基于公眾健康的食品營(yíng)養(yǎng)規(guī)制

趙娜

[摘要] 公眾健康意識(shí)的不斷增強(qiáng)迫切要求營(yíng)養(yǎng)食品的類型，同時(shí)也因食品成分缺乏信息等而存在著一定的安全隱患。該文先對(duì)基于公眾健康的食品營(yíng)養(yǎng)干預(yù)立法理念進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上就如何完善規(guī)制，提出建議。

[關(guān)鍵詞] 公眾健康；食品安全；食品營(yíng)養(yǎng)；法律規(guī)制；研究

[中圖分類號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2018）09（b）-0146-02

膳食安排是人類抵抗疾病的一種有效途徑，同時(shí)也對(duì)食品的營(yíng)養(yǎng)與健康提出了更高的要求。比如，因飲食不當(dāng)而引發(fā)的各類營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題已經(jīng)對(duì)人類健康造成了一定的威脅，健全和完善食品安全方面的法律法規(guī)具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 立法理念存在的缺陷與弊端

1.1 立法層面的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)立法一向遵循這一個(gè)基本的原則，即通過(guò)實(shí)踐探索成熟的法律規(guī)制就確定下來(lái)，食品安全領(lǐng)域的法律規(guī)制也不例外，食品衛(wèi)生法在定義概念時(shí)主要集中于對(duì)食品衛(wèi)生方面的認(rèn)知與考量，關(guān)注點(diǎn)沒(méi)有放在食品衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等方面，而且概念、營(yíng)養(yǎng)安全之間缺乏關(guān)聯(lián)度。食品營(yíng)養(yǎng)是物質(zhì)源泉以及基礎(chǔ)，關(guān)乎著食品安全以及人體保健，同時(shí)也因不斷增長(zhǎng)的需求而作為競(jìng)爭(zhēng)力。食品安全、食品質(zhì)量概念以及規(guī)制等方面的差異說(shuō)明政府干預(yù)至關(guān)重要，又鼓勵(lì)私人推動(dòng)，從而豐富營(yíng)養(yǎng)食品的類型，以滿足廣大消費(fèi)者的偏好與訴求。

1.2 就事立法

從國(guó)內(nèi)以及國(guó)外食品安全領(lǐng)域的立法情況以及演變來(lái)看，該領(lǐng)域的法規(guī)制度完善方式是食品方面的安全立法應(yīng)對(duì)和措施。從實(shí)踐來(lái)看，就事立法模式下的法律規(guī)制，在應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的食品安全問(wèn)題時(shí)，顯得力不從心。比如，歐盟國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)歷了瘋牛病危機(jī)以后，對(duì)食品安全立法改革過(guò)程中，最為顯著的一個(gè)特點(diǎn)在于引入基本法，并利用法規(guī)進(jìn)行整治。從這一層面來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)《食品安全法》已整合了食品安全方面的最先進(jìn)監(jiān)督管理理念，同時(shí)也說(shuō)明我國(guó)食品安全方面的立法已得到長(zhǎng)足長(zhǎng)進(jìn)，然營(yíng)養(yǎng)安全與改善方面卻沒(méi)有以體系化的形式形成組織化、有序化以及制度化和規(guī)范化的良好態(tài)勢(shì)?；趯?shí)務(wù)的視角來(lái)看，從營(yíng)養(yǎng)視角來(lái)看，雖然政府層面的營(yíng)養(yǎng)改善已經(jīng)確立了行動(dòng)方案，但是營(yíng)養(yǎng)立法以及相關(guān)法律規(guī)制的支撐不到位，以致于相關(guān)工作無(wú)法有效落實(shí)到實(shí)處。早在2010年，國(guó)家出臺(tái)并實(shí)施了人體營(yíng)養(yǎng)改善法律法規(guī)，然其立法層級(jí)相對(duì)較低，未能配置相關(guān)的法律法規(guī)和落實(shí)措施與制度，各法律規(guī)制之間的銜接并不理想。

1.3 缺乏營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩方面的立法規(guī)范

基于營(yíng)養(yǎng)規(guī)制的角度分析研究，根據(jù)2015年我國(guó)做出的居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告，雖然改善了居民膳食營(yíng)養(yǎng)狀況，但是問(wèn)題不僅僅局限于貧困區(qū)域的兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，部分地區(qū)營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩以及人體超重和肥胖等問(wèn)題未能提到記事日程之上。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)和人們的日常飲食習(xí)慣方面來(lái)看，如果不能及時(shí)給出正確的輿論引導(dǎo)，若結(jié)構(gòu)與習(xí)慣不合理，則會(huì)妨礙人類整體素質(zhì)，并且因疾病消耗社會(huì)發(fā)展成果?！吨袊?guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》中提出采用法制化手段應(yīng)對(duì)存在的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，比如對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)宣傳教育，保護(hù)他們的知情選擇。

2 公眾健康視角下的食品營(yíng)養(yǎng)安全規(guī)制完善策略

2.1 食品安全法中的安全營(yíng)養(yǎng)規(guī)范與要求

基于《食品安全法》的規(guī)定，為確保公眾健康以及生命安全，工作的落腳點(diǎn)在于保證食物沒(méi)有毒害，能夠有效滿足應(yīng)然營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不會(huì)產(chǎn)生急性或者各種慢性危害。實(shí)踐中可以看到，我國(guó)食品安全以及管理工作的重心都放在了食品衛(wèi)生方面，不管是食物產(chǎn)品的清潔度還是食品生產(chǎn)制作過(guò)程中環(huán)境衛(wèi)生狀況，不只是食品本身沒(méi)有毒害性，對(duì)人體健康有益，更為重要的是食品鏈上的各個(gè)點(diǎn)都要確保食品安全可靠性。對(duì)此，食品安全法律法規(guī)對(duì)食品生產(chǎn)以及加工和銷售全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格要求，根據(jù)食品生產(chǎn)方面的通用規(guī)范以及衛(wèi)生要求與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施；同時(shí)，還進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化食品原料采購(gòu)與包裝等一系列各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理工作，既要對(duì)人員、場(chǎng)所進(jìn)行規(guī)范，又要對(duì)所采用的設(shè)施進(jìn)行細(xì)化。食品安全并非單一的要求食品衛(wèi)生，其與營(yíng)養(yǎng)要求之間存在著密切的關(guān)聯(lián)性，基于食物的攝取來(lái)獲得營(yíng)養(yǎng)素，并以此作為人體健康的物質(zhì)基礎(chǔ)；需要注意的是，在營(yíng)養(yǎng)攝取過(guò)程中，一定要把握度，以適量為宜。

營(yíng)養(yǎng)缺乏、過(guò)剩均會(huì)造成營(yíng)養(yǎng)方面的疾病，比如維生素缺乏癥、肥胖癥以及由此而造成的各種非傳染性疾病等。就健康層面來(lái)講，其包含兩層含義，即包括各種疾病的診治以及預(yù)防疾病，確保人體健康安全。從當(dāng)前的現(xiàn)狀來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)對(duì)人類以及人體健康的關(guān)注點(diǎn)已從以往的治療逐漸轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在的預(yù)防，特別是在促進(jìn)健康方面的積極作用不可忽略更不能小覷。通過(guò)科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，人類飲食與人體健康和營(yíng)養(yǎng)之間三者關(guān)系密切，比如通過(guò)膳食補(bǔ)充劑的應(yīng)用和市面上出現(xiàn)的各種保健品等，面對(duì)人體健康都有一定的幫助，所以受到公眾的信賴與認(rèn)可。食品安全法律法規(guī)中關(guān)于營(yíng)養(yǎng)方面的要求涉及到幾個(gè)層面。①對(duì)特定人群攝取的食品營(yíng)養(yǎng)成分進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。②明確了營(yíng)養(yǎng)安全可靠性，并對(duì)其進(jìn)行了明確的規(guī)定，必須明確標(biāo)簽、標(biāo)志，而且還要配上說(shuō)明書之類的文字。③嚴(yán)厲打擊市面上存在的各種摻假摻雜現(xiàn)象，避免沒(méi)有營(yíng)養(yǎng)價(jià)值甚至有不良反應(yīng)的物品大量應(yīng)用在食物制作以及加工過(guò)程中。同時(shí)，也不得抽取食品中的營(yíng)養(yǎng)成分，更不能因加入雜物或者增香增稠添加劑而降低食品品質(zhì)。④保健品是一種特殊的食品，適合于一部分人群，對(duì)此強(qiáng)調(diào)的是食品安全方面的營(yíng)養(yǎng)要求。近年來(lái)，隨著食品供需基本飽和，國(guó)內(nèi)食品安全狀況好轉(zhuǎn)的同時(shí)與營(yíng)養(yǎng)相關(guān)的安全問(wèn)題日漸凸現(xiàn)出來(lái)，比如營(yíng)養(yǎng)不足或者過(guò)剩等問(wèn)題，而且缺乏健康與營(yíng)養(yǎng)方面的知識(shí)。從這一層面來(lái)講，食物營(yíng)養(yǎng)引導(dǎo)以及干預(yù)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)食物及其營(yíng)養(yǎng)法制化建設(shè)與管理。

2.2 營(yíng)養(yǎng)干預(yù)

營(yíng)養(yǎng)干預(yù)方面的細(xì)化，具體分析如下：①營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家和政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要參考，規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)確保規(guī)范化、科學(xué)化以及制度化。作為反映現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民日常生活水準(zhǔn)的重要指標(biāo)，營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃是非常重要的，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。體能以及智能是人的重要特征和機(jī)體要求，營(yíng)養(yǎng)是物質(zhì)基礎(chǔ)，也是必不可少的一部分。通過(guò)國(guó)家制定的各類發(fā)展綱要來(lái)看，對(duì)重點(diǎn)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、人群以及區(qū)域范圍等進(jìn)行廣泛關(guān)注，指導(dǎo)食物供給和社會(huì)和公眾營(yíng)養(yǎng)的攝取情況改善。針對(duì)國(guó)內(nèi)行政規(guī)劃過(guò)程中存在著的民主參與缺乏、執(zhí)行大打折扣以及各規(guī)劃銜接不到位等問(wèn)題。一方面，營(yíng)養(yǎng)改善并非一蹴而就的，需要立足實(shí)際，嚴(yán)格按照人群特點(diǎn)以及本地區(qū)的環(huán)境條件和人文習(xí)慣差異進(jìn)行，特別是貧困地區(qū)青少年的營(yíng)養(yǎng)健康非常重要。值得一提的是，從食材源頭到日常餐桌，整個(gè)供應(yīng)鏈上的營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃都基本實(shí)現(xiàn)了供應(yīng)以及膳食指導(dǎo)，并且應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及食品工業(yè)等行業(yè)加強(qiáng)協(xié)作。

②營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)及其食品領(lǐng)域的立法。若想確保營(yíng)養(yǎng)安全，飲食必須保持充足和平衡，特殊的營(yíng)養(yǎng)需求以及物質(zhì)和食品供給應(yīng)當(dāng)滿足以下形式要求。通過(guò)強(qiáng)化食品來(lái)有效解決營(yíng)養(yǎng)素快發(fā)所致的疾病，通過(guò)增補(bǔ)營(yíng)養(yǎng)來(lái)促進(jìn)健康以及食源性疾病預(yù)防，這關(guān)系著公眾的健康意識(shí)；同時(shí)，針對(duì)特殊的人群營(yíng)養(yǎng)需求，對(duì)營(yíng)養(yǎng)配方提出了特殊的要求。通過(guò)強(qiáng)化以及補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)，可以有效豐富食品類型和品質(zhì)，以此來(lái)有效滿足廣大消費(fèi)者的需求。在食物中添加適量的新物質(zhì)，并且以片劑、藥丸等形式呈現(xiàn)的保健食品，加劇了食品的識(shí)別難度，給監(jiān)管工作造成了很大的壓力。事實(shí)上，雖然食品最終都要被人體還原成蛋白質(zhì)以及脂肪和其他營(yíng)養(yǎng)素，但是在命名食品時(shí)所依據(jù)的主要是原料、配料組合。對(duì)于“食譜”式的食品成分識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)而言，目前已經(jīng)成為確保食品安全的重要手段。

③營(yíng)養(yǎng)信息。早期營(yíng)養(yǎng)食品進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，主要因?yàn)槠涔δ苄远鴤涫芟M(fèi)者青睞，比如營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化食品可預(yù)防某種疾病等。然而，由于缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)制要求，加之言論自由等，因此錯(cuò)誤的營(yíng)養(yǎng)信息隨處可見(jiàn)，而且缺乏追責(zé)依據(jù)。近年來(lái)，隨著私人營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)的不斷增多，食品藥品監(jiān)管部門引入了營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)規(guī)制方式，其目的在于規(guī)范信息發(fā)布形式和內(nèi)容。比如，以某種格式告知公眾食品中的蛋白質(zhì)、熱量以及碳水化合物等元素的含量，不但可以提高公眾營(yíng)養(yǎng)意識(shí)，而且能夠有效避免非常有營(yíng)養(yǎng)等廣告誤導(dǎo)。本質(zhì)上來(lái)講，政府對(duì)食品中的營(yíng)養(yǎng)信息披露規(guī)制與廠家所提供信息的自由性之間并不矛盾，當(dāng)規(guī)制是為了更好地鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供更為準(zhǔn)確、全面和有用的信息時(shí)，后者利用信息不對(duì)稱欺詐消費(fèi)的行為使得保證信息真實(shí)性的職責(zé)轉(zhuǎn)移到了政府，以便保護(hù)消費(fèi)者的利益。

④教育與指導(dǎo)。風(fēng)險(xiǎn)交流成為現(xiàn)代食品安全管理過(guò)程中的重要制度，交流主體在對(duì)消費(fèi)者食品安全教育過(guò)程中應(yīng)納入營(yíng)養(yǎng)學(xué)方面的內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)治安與廣大消費(fèi)者保護(hù)的執(zhí)法，教育具有補(bǔ)充作用。執(zhí)法的目的在于守法，而守法是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)的主要目標(biāo)，守法源于知法而知法又來(lái)源于教育通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)廣大公眾膳食選擇的科學(xué)合理性是緩慢的過(guò)程，要改善預(yù)防營(yíng)養(yǎng)性疾病，離不開營(yíng)養(yǎng)干預(yù)立法和強(qiáng)制措施。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基于公眾健康的食品營(yíng)養(yǎng)規(guī)制需多管齊下，發(fā)揮協(xié)同作用。對(duì)此政府及有關(guān)部門已經(jīng)對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)采取了法律干預(yù)手段，比如營(yíng)養(yǎng)改善與標(biāo)識(shí)立法，嚴(yán)格監(jiān)管特殊食品等。立法總以問(wèn)題作為導(dǎo)向，而且其內(nèi)容也呈現(xiàn)出碎片化特點(diǎn)，有必要進(jìn)一步梳理營(yíng)養(yǎng)規(guī)制。

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（收稿日期：2018-06-16）