工傷認(rèn)定法律制度立法變遷初探

張琪

摘 要 工傷保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，同時(shí)也是世界上立法最早、實(shí)施范圍最廣的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。直到二十世紀(jì)五十年代初，我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度始才后知后覺地建立起來。2004年《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，掀開了我國(guó)工傷保險(xiǎn)的新篇章。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，該《條例》在實(shí)踐中也逐漸顯現(xiàn)出工傷認(rèn)定爭(zhēng)議多、覆蓋面低等缺漏。2010年我國(guó)新頒布施行的《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)04年《條例》進(jìn)行了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的修改與補(bǔ)充。在工傷保險(xiǎn)制度中，工傷認(rèn)定法律制度與用人單位、傷亡職工和傷亡職工家屬的利益息息相關(guān)。本文選取從工傷認(rèn)定法律制度的視角，對(duì)比兩部《條例》在工傷認(rèn)定制度上的立法差異，總結(jié)歸納10年《條例》的進(jìn)步與不足，進(jìn)而有針對(duì)性地提出完善工傷認(rèn)定制度的具體建議。

關(guān)鍵詞 工傷保險(xiǎn) 工傷認(rèn)定 工傷認(rèn)定范圍

一、工傷認(rèn)定的概念

“工傷認(rèn)定是指國(guó)家有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家的政策、法規(guī)的規(guī)定，確定職工受傷或患職業(yè)病是因本職工作造成的，還是非因本職工作造成的事實(shí)?！必P“工傷認(rèn)定是界定勞動(dòng)者受傷的性質(zhì)，是在查證事實(shí)的基礎(chǔ)上所做的認(rèn)定?！必Q從以上的觀點(diǎn)可知，工傷認(rèn)定本身是涉及判斷當(dāng)事人之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系以及勞動(dòng)者的傷亡是否由工傷引起的過程。這個(gè)過程關(guān)系到傷亡職工能否最終獲得工傷待遇，與他們的利益息息相關(guān)，從這個(gè)角度而言，工傷認(rèn)定制度在整個(gè)工傷保險(xiǎn)制度中是占據(jù)十分重要的地位。

二、工傷認(rèn)定法律制度的發(fā)展進(jìn)程

資本主義經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，隨之而來的是工傷事故和職業(yè)病增多，職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度（又稱“工傷保險(xiǎn)制度”）就應(yīng)運(yùn)而生。1884年，德國(guó)頒布了世界第一部工傷保險(xiǎn)立法——《工人災(zāi)害賠償保險(xiǎn)法》，它是工傷保險(xiǎn)制度的開端，該法對(duì)工業(yè)事故和職業(yè)病的賠償及預(yù)防做出了專門規(guī)定，其影響遍及整個(gè)歐洲，掀起了一股工傷保險(xiǎn)立法浪潮。英國(guó)于1897年、意大利于1898年、法國(guó)于1898年、瑞典于1901年分別頒布了工傷保險(xiǎn)法律制度。豏據(jù)美國(guó)社會(huì)保障總署公布的《全球社會(huì)保障--1999》記載，截止1999年，全世界共有164個(gè)國(guó)家建立了工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目。世界各國(guó)已形成了符合本國(guó)國(guó)情的工傷保險(xiǎn)制度，其工傷保險(xiǎn)的范圍、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償水準(zhǔn)以及管理體制等都正趨向成熟和完善。

1951年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度的開端。在這之后，我國(guó)頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)實(shí)行辦法》。直至2004年開始實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱“舊條例”），取代先前實(shí)行的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)實(shí)行辦法》，其權(quán)威性不僅大大提高，也切實(shí)解決了一系列棘手法律問題。在實(shí)踐已有法律制度的基礎(chǔ)上，2010年12月，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，公布新的《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”），并自2011年1月1日起實(shí)施。

三、比照新舊條例中對(duì)工傷認(rèn)定法律制度的規(guī)定

（一）增加應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形

舊條例： “第十四條 職工有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷：（六）在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”。

新條例：“第十四條 職工有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷：（六）在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的”。

對(duì)比解析：新條例使工傷的認(rèn)定范圍得以擴(kuò)大，立法者基于不將事故限定為機(jī)動(dòng)車事故，而是包括所有交通事故，并明確規(guī)定了城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故都包含其中，上下班途中遭受事故傷害得以算作工傷不再必須以機(jī)動(dòng)車事故傷害為限。與此同時(shí)，也增加了一條限制性規(guī)定，必須是基于非本人主要責(zé)任，如此規(guī)制無疑是公平合理的，假使傷亡職工的過失是事故發(fā)生的主要原因，仍一同認(rèn)定為工傷，對(duì)用人單位而言是極度不客觀公平的。

（二）修改“不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷”的情形

舊條例：“ 第十六條 職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷：（一）因犯罪或者違反治安管理傷亡的；（二）醉酒導(dǎo)致傷亡的?！?/p>

新條例：“第十六條 職工符合本條例第十四條、第十五條的規(guī)定，但是有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；”

對(duì)比解析：比照第一款，過失犯罪及違反治安管理傷亡的只要符合其它工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)的均可被認(rèn)定為工傷或者視同工傷。這是考慮到社會(huì)危害性做出的規(guī)定，故意犯罪的社會(huì)危害性遠(yuǎn)高于過失犯罪。于是變更為過失犯罪的罪犯在已經(jīng)接受了刑罰制裁的情形下，仍賦予其享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，擴(kuò)大了認(rèn)定工傷的范圍，有利于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。

比照第二款，因吸毒發(fā)生工傷事故符合舊條例中工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，但在新條例中明確規(guī)定為不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷。如此變動(dòng)是為了維護(hù)公民健康，提倡遠(yuǎn)離毒品，對(duì)于吸毒受害的職工，剝奪其工傷待遇，具有正確的價(jià)值導(dǎo)向作用。

（三）完善工傷認(rèn)定時(shí)限

新條例第二十條新增規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)受理的事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出工傷認(rèn)定的決定?！?/p>

對(duì)比解析：社會(huì)保險(xiǎn)行政部門一般不得超過60日作出是否屬于工傷的認(rèn)定結(jié)論，無論是新條例還是舊條例都保留了這一規(guī)定，這說明在通常情況下，60日的時(shí)限無論是在過去還是在現(xiàn)階段都還是合理適當(dāng)?shù)?，但新條例在這個(gè)基礎(chǔ)上，新增規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門能在15日內(nèi)就做出工傷認(rèn)定決定的情形，這是對(duì)工傷認(rèn)定情形做了區(qū)別對(duì)待，這種結(jié)合具體情形的區(qū)別對(duì)待可以更及時(shí)的實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的工傷賠償。

（四）取消復(fù)議前置的程序

舊條例：“第五十三條 有下列情形之一的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟” 。

新條例：“第五十五條 有下列情形之一的，有關(guān)單位或者個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟：（一）申請(qǐng)工傷認(rèn)定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理的決定不服的”。

解讀：第一，舊條例規(guī)定先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的再向法院起訴，即行政復(fù)議程序前置。而新《工傷保險(xiǎn)條例》則是做了“可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟”選擇性規(guī)定，行政復(fù)議不再是必須的前置程序。

第二，除了舊條例五十三條列舉的四種情形，新《工傷保險(xiǎn)條例》增加了“對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理的決定不服的”可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。這是對(duì)舊條例考慮不周全做出的補(bǔ)缺性規(guī)定，可見對(duì)實(shí)際生活中凸顯的問題做集中有力地修改是立法不斷進(jìn)步的動(dòng)力。

四、新《工傷保險(xiǎn)條例》的進(jìn)步

（一）擴(kuò)大工傷認(rèn)定范圍

新條例把“非機(jī)動(dòng)車交通事故或城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害”的情形，也規(guī)定為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。與此同時(shí)刪除了“因違反治安管理行為導(dǎo)致事故”的不得認(rèn)定為工傷的情形。這些舉措都致力于縮小不得認(rèn)定為工傷的范圍，更大范圍地保障勞動(dòng)者的權(quán)益。而且違反治安管理行為較之犯罪而言，社會(huì)危害性較輕，將其排除在工傷認(rèn)定范圍之外是合情合理的。

被認(rèn)定為工傷保險(xiǎn)的范圍通過這些新的規(guī)定，得以廣泛擴(kuò)大，這更有利于深入并廣泛的保護(hù)我國(guó)廣大勞動(dòng)者的權(quán)益。

（二）簡(jiǎn)化程序

1、縮短認(rèn)定期間

勞動(dòng)者獲得工傷保險(xiǎn)賠償?shù)某绦虬ㄌ岢龉J(rèn)定申請(qǐng)，進(jìn)行工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定，直到最終得到工傷待遇，這幾個(gè)步驟均是是必經(jīng)的。在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是工傷認(rèn)定，抑或是勞動(dòng)能力鑒定的結(jié)果往往是爭(zhēng)議不止，直到勞動(dòng)者能最終獲得賠償，常常曠日持久。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)困境，新條例增加規(guī)定，若工傷認(rèn)定申請(qǐng)的情形是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的，那么社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)就作出認(rèn)定的決定。這條規(guī)定縮短認(rèn)定工傷的期間的情形，是充分保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的立法改進(jìn)。

2、取消復(fù)議前置程序

舊條例在工傷認(rèn)定的過程中，規(guī)定實(shí)行復(fù)議前置。其實(shí)工傷認(rèn)定糾紛的案件，復(fù)議后，仍需訴至法院的可能性很大，往往出現(xiàn) “復(fù)議、法院一審、二審，直到二審撤銷后，勞動(dòng)保障行政部門重新作出認(rèn)定，一方對(duì)認(rèn)定結(jié)論仍然不服，繼續(xù)循環(huán)前述步驟”豐的現(xiàn)象。新條例取消行政復(fù)議前置，當(dāng)事人雙方不服工傷認(rèn)定結(jié)論時(shí)，可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和向法院起訴兩種程序中選擇適用其一，簡(jiǎn)化了處理爭(zhēng)議的程序，節(jié)省了傷亡職工尋求法律救濟(jì)的時(shí)間，更有效地保護(hù)其合法權(quán)益。

五、新條例的不足

新條例的修改在某些層面能及時(shí)有效地處理工傷爭(zhēng)議糾紛，簡(jiǎn)化工傷維權(quán)程序和降低維權(quán)成本。但是仍存在完善空間，主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）部分重要概念界定缺失

第一，工傷認(rèn)定過程中，針對(duì)“工作原因、工作時(shí)間、工作地點(diǎn)”等重要概念依舊沒有界定。而對(duì)“因工作原因”這個(gè)重要要件規(guī)定得過于簡(jiǎn)單，沒有明確界定具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在工傷認(rèn)定實(shí)務(wù)中困難重重，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。豑

第二，新條例第十五條，“在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時(shí)之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”規(guī)定為視同工傷，在實(shí)踐中引發(fā)諸多質(zhì)疑。諸如48小時(shí)的搶救時(shí)間規(guī)定依據(jù)何在；職工如果是在工作時(shí)出現(xiàn)病癥，卻沒有及時(shí)去醫(yī)院救治而是在返家途中病發(fā)身亡，或歸家后才趕往醫(yī)院接受治療導(dǎo)致超過48小時(shí)，最終搶救無效死亡的能否算工傷等等問題，相信只有詳細(xì)界定解釋這些基本概念的由來與適用情形，才能充分發(fā)揮工傷保險(xiǎn)制度的功效。

（二）工傷認(rèn)定程序仍需簡(jiǎn)化

“認(rèn)定勞動(dòng)法意義上的工傷有兩大法律標(biāo)準(zhǔn)：一是勞動(dòng)法律關(guān)系是否存在，包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；二是是否符合國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》中認(rèn)定工傷的7條標(biāo)準(zhǔn)或視為工傷的3條標(biāo)準(zhǔn)?！必U新條例依舊堅(jiān)持這兩大標(biāo)準(zhǔn)，采取的仍然是行政程序。工傷認(rèn)定是一種行政行為，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門進(jìn)行，而工傷待遇問題則實(shí)行仲裁前置，當(dāng)事人對(duì)仲裁的裁決不服才可起訴。對(duì)于工傷救濟(jì)既保有行政程序又保有民事程序，而兩者時(shí)常相互沖突，使救濟(jì)不及時(shí)，不簡(jiǎn)易，不經(jīng)濟(jì)。

（三）工傷事故調(diào)查缺位

工傷認(rèn)定是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的職權(quán)之一，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門本應(yīng)有積極的事故調(diào)查職責(zé)，然而依據(jù)新條例第十七條的規(guī)定，通常事故發(fā)生30日后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門才有可能知道并介入事故，使其不能及時(shí)獲取現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)、調(diào)查事件原委。雖然規(guī)定同時(shí)賦予了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門針對(duì)拒不配合的用人單位相應(yīng)的罰款權(quán)，但這僅增加用人單位的違法成本，不落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門事故調(diào)查職責(zé)，不能從根本上解決現(xiàn)實(shí)中工傷認(rèn)定的難題。

六、針對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定法律制度的建議

（一）提倡制定工傷認(rèn)定的一般條款

新條例中，我國(guó)現(xiàn)行的認(rèn)定工傷的范圍仍舊是采用具有封閉性的列舉式的標(biāo)準(zhǔn)。列舉的條文中雖能夠包括大多數(shù)工傷或非工傷的情形，但在復(fù)雜的實(shí)踐中還是難免會(huì)碰到不符合條文的情形。

工傷認(rèn)定法律制度若能涵蓋一般條款就能解決這個(gè)問題。一般條款能抽象化工傷類型，將主客體類型化，從而能夠調(diào)整現(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為工傷，但尚未列舉進(jìn)條文的工傷類型，更有利于保護(hù)廣大勞動(dòng)者的切身利益。

（二）擴(kuò)大工傷認(rèn)定的范圍應(yīng)當(dāng)適度

工傷認(rèn)定的范圍并不能無限制的擴(kuò)大，必須控制在一定的限度內(nèi)，遵守這條標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)之一就是在強(qiáng)調(diào)保護(hù)勞動(dòng)者的同時(shí)，不能無節(jié)制地加重用人單位的負(fù)擔(dān)。

新條例擴(kuò)大了上下班認(rèn)定工傷的范圍，目的無疑是維護(hù)職工權(quán)益，但顯而易見的外部性是加重了用人單位的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)。其實(shí)勞動(dòng)者在上下班途中的風(fēng)險(xiǎn)不僅無法預(yù)料跟控制，而且它與工作本身的聯(lián)系很低。完全靠用人單位來承擔(dān)這種具有公共因素的風(fēng)險(xiǎn)是有失公允的。所以在增加用人單位的負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也應(yīng)該分配給勞動(dòng)者合理的注意義務(wù)。

（三）實(shí)行工傷認(rèn)定的機(jī)構(gòu)改革

“通常情況下，有事故發(fā)生，若被認(rèn)定為工傷，又未參保，由于非參保職工的工傷待遇是由用人單位負(fù)責(zé)支付的，用人單位一旦對(duì)認(rèn)定結(jié)論不服，必將提起訴訟，很大程度上是給轉(zhuǎn)移資金爭(zhēng)取時(shí)間。”豓如果沒有被認(rèn)定為工傷，由于是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門承擔(dān)對(duì)未參加工傷保險(xiǎn)的職工的工傷認(rèn)定，傷亡職工及其家屬對(duì)認(rèn)定結(jié)論不服而提起訴訟時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門又將陷于無休止的行政訴訟中。

工傷認(rèn)定權(quán)的分配失當(dāng)，這也是近幾年工傷行政案件激增的原因。因此進(jìn)行工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)改革：“工傷認(rèn)定的最終裁決權(quán)應(yīng)該由法院保有，工傷認(rèn)定則由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門繼續(xù)負(fù)責(zé)，非參保工傷的認(rèn)定則由法院和勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)。這樣在一般情況下，法院會(huì)尊重社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的認(rèn)定結(jié)論，只有在明顯有問題或當(dāng)事人提出異議的情況下，才進(jìn)行審查或重新認(rèn)定，這樣也不會(huì)導(dǎo)致工傷認(rèn)定結(jié)論的反復(fù)或是不穩(wěn)定?！必W

六、結(jié)語(yǔ)

與世界各國(guó)相比，我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)起步較晚。在工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)過程中，對(duì)于是否認(rèn)定為工傷的爭(zhēng)議一直屢見不鮮。與此相對(duì)應(yīng)的是勞動(dòng)者與用人單位的之間的關(guān)系高度緊張，勞動(dòng)者抱怨權(quán)益得不到有效保障，用人單位則堅(jiān)稱負(fù)擔(dān)過重，愛莫能助。

本文全文分為六個(gè)部分，一二部分分別介紹工傷認(rèn)定制度的概念和在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展歷程；第三部分則是著力于對(duì)比我國(guó)先后頒布的新舊兩部《工傷保險(xiǎn)條例》在工傷認(rèn)定制度上的不同規(guī)定；四五部分則是分別闡述從工傷認(rèn)定這一細(xì)微處著眼，新條例相較于舊條例取得的進(jìn)步與尚存的不足，對(duì)進(jìn)步予以肯定，對(duì)缺漏予以思考；第六部分則是針對(duì)新條例中針對(duì)工傷認(rèn)定法律制度尚存的瑕疵提出完善建議。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展過程中，我們首先要正視工傷事故高發(fā)的現(xiàn)實(shí)，然后試圖建立集科學(xué)認(rèn)定、適當(dāng)補(bǔ)償、致力康復(fù)、有效預(yù)防為一體的完善的工傷保險(xiǎn)制度。本文選取工傷認(rèn)定這一角度，希望在科學(xué)認(rèn)定這一過程中盡綿薄之力。毫無疑問，在這條道路上我們要始終堅(jiān)持尋求一個(gè)最佳利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者與用人單位的共贏。