淺論高校治理的法治困境與出路

李婉琳 楊志開

【摘要】隨著依法治國和高等教育體制改革的持續(xù)推進(jìn)，依法治校已成為現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)有之意。本文結(jié)合實際和高校治理的現(xiàn)狀，從法治的角度提出高校依法治校的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)前高校依法治校存在的困境，并提出了相關(guān)完善建議。

【關(guān)鍵詞】高校治理；法治；治理結(jié)構(gòu)

一、高校治理的時代背景

（一）依法治國已成為國家治理的基本方略

從黨的十五大確立依法治國的基本方略，到黨的十八屆四中全會完整闡述依法治國的目標(biāo)和任務(wù)，中國的法治建設(shè)一直在穩(wěn)步向前推進(jìn)，并堅持將法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)作為一個密不可分的整體，從而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在全面依法治國的背景之下，高校的治理和發(fā)展也應(yīng)當(dāng)有自身的戰(zhàn)略目標(biāo)和定位，以不辜負(fù)國家和人民的期待以及時代賦予的使命。因此，高校治理也應(yīng)當(dāng)按照全面推進(jìn)依法治國的要求，運用法治的思維和法治方式提高治理水平，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，實現(xiàn)高校治理的法治化。

（二）高等教育體制改革的深化

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標(biāo)是完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這其實也是對國家和社會各領(lǐng)域改革的總要求。在全面深化改革的時代背景之下，堅持中國特色的社會主義辦學(xué)方向，實現(xiàn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也是全面深化改革的應(yīng)有之意。其核心在于遵循高等教育發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上，通過完善高校的治理結(jié)構(gòu)，形成真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、高校、社會之間的新型關(guān)系，保障高等教育的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建，離不開法治建設(shè)的支撐，從外部關(guān)系而言，需要國家有關(guān)教育法律法規(guī)體系的健全和完善，充分保障現(xiàn)代大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)；從內(nèi)部關(guān)系而言，高校自身也需要推動大學(xué)章程以及相關(guān)組織管理規(guī)范的制度化建設(shè)，以實現(xiàn)資源的有效配置、權(quán)力的合理分工、師生權(quán)益的有效保障。法治所具有的規(guī)范性、穩(wěn)定性、普遍性等特征，使其在高等教育體制改革的過程中能夠充分發(fā)揮其不可替代的優(yōu)越性，也能為高等教育體制改革的順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

（三）高層次人才培養(yǎng)的需求

隨著全球現(xiàn)代化程度的加深和經(jīng)濟社會的發(fā)展，對于高層次人才的需求已經(jīng)成為國家之間競爭的核心要素。面對這些新的機遇和挑戰(zhàn)，現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的任務(wù)變得更加繁重?，F(xiàn)代大學(xué)的功能主要是圍繞著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承而展開，其中，人才培養(yǎng)無疑具有舉足輕重的作用。人才的質(zhì)量也是評價高校教育成果的客觀標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承都離不開“人才”這個最核心的要素。近年來，隨著國家對高等教育投入的加大，為高層次人才的培養(yǎng)提供了重要支撐，一方面，形成了“人才紅利”，對科技進(jìn)步與社會經(jīng)濟的高速發(fā)展注入了強大的活力；另一方面，也對高層次人才無論在數(shù)量和質(zhì)量上的需求都提出了更高要求。如何激發(fā)高層次人才的創(chuàng)新能力，就需要強有力的激勵措施，法治本身所具有的約束和激勵功能非常適合擔(dān)此重任。一方面，能夠通過合理的權(quán)義分配、獎勵機制來保障高層次人才的福利待遇；另一方面，也能通過必要的規(guī)范而導(dǎo)致盲目地逐利行為，達(dá)到相對的平衡。

二、高校依法治校的內(nèi)涵表達(dá)

（一）完善的制度建設(shè)是高校依法治校的基礎(chǔ)

高校的制度建設(shè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛、形式多樣，可以說是高校調(diào)整內(nèi)外部關(guān)系的各種規(guī)范體系的總和。從內(nèi)涵而言，既包括各部門的職能分工、人事管理、教學(xué)管理、科研管理、行政管理等內(nèi)容，又包括師生權(quán)益保障與救濟、校園糾紛解決、社會服務(wù)等內(nèi)容。從外延上來看，既包括國家和地方層面的宏觀法律法規(guī)規(guī)章等制度，又包括高校自身的微觀管理制度。從形式上來看，既有通過國家有權(quán)機關(guān)制定生效的法律文件，又有大學(xué)自己的章程和內(nèi)部形成的各種規(guī)范性文件。完善的制度體系是高校依法治校的基礎(chǔ)和前提，不僅可以為資源的優(yōu)化配置、各種權(quán)力行使的邊界、責(zé)任的承擔(dān)提供制度性的框架，還可以通過這個制度性的框架來規(guī)范人們的行為，為人們的行為提供一種必要的指引，從而避免出現(xiàn)由行為的失范而造成的無序狀態(tài)。只有真正地做到高校各個治理領(lǐng)域的“有法可依”，才能保證高校穩(wěn)定健康的可持續(xù)發(fā)展，這在當(dāng)前社會主體權(quán)利意識勃興的背景之下，尤為重要。

（二）師生權(quán)益的維護(hù)是高校依法治校的核心

無論是法治建設(shè)還是高等教育體制改革的方向都應(yīng)當(dāng)在以人為本的理念下進(jìn)行。高校治理的主體多元，但最核心的就是學(xué)生和教師，對學(xué)生和教師權(quán)益的保障和維護(hù)必然成為高校依法治校的核心。高校的首要任務(wù)是培養(yǎng)國家建設(shè)所需要的高層次人才，而高層次人才的培養(yǎng)需要多方面資源和力量的整合，其中最為直接的要素就是師資隊伍的建設(shè)。教師的一言一行，教師的學(xué)術(shù)和人品往往在潛移默化中就會傳遞給學(xué)生。因此，高校的治理必須以尊重和保護(hù)師生權(quán)益為核心，努力為學(xué)生的健康成長、教師的教育科研工作創(chuàng)造有利的人文環(huán)境。當(dāng)前，在國家大力推進(jìn)依法治校、依法治教、依法治學(xué)的背景之下，衡量高校治理水平的標(biāo)準(zhǔn)，已不再局限于數(shù)字化指標(biāo)的滿足，更重要的應(yīng)體現(xiàn)為以人為本的人文關(guān)懷，教師與學(xué)生在教育活動中所獲得的幸福感。

（三）科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)是高校依法治校的關(guān)鍵

高校治理的效率和由此而產(chǎn)生的效能是高校持續(xù)發(fā)展的重要保障，而最直接相關(guān)的要素就是治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)化問題。高校采取什么樣的治理結(jié)構(gòu)其本質(zhì)是對高校治理活動中實際參與的多元化主體的權(quán)力配置，不同的權(quán)力主體基于角色身份的不同也會產(chǎn)生不同的利益訴求，而這些利益訴求又并不總是一致的，客觀地說，沖突在所難免。這就需要以一種科學(xué)的方式合理界定不同主體行使權(quán)力或權(quán)利的邊界、對各個主體存在或可能存在的不當(dāng)行為進(jìn)行約束和規(guī)范，以保障高校的正常運轉(zhuǎn)。這其中涉及到復(fù)雜的關(guān)系處理，而任何關(guān)系的協(xié)調(diào)都不應(yīng)是單向度的，如政府行政管理部門與高校的關(guān)系，高校與社會的關(guān)系，高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，學(xué)校與學(xué)院之間的關(guān)系等，可以說是縱橫交錯。正因為如此，如何發(fā)揮各主體的積極性，在共同治理的思想指導(dǎo)下，形成分工明確且合理的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)必然成為高校依法治校的關(guān)鍵。

（四）規(guī)范的程序管理是高校依法治校的保障

高校依法治校的水平往往還體現(xiàn)在日常的程序管理之中。程序不規(guī)范最容易招致人們對結(jié)果本身正當(dāng)性的懷疑，也就是說，依法治校不僅要關(guān)注結(jié)果的正當(dāng)性，更要關(guān)注程序的規(guī)范性問題。這也是推動高校決策民主化和程序透明化的必然要求。一方面，除了行政管理者之外，廣大師生也是高校治理的重要主體，甚至很多決策事項都關(guān)系到他們每個人的切身利益，因此，決策產(chǎn)生的過程應(yīng)當(dāng)是在廣泛收集民意的基礎(chǔ)上而做出的，這不僅可以增強師生對決策的認(rèn)同，也會增強實施過程中的可操作性，從而降低糾紛的發(fā)生。另一方面，程序的公開透明也是程序規(guī)范的重要內(nèi)容，可以有效地杜絕“暗箱操作”“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。黨風(fēng)廉政建設(shè)也是高校治理的重要內(nèi)容，程序的公開透明，不僅是對廣大師生員工知情權(quán)的保護(hù)，更是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的保護(hù)，并且也為健全的監(jiān)督機制的形成創(chuàng)造必要的條件。

三、高校依法治校的現(xiàn)實困境

（一）缺乏依法治校的法治文化氛圍

高校依法治校是一個系統(tǒng)工程，不僅需要硬性的制度建設(shè)、治理機構(gòu)、監(jiān)督機制等要素的協(xié)同配合，更需要打造法治實施的軟環(huán)境文化氛圍。因為文化是有慣性的，所以法治文化氛圍的形成也絕非一朝一夕就可以完成的，但是一旦形成，將會對主體的行為有著重要的形塑作用。近年來，高校在法治文化氛圍的營造上也作出了嘗試和努力，如舉辦法治講座、知識競賽等。這些固然也是營造法治文化氛圍的重要方式，但更為重要的是高校領(lǐng)導(dǎo)和管理者是否會用法治思維和法治方式來進(jìn)行有效管理和解決問題，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會用法治思維和法治方式來行事才是高校營造法治氛圍的重點。其次，就是師生的守法意識和責(zé)任意識。此外，就是方式和手段的多元化問題，當(dāng)前的方式僅依靠宣傳還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)當(dāng)形成一些硬性的考核評價機制和責(zé)任追究機制，讓法治的理念和法治的精神在高校的環(huán)境中生根發(fā)芽。

（二）對于規(guī)章制度的執(zhí)行不力

法治的生命在于實施，制定得再好的制度，如果得不到遵守和執(zhí)行，那么制度也是沒有生命力的。當(dāng)前，高校治理過程中最突出的問題之一就是只重視制度建設(shè)的形式，而不重視制度的落實。很多時候，制度成為了應(yīng)付各種檢查和評估的證據(jù)材料，但制度是否轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力，是否有效地產(chǎn)生了社會價值則在所不問，對于執(zhí)行的過程和執(zhí)行的力度關(guān)注度不夠、反思性不夠、實踐性也不夠。另一方面，由于部分高校的管理者還具有畏難情緒和“老好人”思想，不敢也不愿大膽管理，害怕得罪人，對一些輕度違法違紀(jì)行為采取聽之任之的態(tài)度，從而也弱化了規(guī)章制度的執(zhí)行效果。

（三）行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系不清

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心要素。一般來講，高校內(nèi)部的治理涉及到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力、參與權(quán)利等內(nèi)容，從近年高校治理的情況來看，比較棘手和突出的就表現(xiàn)為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系問題。因為長期以來各高校普遍存在著行政權(quán)力過大，甚至侵占學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)實狀況，這甚至已經(jīng)嚴(yán)重制約著高校的活力和創(chuàng)造力，成為高校謀求自身發(fā)展的制度性障礙。歸納起來，主要有以下幾方面的問題：首先，是定位模糊。即各組織的功能定位是什么的問題。受我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)高度集中化和行政化特征的影響，高校的傳統(tǒng)管理模式也沿襲了科層制的特點，即以行政命令為中心，以行政決策為指令，即使是在學(xué)術(shù)性事務(wù)上，學(xué)術(shù)組織通常也需要聽命于行政組織，這直接導(dǎo)致了行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的控制與僭越。其次，表現(xiàn)為主體錯位。行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的后果之一就是導(dǎo)致行政權(quán)力過多地介入和干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)，錯位的主體會使在對學(xué)術(shù)事務(wù)的處理顯得非常的不專業(yè)，這種越俎代庖的行為本質(zhì)上會破壞了高校的學(xué)術(shù)生態(tài)。只有將高校的行政機構(gòu)和學(xué)術(shù)組織定位清晰，才能明確各自權(quán)力的邊界，各司其職，各負(fù)其責(zé)。最后，表現(xiàn)為身份混同問題。中國歷來有“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)，在高校里更是常態(tài)，特別是行政主管領(lǐng)導(dǎo)，往往身兼數(shù)職。這在很多情況下，使人們難于分辨是行政權(quán)力還是學(xué)術(shù)權(quán)力？并且慣常于以行政身份代替學(xué)術(shù)身份。這其實是用“身份”混淆了“功能”。一方面，作為學(xué)術(shù)專家型的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該進(jìn)入到學(xué)術(shù)組織，不能搞絕對的對立，另一方面，應(yīng)該限制適當(dāng)?shù)谋壤⒈苊鈸?dān)任學(xué)術(shù)組織的負(fù)責(zé)人。

（四）監(jiān)督機制不健全

高校權(quán)力運行的合法化、正當(dāng)化和規(guī)范化有賴于健全的監(jiān)督機制。當(dāng)前高校治理過程中，雖有監(jiān)督，但監(jiān)督乏力的情況并不鮮見。健全的監(jiān)督機制涉及到監(jiān)督的對象、途徑、過程、方式等問題。首先，從監(jiān)督的對象來說，應(yīng)當(dāng)是高校的全體教職員工，但當(dāng)前還存在著重教師和學(xué)生的監(jiān)督、輕管理服務(wù)人員的監(jiān)督，特別是對財務(wù)、科研、學(xué)生工作等部門管理人員的監(jiān)督；重學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、輕學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問題。其次，從監(jiān)督的途徑來說，主要是側(cè)重于一些專項的監(jiān)督和審計，對于日常的監(jiān)督力度不夠，如缺乏高校依法治校情況的定期評估和風(fēng)險預(yù)警。再次，從監(jiān)督的過程來說，缺乏必要的信息公開，過程的不透明使得監(jiān)督的力度和范圍有限。最后，從監(jiān)督的方式來說，比較單一且形式要求嚴(yán)格。除設(shè)置專門的舉報信箱外，還應(yīng)通過郵箱、網(wǎng)絡(luò)、公眾號等方式來收集信息。

四、加強高校依法治校的對策建議

（一）注重法治思維的養(yǎng)成

法治思維決定著人們的行為模式，法治思維的養(yǎng)成是高校依法治校的重要基礎(chǔ)和前提，不僅關(guān)系到制度的制定、決策的作出和執(zhí)行，還關(guān)系到法治氛圍的形成等方面。參與高校治理的全部主體都應(yīng)當(dāng)具有法治思維，當(dāng)然，對不同的主體在程度和內(nèi)容上也是有所區(qū)別的。首先，要強化的是高校領(lǐng)導(dǎo)者的法治思維。高校領(lǐng)導(dǎo)是高校發(fā)展的頂層設(shè)計者，不僅對學(xué)校的發(fā)展具有關(guān)鍵的推動作用，對全校的師生員工也具有重要的示范作用。上行下效，高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)首先帶頭守法，堅決摒棄人治思想和官僚作風(fēng)，敬畏法律、信仰法治，并把這種敬畏之心自覺轉(zhuǎn)化為想問題、作決策、辦事情的思維方式。其次，要強化的是高校管理者的法治思維，必須在以人為本的理念之下，服務(wù)好廣大師生員工，切不可存在官僚的思想和作風(fēng)，定位好自己的角色，得到師生的認(rèn)可。再次，要強化的是高校教師的法治思維。高校教師長期占據(jù)講臺的前沿陣地，對學(xué)生的影響最為直接。高校教師要自覺學(xué)法，才能做到懂法守法用法，做學(xué)生心目中的楷模，傳遞給學(xué)生正確的意識形態(tài)和價值觀。最后，要強化的是學(xué)生的法治思維，主要在于教會學(xué)生思考問題、合理表達(dá)訴求以及救濟自身權(quán)利的方式。

（二）加強法治方式的運用

法治的運行是一個動態(tài)的過程，由各個相關(guān)的環(huán)節(jié)所構(gòu)成。具體到高校治理的過程中，主要包括制度的制定和執(zhí)行、糾紛的解決以及師生權(quán)益的保障和救濟等方面。首先，是制度的制定和執(zhí)行。運用法治方式治理高校就要求制度在制定的過程中，一定要注意對師生情況的調(diào)研和意見收集，只有充分發(fā)揮民主、才能讓制度本身具有生命力和可操作性。制度設(shè)計的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的理念，增強師生對制度本身的認(rèn)可，并且制度的內(nèi)容不能與現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，要做到合法性與合理性的統(tǒng)一。同時，還要注意的是，任何制度都不是制定出來就一勞永逸的，隨著高校治理客觀情況的變化、國家政策和法律的修改，還要定期對高校內(nèi)部的制度進(jìn)行清理，該廢止的要及時廢止，該修改的要及時修改。其次，是構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。隨著人們法治意識的加強，維權(quán)的觀念也更加突出。發(fā)生糾紛在所難免，關(guān)鍵是糾紛發(fā)生之后如何解決，并要對特殊的存在風(fēng)險的事項提前預(yù)警，將風(fēng)險化解在萌芽狀態(tài)，避免出現(xiàn)群體性事件。最后，是要重視師生的權(quán)益保障和救濟。常言道，無救濟即無權(quán)利。在師生認(rèn)為自身權(quán)益遭受侵害的時候，學(xué)校要能為師生提供申訴的渠道，完善具體的申訴細(xì)節(jié)、細(xì)化申訴的程序，降低師生維權(quán)的成本。

（三）規(guī)范高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。高校治理的各方參與者都應(yīng)該被充分調(diào)動積極性，成為高校治理重要的人力資源。從治理結(jié)構(gòu)改革的思路來說，其核心就是弱化高校的行政化色彩，形成共同治理的格局。這其中涉及到兩個問題，一是如何理解“去行政化”。一方面，不能把去除行政化進(jìn)行泛化的理解，即把一切學(xué)術(shù)組織中具有行政身份的領(lǐng)導(dǎo)去除，要防止學(xué)術(shù)組織對行政人員的絕對排斥行為；另一方面，也不能不加以必要的限制，如對行政領(lǐng)導(dǎo)參與學(xué)術(shù)組織的人數(shù)比例和不擔(dān)任學(xué)術(shù)組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格限定，以保證學(xué)術(shù)組織能夠具有相對的獨立性。二是如何理解學(xué)術(shù)組織的構(gòu)成。按照現(xiàn)有做法，學(xué)術(shù)委員會或教授委員會通常由具有正高級職稱的人員參加，但實際上這可能變相地剝奪了其他教師參與的機會，特別是青年教師，他們不僅具有教學(xué)科研的熱情，也最能體會制度可能存在的問題。因此，學(xué)術(shù)委員會的參與人員應(yīng)當(dāng)相對地多元化，并且還可以考慮設(shè)置旁聽代表。從《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》的內(nèi)容來看，也似乎在為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革提供思路，即推動行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的良性博弈，以達(dá)成各種權(quán)力的協(xié)調(diào)共治。

（四）健全高校的監(jiān)督機制

高校監(jiān)督機制的完善不僅有利于全體師生的參與，也有利于提升高校決策的民主化和科學(xué)化。首先，是擴大監(jiān)督對象的范圍，只要是實際參與到高校治理過程中的主體都應(yīng)該被監(jiān)督，包括從領(lǐng)導(dǎo)者、管理者到普通的師生員工。在監(jiān)督的內(nèi)容上包括行為的合法性和合理性。其次，是完善監(jiān)督的過程，使監(jiān)督貫穿于治理的全過程，核心是強調(diào)決策的公開和透明化。例如會前告知，允許利益相關(guān)者旁聽，對會議作出的決定進(jìn)行公示并設(shè)置相對合理的異議期等。最后，是多元化監(jiān)督的途徑和方式，既考慮設(shè)置專項監(jiān)督，也考慮設(shè)置日常監(jiān)督，并盡量擴展監(jiān)督的方式和渠道，還可考慮建立科學(xué)的社會評價指標(biāo)體系，加大社會監(jiān)督的范圍和力度。

參考文獻(xiàn)

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[2]張胤，武麗民.“行政主導(dǎo)”到“學(xué)術(shù)為本、權(quán)力共治”[J]，江蘇高教，2015（01）.

作者簡介：李婉琳（1979—），女，博士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，教授，研究方向：理論法學(xué)。

基金項目：云南省教育科學(xué)規(guī)劃重點課題《法治理念下的云南高校治理研究》（立項編號：BB15002）。