淺析公立醫(yī)院基建項(xiàng)目代建制下內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施

葉枝梅

[摘要] 隨著國(guó)家醫(yī)改政策的不斷深入，為改善公立醫(yī)院的就診環(huán)境，公立醫(yī)院建設(shè)資金規(guī)模逐年增加。目前，公立醫(yī)院為有效控制醫(yī)院基建工程項(xiàng)目的資金成本，保證基建工程項(xiàng)目的合法合規(guī)，引進(jìn)了代建制管理。醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)需要發(fā)揮監(jiān)督評(píng)價(jià)職能，對(duì)基建項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。該文針對(duì)內(nèi)部審計(jì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和防范措施方法進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞] 代建管理；審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；防范控制

[中圖分類號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2018）07（c）-0036-02

一直以來，公立醫(yī)院基本建設(shè)項(xiàng)目的管理都是沿襲傳統(tǒng)管理模式，由該院組建的基建科作為項(xiàng)目業(yè)主，直接負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目管理工作。隨著公立醫(yī)院改擴(kuò)建規(guī)模的擴(kuò)大，政府投資的逐步增加，工程投資額達(dá)到一定規(guī)模以上時(shí)，基建科管理經(jīng)驗(yàn)不足，弊端越來越明顯。因此將工程建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)的工程項(xiàng)目管理單位代為管理就很有必要。目前越來越多公立醫(yī)院選擇這種代建制管理模式，然而這種新模式下也必然會(huì)出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)內(nèi)部審計(jì)除了對(duì)原有風(fēng)險(xiǎn)需加強(qiáng)監(jiān)督，還要對(duì)新的代建模式下容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)采取針對(duì)性的審計(jì)監(jiān)督措施，才能更有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。該研究結(jié)合在公立醫(yī)院代建模式下實(shí)際內(nèi)審工作中發(fā)現(xiàn)的一些審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，整理出一些應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施和方法，與大家探討。

1 公立醫(yī)院基建項(xiàng)目代建制下應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)提示

1.1 公立醫(yī)院基建項(xiàng)目代建制的法律風(fēng)險(xiǎn)

①公立醫(yī)院引進(jìn)代建制，專業(yè)的人干專業(yè)的事，但代建制缺乏相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)和約束。目前雖然全國(guó)大部分地區(qū)都頒布了有關(guān)代建制的管理規(guī)定，但國(guó)家沒有相對(duì)統(tǒng)一的代建制管理辦法，在代建項(xiàng)目實(shí)施過程中，代建管理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、代建工程資金的支付等等沒有法定依據(jù)，代建合同作為監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)代建活動(dòng)和對(duì)代建單位進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)，責(zé)權(quán)利不明確，條款約定模糊。代建存在諸多法律問題的現(xiàn)實(shí)狀況給內(nèi)部審計(jì)帶來審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

②在代建合同中賦予代建單位權(quán)利在實(shí)際工作中卻往往難以落實(shí)，代建單位在辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保、消防等事宜過程中仍需醫(yī)院出面協(xié)調(diào)方能辦成，這在一定程度下影響了代建單位積極主動(dòng)性。

③我國(guó)建筑行業(yè)整體項(xiàng)目的管理水平不高，風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)薄弱，工程項(xiàng)目領(lǐng)域腐敗案件層出不窮。代建單位參與基本建設(shè)項(xiàng)目時(shí)如果法律意識(shí)淡薄，知法犯法，會(huì)給公立醫(yī)院帶來災(zāi)難性的后果。

1.2 公立醫(yī)院基建項(xiàng)目代建制的管理風(fēng)險(xiǎn)

①目前公立醫(yī)院的代建單位大都不是在項(xiàng)目規(guī)劃前期進(jìn)入，出于公立醫(yī)院自身利益，在對(duì)代建單位的管理上設(shè)置了重重防范措施，基建賬戶沒有移交給代建單位、參與招投標(biāo)，合同的簽訂、請(qǐng)款需要經(jīng)過醫(yī)院各個(gè)部門的審批等等，公立醫(yī)院與代建單位審批流程和管理標(biāo)準(zhǔn)不一致也會(huì)產(chǎn)生矛盾。代建單位因代建費(fèi)用偏低，為節(jié)約成本，委派人員數(shù)量少，經(jīng)驗(yàn)不足，沒有真正實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、投資、工期三大控制作用，不能承擔(dān)起建設(shè)過程中不當(dāng)行為的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

②因大多數(shù)公立醫(yī)院無招投標(biāo)資質(zhì)，基本建設(shè)工程招投標(biāo)由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織，為了自身利益，有些無良招標(biāo)代理采取種種方式規(guī)避招標(biāo)，虛假招標(biāo)，甚至與投標(biāo)人、代建勾結(jié)串通，招標(biāo)文件編制不規(guī)范，評(píng)標(biāo)辦法有針對(duì)性，標(biāo)底不準(zhǔn)確，項(xiàng)目被肢解，非法分包，投標(biāo)人資質(zhì)不符等，使招投標(biāo)形同虛設(shè)，缺乏公平性。

③代建單位、監(jiān)理單位、施工單位和公立醫(yī)院各方當(dāng)事人都以合同的方式聯(lián)系在一起，由于建筑市場(chǎng)的不健康發(fā)展，施工合同的不規(guī)范造成合同形同虛設(shè)，起不到約束作用，為增加工程造價(jià)虛假簽證，為達(dá)到虛增利潤(rùn)不配合審計(jì)，監(jiān)理單位因各種原因質(zhì)量把關(guān)不到位，種種行為給項(xiàng)目的正常運(yùn)行造成極大的困難，使醫(yī)院投資蒙受巨大損失。

④公立醫(yī)院因內(nèi)審人員不足且缺乏工程審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，往往聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，有些中介機(jī)構(gòu)因各種原因被施工單位利用，泄露審計(jì)信息，甚至與代建單位聯(lián)手騙取醫(yī)院建設(shè)資金，不到工地現(xiàn)場(chǎng)，不核實(shí)工程量，不對(duì)隱蔽工程當(dāng)場(chǎng)確認(rèn)，審計(jì)人員責(zé)任心缺失導(dǎo)致審計(jì)基礎(chǔ)資料失真，形成工程造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 公立醫(yī)院基建項(xiàng)目代建制的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

完善的內(nèi)部控制建設(shè)是公立醫(yī)院基本建設(shè)項(xiàng)目的核心，醫(yī)院內(nèi)部雖有紀(jì)委監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門專門監(jiān)管，代建制下基建科也成為實(shí)際上的監(jiān)督部門，甚至還有職工代表大會(huì)、群眾監(jiān)督、媒體輿論、社會(huì)監(jiān)督等等，但由于基建審計(jì)的特殊性和專業(yè)性，監(jiān)督中監(jiān)督部門多，各部門協(xié)調(diào)也存在風(fēng)險(xiǎn)，這種各部門之間的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在本單位基建科、審計(jì)科，因制度流程、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致，存在差異造成的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；外審機(jī)構(gòu)與代建單位、施工單位、監(jiān)理單位等在因業(yè)務(wù)水平、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一致形成的外部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制不完善，缺乏應(yīng)有的管控，會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)加大。

2 公立醫(yī)院代建模式下內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制

2.1 以招投標(biāo)方式確定代建單位

實(shí)行代建管理的項(xiàng)目，應(yīng)通過招標(biāo)方式選擇與代建工程規(guī)模、特點(diǎn)相適應(yīng)資質(zhì)的代建單位，與代建單位訂立明確參建各方權(quán)利義務(wù)的代建合同，防止扯皮、推諉、越權(quán)違約干預(yù)對(duì)方的權(quán)利，依約履行各自的義務(wù)。公立醫(yī)院并不精通工程相關(guān)的法律、法規(guī)，合同關(guān)鍵條款一般由對(duì)方事先擬定，要阻止先入為主的現(xiàn)象，可以通過招標(biāo)選擇工程類法律顧問。

實(shí)施代建制方式包括全過程代建和階段性代建兩種方式。全過程代建由代建單位參與前期策劃，對(duì)代建過程的管理步驟、質(zhì)量控制、資金控制、工期控制等擬定具體的方案，并在過程中嚴(yán)格執(zhí)行，利用代建專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以做到心中有數(shù)，有條不紊，十分有利于控制項(xiàng)目開發(fā)概算超估算、預(yù)算超預(yù)算、決算超估算的“三超”現(xiàn)象。

代建制下公立醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)應(yīng)明確審計(jì)的主體對(duì)象應(yīng)該是公立醫(yī)院本身，代建單位、施工方等則應(yīng)為審計(jì)的延伸單位，施工合同訂立應(yīng)考慮三方合同，由原來雙方合同的權(quán)利義務(wù)增加代建方的權(quán)利義務(wù)，明確代建的權(quán)利和責(zé)任。

2.2 為代建項(xiàng)目建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組

理順公立醫(yī)院內(nèi)部各方監(jiān)督流程，建立代建項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，由基建科牽頭，協(xié)調(diào)代建單位與施工單位、醫(yī)院內(nèi)部各部門之間出現(xiàn)的問題，并負(fù)責(zé)內(nèi)部流程的實(shí)施。內(nèi)部審計(jì)人員需對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的功能。

2.3 強(qiáng)化基建制度建設(shè)，嚴(yán)把代建項(xiàng)目程序關(guān)口

管理制度的健全和強(qiáng)有力執(zhí)行是控制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防舞弊的重要前提。該院根據(jù)南京市衛(wèi)生計(jì)生委制定的《南京市衛(wèi)計(jì)委基建管理制度》結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)制定了該院基建管理制度，如工程招標(biāo)制度、合同管理制度、造價(jià)控制制度、資金管理制度、設(shè)備、材料采購制度等。內(nèi)部審計(jì)在此基礎(chǔ)上，針對(duì)公立醫(yī)院基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制各階段的主要風(fēng)險(xiǎn)制定了一系列防范措施。

2.3.1 招標(biāo)階段 審查招標(biāo)文件內(nèi)容的完整性，評(píng)標(biāo)定標(biāo)的公平公正性，招標(biāo)程序合法合規(guī)性。對(duì)代建項(xiàng)目招標(biāo)前作為編標(biāo)基礎(chǔ)的施工圖、工程量清單、招標(biāo)文件及標(biāo)底進(jìn)行審核檢查，審核投標(biāo)單位資質(zhì)及施工人員特別是項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、安全負(fù)責(zé)人等的資質(zhì)是否符合招標(biāo)文件要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)中的違規(guī)行為并責(zé)其整改。

2.3.2 合同簽訂及管理階段 代建單位根據(jù)招標(biāo)結(jié)果與施工單位擬定初步合同，基建科審核后，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后送內(nèi)審部門，內(nèi)審部門會(huì)同基建法律顧問對(duì)合同條款進(jìn)行修訂，完善合同內(nèi)容，明確三方權(quán)利義務(wù)，特別是對(duì)隱蔽工程驗(yàn)收、工程進(jìn)度款支付等的表述清晰，防止出現(xiàn)模棱兩可的地方。施工過程嚴(yán)格按合同進(jìn)度管理。

2.3.3 造價(jià)控制與款項(xiàng)支付階段 在聘請(qǐng)合格的社會(huì)審計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助下，進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，材料和設(shè)備的價(jià)格管理，設(shè)計(jì)變更、簽證審批，報(bào)審的工程進(jìn)度款項(xiàng)等，通過事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，保證工程造價(jià)的真實(shí)合理。

2.3.4 竣工決算階段 工程項(xiàng)目竣工后，竣工結(jié)算審計(jì)是工程造價(jià)控制的最后環(huán)節(jié)，做好工程建設(shè)過程中有關(guān)結(jié)算方面資料的歸集和整理，需要項(xiàng)目各方參與者通力合作，落實(shí)和完善工程量的計(jì)量、計(jì)價(jià)依據(jù)、簽證、會(huì)議紀(jì)要等結(jié)算資料、審核依據(jù)。只有從項(xiàng)目的各階段、各環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，才能減少甚至杜絕工程造價(jià)中“三超”現(xiàn)象。

2.4 加強(qiáng)審計(jì)人員素質(zhì)建設(shè)，降低公立醫(yī)院基建項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

公立醫(yī)院內(nèi)審人員不足，為增強(qiáng)專業(yè)審計(jì)力量，往往聘用中介機(jī)構(gòu)參與代建項(xiàng)目審計(jì)，緩解審計(jì)任務(wù)重與內(nèi)審人員少經(jīng)驗(yàn)不足的矛盾。但社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)良莠不齊，為防止不良機(jī)構(gòu)進(jìn)入，需嚴(yán)格工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的招標(biāo)準(zhǔn)入、審前培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)管理等環(huán)節(jié)，通過符合、考核等手段，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，保證審計(jì)力量的同時(shí)保證審計(jì)質(zhì)量，從而降低公立醫(yī)院基建項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3 結(jié)語

公立醫(yī)院應(yīng)高度重視基建項(xiàng)目代建管理工作，建立完善的基建項(xiàng)目代建管理規(guī)章制度，重視內(nèi)部審計(jì)人員的培訓(xùn)，提高內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)，把握好內(nèi)部審計(jì)在基建代建審計(jì)的角色，與代建、施工、監(jiān)理建立密切配合，準(zhǔn)確掌握好內(nèi)部審計(jì)參與的程度，發(fā)揮內(nèi)審管理監(jiān)督、審核的功能，建立一套科學(xué)合理的審計(jì)程序和工程審計(jì)質(zhì)量保證體系，使醫(yī)院基建工程審計(jì)逐步完善并步入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道，降低代建項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為醫(yī)院建設(shè)節(jié)約資金保駕護(hù)航。

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（收稿日期：2018-04-25）