(zhēng)取省補(bǔ)“村村通”項(xiàng)目，以及縣鎮(zhèn)財(cái)政投入，村級(jí)道路建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。特別是“十二五”以來(lái)，蕪湖縣投入約7000萬(wàn)元，實(shí)施了31.7公里村道延伸、56公里網(wǎng)化、300公里安保、24座危橋（涵）改造加固工程建設(shè)。2015年底，經(jīng)省交通運(yùn)輸廳認(rèn)定的全縣村級(jí)道路里程共557.7公里，村級(jí)道路密度為83.4公里/百平方公里，全縣100%的行政村通了水泥路（油路），位于全省前列，為蕪湖縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護(hù)存在的問(wèn)題

蕪湖縣農(nóng)村公路的管理還存在很多問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村公路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低，配套設(shè)施不齊全?！栋不帐∞r(nóng)村公路條例》第28條明確規(guī)定：農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)建立政府投入為主、多渠道籌資為輔的資金籌集機(jī)制。第29條也明確規(guī)定：縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌集農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金，應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政性資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程的補(bǔ)助。2013年3月，縣政府出臺(tái)的《蕪湖縣農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法》第21條規(guī)定：村級(jí)道路養(yǎng)護(hù)資金每年每公里不低于1000元，由村通過(guò)“一事一議”引導(dǎo)村民投工投勞，鼓勵(lì)包括受益企事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)捐助方式籌集解決。雖然上述文件都明確規(guī)定了對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)資金籌措渠道，但在實(shí)際執(zhí)行中，中央、省、市對(duì)村級(jí)道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金很少，加之各類(lèi)建設(shè)養(yǎng)護(hù)材料價(jià)格成倍上漲，又沒(méi)有其它有效渠道增加，致使村級(jí)道路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。由于建設(shè)資金有限，只好“花較少的錢(qián)辦更多的事”，因此項(xiàng)目規(guī)劃以利用老路改造居多，工程設(shè)計(jì)以主體工程符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和施工規(guī)范為主，設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高，多為四級(jí)路，附屬配套設(shè)施不齊全，只是偏重了主體工程質(zhì)量，保證通行，而排水設(shè)施、安全保障設(shè)施不齊全。

2.事權(quán)不明，農(nóng)村公路管理的法理依據(jù)不充分。實(shí)施村村通公路工程以來(lái)，新建、改造了大量農(nóng)村公路，但公路用地至今還未依法確權(quán)，致使管理實(shí)施難以到位，路產(chǎn)路權(quán)屢遭損害。占用、損壞公路用地的事情頻現(xiàn)，既嚴(yán)重制約了公路的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的發(fā)揮，也直接影響了依法治路的權(quán)威性和公路養(yǎng)護(hù)正常秩序的維護(hù)。

3.道路規(guī)劃不盡合理。雖然蕪湖縣村級(jí)組織和廣大群眾對(duì)修路的積極性非常高，但因受農(nóng)村公路規(guī)劃超前意識(shí)不強(qiáng)的影響，導(dǎo)致很多道路只修到村部、村口等處，形成的斷頭路較多。除六郎、灣沚鎮(zhèn)外，其余各鎮(zhèn)村與村之間道路聯(lián)網(wǎng)工程有待加強(qiáng)，村內(nèi)之間循環(huán)道路有待暢通。

4.整體通暢能力有待提升。目前，全縣村級(jí)道路總里程744.1公里（含農(nóng)業(yè)水利道路），但達(dá)到3.5米以上路面寬度的道路只有299.4公里，暢通率僅為40.2%，全縣81個(gè)建制村公交通行率僅32.1%。隨著農(nóng)民私家車(chē)不斷增多和網(wǎng)約車(chē)即將進(jìn)入自然村農(nóng)戶(hù)，原有村級(jí)道路與全縣廣大居民方便、快捷、安全乘車(chē)需求相距甚遠(yuǎn)，提升村級(jí)道路暢通能力愈發(fā)迫在眉睫。

5.安全防范措施不足。因受征地拆遷矛盾多、公路建設(shè)費(fèi)用較高等因素影響，造成我縣現(xiàn)有村級(jí)道路路寬不夠，以3.5米寬及以下的居多，致使出租車(chē)、網(wǎng)約車(chē)和公交車(chē)無(wú)法錯(cuò)車(chē)，車(chē)輛通行能力低下。而且部分路段無(wú)法滿(mǎn)足規(guī)范要求，存在較多的急彎、陡坡及丁字路口。各鎮(zhèn)由于資金缺乏，導(dǎo)致村級(jí)道路的安保設(shè)施投入較少，每公里安保建設(shè)投入平均只有0.4-0.5萬(wàn)元，70%左右路段缺少警示標(biāo)牌、警示樁、減速帶等安保設(shè)施，90%以上鄰溝鄰河路段防護(hù)設(shè)施嚴(yán)重不足。

6.建設(shè)監(jiān)管不到位。由于村級(jí)道路大部分在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格按基建程序管理，一般都是邊設(shè)計(jì)、邊施工，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)投資少。多數(shù)路是在“高速”中“急建”起來(lái)的，因此，普遍存在路面窄、彎道多、線(xiàn)型差、坡度大、排水不暢。建起來(lái)后，又沒(méi)有專(zhuān)人養(yǎng)護(hù)管理，路面高低不平，坑洼、坑槽、積水多，造成車(chē)輛無(wú)法行駛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蕪湖縣村級(jí)道路線(xiàn)型較差，急彎、陡坡、臨塘處理不符合技術(shù)規(guī)范的路段有100多公里。全縣70%以上村級(jí)道路建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理不夠到位，混凝土道路標(biāo)號(hào)較低，寬度和厚度達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

7.養(yǎng)護(hù)人員偏少。目前，我縣村級(jí)道路在很多地方處在無(wú)人管理之中，蠶食公路現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。在路面挖溝排水，占用路面堆放雜物、擺攤設(shè)點(diǎn)，少數(shù)農(nóng)民侵占路肩搭房、種菜等人為設(shè)障現(xiàn)象嚴(yán)重。

8.路政管理薄弱，超限運(yùn)輸日趨嚴(yán)重。目前，蕪湖縣農(nóng)村公路路政管理工作幾乎是個(gè)空白，村民在農(nóng)村公路沿線(xiàn)進(jìn)行違法搭建，亂堆亂放，隨意占用路面現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，老百姓愛(ài)路護(hù)路意識(shí)淡薄，路政管理問(wèn)題亟待加強(qiáng)。超載超限運(yùn)輸歷來(lái)是國(guó)、省干線(xiàn)公路的主要?dú)⑹?，由于干線(xiàn)公路治理超限工作力度不斷加大，迫使大量不法運(yùn)輸業(yè)主的超限車(chē)輛繞行農(nóng)村公路，給農(nóng)村公路造成毀滅性破壞，亟待治理。

二、對(duì)建立農(nóng)村公路管理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策建議

1.創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任。根據(jù)《安徽省農(nóng)村公路條例》第五條規(guī)定，省級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)做好農(nóng)村公路工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照省級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)，明確相應(yīng)的人員或者機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)以及村道管理工作。村民委員會(huì)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的指導(dǎo)下，協(xié)助做好村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等相關(guān)工作。根據(jù)條例規(guī)定省政府應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)做好農(nóng)村公路工作，明確農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來(lái)源和保障機(jī)制，并確保機(jī)構(gòu)、人員、資金籌措及時(shí)到位。縣政府要強(qiáng)化對(duì)《公路法》和《安徽農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》的貫徹落實(shí)，要進(jìn)一步明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村公路管護(hù)的主體責(zé)任，建立完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理養(yǎng)護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，積極探索農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)方式，推行多元化的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式。

2.建立與全省農(nóng)村公路規(guī)模相適應(yīng)的農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)。鑒于蕪湖縣農(nóng)村公路量大、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣，建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)的任務(wù)十分繁重，理順和健全省、鄉(xiāng)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)十分必要。雖然蕪湖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都成立了公路站，但人員數(shù)量較少。應(yīng)由一名分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)主抓該項(xiàng)工作，落實(shí)配備事業(yè)編制2至5人。同時(shí)配備了解農(nóng)村公路并具備一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的技術(shù)人員及相應(yīng)規(guī)模的養(yǎng)護(hù)人員、機(jī)械設(shè)備等，以此加大村級(jí)道路綜合執(zhí)法力度，強(qiáng)化路政巡查，有效治理村級(jí)道路貨運(yùn)車(chē)輛超載超限、紅線(xiàn)兩側(cè)內(nèi)亂搭亂建等行為，確保村級(jí)道路安全暢通。

3.積極完善公路附屬及安全保障設(shè)施。各鎮(zhèn)政府在建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，要結(jié)合縣財(cái)政局實(shí)施的“一事一議”項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和縣交通局實(shí)施的“民生工程”及省補(bǔ)項(xiàng)目，統(tǒng)籌謀劃，防止村級(jí)道路加寬改造、路面硬化建設(shè)各行其是和暢通水平用力點(diǎn)分散現(xiàn)象發(fā)生。完善排水設(shè)施，路肩邊坡培整，對(duì)急彎陡坡，平交道口，穿村路段按照規(guī)范設(shè)置相應(yīng)的安全保障設(shè)施及標(biāo)志。為防止超重車(chē)壓壞公路，村內(nèi)道或是分支路根據(jù)情況設(shè)置限載標(biāo)志、限寬、限高設(shè)施。

4.合理編制改造升級(jí)計(jì)劃。縣交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)各鎮(zhèn)編制村級(jí)道路改造升級(jí)計(jì)劃，要做到統(tǒng)籌考慮客貨流和農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實(shí)際，適當(dāng)前瞻，科學(xué)編報(bào)，分類(lèi)分年組織實(shí)施。加寬改造工程改造后路面寬度應(yīng)不低于4.5米，撤并村路面硬化的村級(jí)道路路基應(yīng)不低于5米、路面寬不低于4米的標(biāo)準(zhǔn)。提升低等級(jí)道路運(yùn)行速度，圩區(qū)路基限于3.5米以?xún)?nèi)，且不能全線(xiàn)拓寬改造的，建議縣鎮(zhèn)兩級(jí)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)錯(cuò)車(chē)道，滿(mǎn)足公交車(chē)、私家車(chē)、網(wǎng)約車(chē)的有效運(yùn)行。實(shí)行路面路肩一并同時(shí)施工建成。排水溝、會(huì)車(chē)道、警示標(biāo)識(shí)、防護(hù)欄等安保工程，要同步設(shè)計(jì)、建設(shè)和驗(yàn)收。利用好現(xiàn)有路基，避免浪費(fèi)和侵蝕，各鎮(zhèn)要充分利用現(xiàn)有村級(jí)道路路基，避免路基浪費(fèi)和侵蝕，發(fā)揮道路基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)。

5.加強(qiáng)規(guī)范施工管理。建議在縣交通運(yùn)輸局內(nèi)設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)——交通質(zhì)監(jiān)站，作為全縣交通質(zhì)量監(jiān)督主管部門(mén)切實(shí)履行政府監(jiān)督職責(zé)。交通質(zhì)監(jiān)站工程技術(shù)人員要經(jīng)常下鄉(xiāng)上路，監(jiān)督工程質(zhì)量，檢查養(yǎng)護(hù)工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。可聘請(qǐng)社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員或中介監(jiān)理公司及所在村村民代表義務(wù)監(jiān)督人員旁站跟蹤監(jiān)管，確保監(jiān)管職責(zé)到位。鎮(zhèn)村對(duì)上崗前的管理人員要堅(jiān)持崗位培訓(xùn)，全面考核合格者才能上崗，不合格者不予上崗。要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)道路管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與能力培訓(xùn)，使其掌握養(yǎng)護(hù)、施工技術(shù)，理解《公路法》內(nèi)容，達(dá)到和干線(xiàn)管理人員一樣的能力和水平。

6.建立穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措渠道。目前，省政府對(duì)村級(jí)道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理補(bǔ)助資金也有明確規(guī)定，但僅靠上級(jí)補(bǔ)助資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足村級(jí)道路養(yǎng)護(hù)的需要。因此，縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)卮宓鲤B(yǎng)護(hù)管理的里程，確定每公里的養(yǎng)護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)，分別在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排足夠的農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金?？h級(jí)建設(shè)養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金應(yīng)由縣交通部門(mén)統(tǒng)一賬戶(hù)管理使用。鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力無(wú)法足額提供養(yǎng)護(hù)資金的，應(yīng)由縣一級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)足。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)是一項(xiàng)連續(xù)性很強(qiáng)的工作，沒(méi)有穩(wěn)定、充足的資金籌措渠道，養(yǎng)護(hù)資金得不到有效保障，將直接關(guān)系到農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作能否落到實(shí)處，并進(jìn)而嚴(yán)重影響農(nóng)村公路使用壽命。在充分用足用好國(guó)家和省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金政策的同時(shí)，明確省鄉(xiāng)兩級(jí)籌資渠道。縣政府、各鎮(zhèn)和有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極多元化籌集改造資金，其渠道主要有：（1）各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、各部門(mén)項(xiàng)目補(bǔ)助資金；（2）村級(jí)“一事一議”項(xiàng)目資金；（3）幫扶單位幫扶和社會(huì)支持資金；（4）農(nóng)發(fā)行及其它金融機(jī)構(gòu)貸款項(xiàng)目資金。

7.做好對(duì)公路病害的及時(shí)規(guī)范處理。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路的定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)病害，嚴(yán)格按養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范處治病害，而且病害的處治要及時(shí)，防止路面破壞會(huì)進(jìn)一步加大。為全面掌握道路狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)路面病害，應(yīng)對(duì)管養(yǎng)道路建立起道路的基礎(chǔ)性資料，包括路面養(yǎng)護(hù)計(jì)劃表、路面病害調(diào)查記錄、道路巡查記錄等。進(jìn)行路面病害調(diào)查，并做出維修計(jì)劃，結(jié)合蕪湖縣實(shí)際，制定農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，推行養(yǎng)護(hù)管理的制度化和規(guī)范化。作為行業(yè)管理部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)部門(mén)的養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行檢查、考核與評(píng)比，對(duì)管理突出的單位用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。

8.加強(qiáng)路政管理，加大路政執(zhí)法力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備路政協(xié)管員，對(duì)破壞路產(chǎn)路權(quán)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)報(bào)告，可以有效彌補(bǔ)省鄉(xiāng)公路管理所路政人員少的問(wèn)題。要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)人員素質(zhì)，進(jìn)一步規(guī)范路政執(zhí)法水平，對(duì)超限車(chē)、路面撒漏、占用公路等破壞路產(chǎn)路權(quán)的行為依法嚴(yán)查，全面保障農(nóng)村公路的安全暢通。

9.多種養(yǎng)護(hù)方式結(jié)合，規(guī)范養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)，積極探索多種形式的養(yǎng)護(hù)模式。實(shí)行專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)相結(jié)合，日常養(yǎng)護(hù)與季節(jié)性養(yǎng)護(hù)相結(jié)合，培育農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)并引導(dǎo)規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)，推行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。根據(jù)不同情況，積極探索行之有效的養(yǎng)護(hù)管理方式。比如“以樹(shù)養(yǎng)路”的養(yǎng)護(hù)方式，由養(yǎng)護(hù)人員自購(gòu)樹(shù)苗，政府提供用地（公路邊溝內(nèi)），路樹(shù)成材后，收入歸養(yǎng)護(hù)人員，這樣既節(jié)約了養(yǎng)護(hù)資金，又為農(nóng)民創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。

總之，農(nóng)村公路管理是一門(mén)全新的學(xué)科，它需要政府扶持，建立部門(mén)配合、上下協(xié)作、齊抓共管的工作機(jī)制，解決好農(nóng)村公路的管理問(wèn)題是一項(xiàng)重要舉措，是一項(xiàng)公益性事業(yè)，誰(shuí)都離不開(kāi)路，管理好農(nóng)村公路是蔭及億萬(wàn)農(nóng)民的大事，需要我們要與時(shí)俱進(jìn)，埋頭苦干，迎難而上，讓農(nóng)民走出農(nóng)村，融入外邊的世界。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國(guó)公路》雜志

[2]蕪湖縣統(tǒng)計(jì)年鑒（2015---2016年）

作者簡(jiǎn)介：

竇友民（1970—）男，安徽蕪湖縣人，安徽蕪湖市公路管理局蕪湖分局，經(jīng)濟(jì)中級(jí)職稱(chēng)，大學(xué)本科。主要研究方向：交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)。