網(wǎng)上審批服務的制約因素與路徑優(yōu)化

盧曉蕊

〔摘要〕 推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是深化“放管服”改革的關鍵環(huán)節(jié)。與中央和國務院的要求相比，一些地方政府開展網(wǎng)上審批服務還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為觀念更新、事項上網(wǎng)、流程優(yōu)化、平臺融合、信息共享等五個方面的跟不上?；谡w性治理理論視角，改進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，必須將“整合共享”作為推進網(wǎng)上審批服務的重中之重，以“用戶”為中心構建網(wǎng)上審批服務體系，“多主體合作”推進網(wǎng)上審批服務，切實提高網(wǎng)上審批服務的質量和實效，進而不斷提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

〔關鍵詞〕 “互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”；網(wǎng)上審批；整體性治理

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）05-0089-04

推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革向縱深發(fā)展的重要途徑和關鍵環(huán)節(jié)，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。2016年9月，國務院印發(fā)《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，對推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”進行了頂層設計。隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳又先后印發(fā)了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》等一系列文件，積極推動了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”不斷走向深化。筆者基于整體性治理理論的視角，以網(wǎng)上審批服務為切入點，對當前我國網(wǎng)上審批服務存在的主要問題進行了分析，并提出了相應的對策建議。

一、整體性治理理論對推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”具有借鑒價值

整體性治理理論是英國學者佩里·?？怂梗≒erry Hicks）、帕卻克·登力維（Patrick Dunleavy）等人在20世紀90年代提出的一種政府管理理論，其主要內容包括：第一，互動信息的搜尋和提供，掌握人民的需要和偏好；第二，以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建；第三，提供一站式服務，把分散的服務功能集中起來，解決重復的問題；第四，將不同行政系統(tǒng)的信息集中到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫；第五，靈活的政府決策過程，提高政府決策速度、靈活性和回應性；等等 〔1 〕。從整體性治理理論的相關論述中可以歸納出幾個關鍵詞，即“整合共享”“公民本位”“多主體治理”等，整體性治理理論對推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”具有很好的借鑒價值。

首先，“整合共享”是整體性治理理論的核心觀點。整體性治理理論的興起，有兩個很重要的背景：一是政府組織功能的裂解化和公共服務的碎片化；二是現(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展，其核心觀點是“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作”“主張管理從分散走向集中，從部門走向整體，從破碎走向整合” 〔1 〕，以及提供一站式服務、整合不同行政系統(tǒng)的信息等主張，倡導的均是“整合共享”的思路。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，就要整合共享網(wǎng)上資源，打破“信息孤島”現(xiàn)象，進一步提高政府的治理效率。

其次，“公民本位”是整體性治理理論的基本假設。整體性治理理論主張“政府機構行為以民眾最關注和擔憂的問題為導向，而不是以有效的管理過程為導向” 〔2 〕，即政府治理應當以“公民”為中心，而不是以“政府”為中心，通過搜尋和提供互動的信息，從整體上滿足公民的需要和偏好。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，就是要以人民為中心，以人民滿意作為政府治理的最終目標。

再次，“多主體治理”是整體性治理理論的應有之義。傳統(tǒng)的公共服務供給，主要依賴政府單一主體來提供，整體性治理理論則提倡多主體參與，“注重發(fā)揮市場和社會力量的輔助功能，減輕政府公共服務支出負擔，提高服務質量和效率” 〔2 〕。政府、市場、社會、公民等主體“多元共治”是治理理論區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一個關鍵所在。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，必須注重多主體參與、多主體治理，唯此，才能不斷提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

二、我國網(wǎng)上審批服務存在的主要問題

從全國來看，不少地方和部門已經(jīng)初步建立了互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺，積極開展網(wǎng)上辦公，取得了明顯成效。比較具有代表性的有浙江省“最多跑一次”、江蘇省“不見面審批”、廣東省佛山市“一門式一網(wǎng)式”等服務。但總體上看，地區(qū)間、部門間發(fā)展不均衡，企業(yè)和群眾“少跑腿、好辦事、不添堵”的愿景目標尚未完全實現(xiàn)，網(wǎng)上審批服務還存在不少亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在以下五個方面的跟不上：

（一）觀念更新跟不上

一些審批部門及工作人員對“互聯(lián)網(wǎng)+”引領的審批服務新變革，以及對推進網(wǎng)上審批服務的重要性、規(guī)律和途徑等認識不足，在思想觀念上存在種種不適應和偏差。一是依賴傳統(tǒng)的紙質審批方式。部分工作人員尤其是年齡偏大的人員，認為網(wǎng)上的東西看不見、摸不著、不可靠，習慣用傳統(tǒng)的紙質審批方式開展工作。還有部分工作人員，因為網(wǎng)上審批意味著權力的約束和自身灰色利益的減損，在思想上自覺不自覺地抵制網(wǎng)上審批。二是重建設輕服務。一些部門和地方在推進網(wǎng)上審批服務過程中，為上網(wǎng)而上網(wǎng)，片面地推進網(wǎng)站建設、客戶端建設，開發(fā)多種網(wǎng)上服務渠道，但卻在服務內容和水平上下功夫不夠，突出了手段，忽視了目的，導致網(wǎng)上審批服務的可用性不強，企業(yè)和群眾網(wǎng)上辦事的效果也因此不佳。三是政府唱“獨角戲”。一些部門和地方，雖然也注重在提高網(wǎng)上服務質量和水平上下功夫，但缺乏“開門搞改革”的政民互動意識，以及政企合作取長補短的雙贏意識，對市場機制、社會力量運用不足，有政府自彈自唱之嫌，也常有力不從心之感。

（二）事項上網(wǎng)跟不上

一是網(wǎng)上辦事大廳建設參差不齊?？疾旄魇≌辗臻T戶網(wǎng)站可以發(fā)現(xiàn)，目前不同省份的網(wǎng)上辦事大廳在省市縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度、可辦理事項的數(shù)量、網(wǎng)上辦理的深度、網(wǎng)上辦事的便捷性等方面存在明顯差異。二是網(wǎng)上辦事覆蓋面狹窄。很多地區(qū)改革的推動者采用的路徑是“好上先上”“先運轉起來再完善”，而不少業(yè)務部門則是“能少上就少上”“能不上就不上”，結果造成了網(wǎng)上辦事“提供的服務不需要，需要的服務找不到”“主動上網(wǎng)的事項少，被動上網(wǎng)的事項多”，網(wǎng)上可以辦理的審批服務事項距企業(yè)和群眾的需求還有一定差距。三是網(wǎng)上事項缺乏統(tǒng)一標準。一方面，各地區(qū)對哪些事項應該上網(wǎng)、哪些事項不該上網(wǎng)缺乏統(tǒng)一的標準。實踐中，即使有了一些共識，知道應該上網(wǎng)的事項主要是依申請辦理的行政權力事項和公共服務事項，但具體到操作層面，則又見仁見智。尤其是公共服務事項，由于缺乏理論和政策上的明確界定，各地差異特別大。另一方面，網(wǎng)上辦事的流程和規(guī)范不統(tǒng)一。筆者通過對不同地區(qū)同一事項的辦事指南進行分析發(fā)現(xiàn)，辦事指南規(guī)定的事項名稱、子項劃分、前置條件、材料及形式、流程等均存在一定的差異。此外，辦事指南精細化、標準化不夠，準確性、時效性和實用性不強的問題也比較普遍。

（三）流程再造跟不上

一是辦事流程不夠優(yōu)化。辦事人員面對許多事項，需要在各個部門間來回跑多趟，在各個環(huán)節(jié)之間重復提交辦事材料，“一長四多”（辦理時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多）的問題在各部門、各地區(qū)都不同程度地存在，有的還很突出。二是網(wǎng)上辦事流程照搬線下。在網(wǎng)上辦理的事項，其辦理流程大多照搬線下流程，線下有幾個環(huán)節(jié)，線上就有幾個環(huán)節(jié)，沒有按照互聯(lián)網(wǎng)的辦事規(guī)律和優(yōu)勢重新對流程進行簡化和優(yōu)化。三是線上線下流程重復。國家層面統(tǒng)一開發(fā)了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實行網(wǎng)上辦理，有的部門仍要求行政相對人另行提供紙質申請，在線上和線下走兩遍審批程序，辦事反而更加不便，有悖于實行網(wǎng)上辦理的初衷。

（四）平臺融合跟不上

一是各自為政重復建設。網(wǎng)上審批服務缺乏一個縱橫聯(lián)通的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺，大部分分散在各部門、各地區(qū)或上級統(tǒng)一建設或自行開發(fā)建設的平臺和系統(tǒng)中，這些平臺和系統(tǒng)基本上都是從解決部門、系統(tǒng)、地區(qū)業(yè)務需求出發(fā)考慮網(wǎng)上審批服務的供給，呈現(xiàn)出“分散管理、分散規(guī)劃、分散投資、分散建設、分散應用”的無序推進模式，結果是各自為政，重復建設，浪費嚴重。二是服務渠道不集成。在網(wǎng)上審批服務方面，不少部門通過政府網(wǎng)站、業(yè)務系統(tǒng)、移動APP、自動終端、熱線電話等多重服務渠道提供服務。但這些服務渠道基本上都是各部門按照條線思維，從“部門”的視角出發(fā)進行建設的，服務渠道之間普遍沒有相互銜接和協(xié)同聯(lián)動，即使在一個部門內部，通過其中一個渠道提交的辦事申請，也往往不能與其他渠道互聯(lián)互通，導致網(wǎng)上服務呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，資源缺乏有機整合，企業(yè)和群眾辦事的便捷度不夠。三是線上線下融合不足。一些實體政務大廳和網(wǎng)上政務大廳兩個平臺相互割裂，辦理的事項、流程、標準等各不相同，不能做到線上線下無縫銜接。如一些部門在網(wǎng)上辦事平臺上提供了辦事指南和表格下載，但由于更新不及時，在網(wǎng)上下載的表格，到了實體政務大廳不能用，需要重新填寫，反而增加了辦事人員的時間成本，影響了群眾的滿意度。

（五）信息共享跟不上

一是系統(tǒng)封閉運行。各部門各自運用本系統(tǒng)開發(fā)建設的業(yè)務系統(tǒng)，其中不少系統(tǒng)屬于國家層面統(tǒng)一建設的業(yè)務系統(tǒng)，業(yè)務系統(tǒng)之間相互封閉，技術標準不統(tǒng)一，難以實現(xiàn)后臺互認和業(yè)務協(xié)同，造成信息相互割裂，數(shù)據(jù)不能共享，產(chǎn)生了一個個“信息孤島”。二是共享機制欠缺。在制度層面，由于各部門審批服務信息的采集、公開制度不健全，信息共享和業(yè)務協(xié)同機制欠缺，導致各部門只根據(jù)自身的需要和方便，有選擇性地公開和共享信息。三是大數(shù)據(jù)應用滯后。在技術層面，為破解“信息壁壘”問題，不少省份通過建設政務服務大數(shù)據(jù)庫、電子證照庫、統(tǒng)一身份認證體系等方式推進政府服務信息互通共享，但總體上還比較滯后，“信息壁壘”問題依然突出，成為制約行政效率和公共服務水平提升的重要障礙。

三、我國網(wǎng)上審批服務的優(yōu)化路徑

（一）將“整合共享”作為推進網(wǎng)上審批服務的重中之重

當前，我國網(wǎng)上審批服務存在的最大問題是“碎片化”現(xiàn)象嚴重，審批服務的運行平臺、網(wǎng)上辦事大廳、數(shù)據(jù)信息、服務渠道等，均處于分散化狀態(tài)。整體性治理理論所要解決的問題，以及所依賴的技術，與當前我國網(wǎng)上審批服務所面臨的狀況十分契合，因此可以將“整合共享”作為優(yōu)化網(wǎng)上審批服務的首要選擇和關鍵舉措，具體應從以下幾方面做起：

一是將“分散平臺”整合為“統(tǒng)一平臺”。按照《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》的要求，在不少地區(qū)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎上，加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。強化標準規(guī)范，推進服務事項、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面的標準化建設，推進集職權事項管理、行政審批、便民服務、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)共享、信息公開、政民互動等功能為一體的互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺建設。各地區(qū)將省級政府門戶網(wǎng)站作為主要的平臺入口，整合各部門服務資源，聯(lián)通各部門業(yè)務系統(tǒng)，構建橫向到行政部門、縱向到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的規(guī)范統(tǒng)一的省級網(wǎng)上辦事大廳，面向社會提供一站式辦事服務。同時，打通網(wǎng)上辦事大廳、微博微信、手機客戶端、實體服務大廳、電話熱線等不同服務渠道之間的聯(lián)系，使多種服務渠道在同一后臺運行，為大眾提供集成化服務。

二是打破“信息壁壘”，推進服務信息互通共享。構建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，充分利用已有的設施資源，盤活各個部門的信息數(shù)據(jù)庫資源，推動平臺資源有效整合和多方利用。尤其是要盡快建成人口、法人、空間地理、社會信用等基礎信息庫，建設電子證照庫和統(tǒng)一身份認證體系。梳理編制政務服務信息共享目錄，建立健全職能部門間的信息共享和業(yè)務協(xié)同機制，推進政務信息資源跨地區(qū)、跨層級、跨部門互認共享。

三是推進線上線下兩個平臺融合發(fā)展。實體大廳是辦事服務的窗口，互聯(lián)網(wǎng)平臺是網(wǎng)上審批的基礎，兩個平臺互為補充，缺一不可?！爸粡娬{網(wǎng)上辦事服務大廳的建設，忽視實體服務的完善，是對‘互聯(lián)網(wǎng)+政務服務片面的認知；而忽視線上服務建設，只強調實體大廳建設，更是不合時宜的倒退” 〔3 〕。要著力提升實體大廳的服務能力，推動審批服務事項全部進駐實體服務大廳，實行集中辦理，一窗通辦，一站辦結。同時，積極推動實體服務大廳向網(wǎng)上延伸，統(tǒng)籌網(wǎng)上和實體兩個平臺的服務資源、服務標準，做到無縫銜接，最終實現(xiàn)“多渠道受理、一平臺辦理、多渠道反饋”。

（二）以“用戶”為中心構建網(wǎng)上審批服務體系

推進網(wǎng)上審批服務，其根本目的是最大程度地便民利企，而不僅是方便政府甚至是部門的管理。是從“用戶”的視角出發(fā)，還是從“部門”的視角出發(fā)來構建網(wǎng)上審批服務體系，其效果大不相同。當前，我國網(wǎng)上審批服務中存在的服務碎片化、“信息孤島”、企業(yè)和群眾“辦事繁、辦事難”等問題，一個重要原因就是缺少“用戶”思維，僅從“部門”視角出發(fā)來考慮問題、構建流程、提供服務。因此，政府在推進網(wǎng)上審批服務中，應從“部門”視角轉變?yōu)椤坝脩簟币暯牵浴坝脩簟睘橹行臉嫿ňW(wǎng)上審批服務，最大程度地便民利企。

首先，政府應從用戶需求出發(fā)，基于企業(yè)和群眾所辦事項，跨越部門邊界，按照“事項”邏輯，而不是按照“部門名稱”開發(fā)建設在線審批服務平臺?；凇笆马棥睒嫿ㄔ诰€審批服務體系，可以分為企業(yè)用戶和群眾用戶兩個類別，按照企業(yè)和個人“生命周期”（即企業(yè)從設立變更到破產(chǎn)注銷，個人從生到死）的邏輯來構建在線服務模塊，對審批服務事項統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一管理、分類提供，相關部門在統(tǒng)一的后臺開展業(yè)務協(xié)同工作。其次，對于企業(yè)，要著力推進注冊登記、項目投資和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等重點領域事項上網(wǎng)；對于群眾，要優(yōu)先推動和生活密切相關的事項上網(wǎng)，統(tǒng)籌各類辦事渠道，實現(xiàn)用戶在哪里，服務就在哪里。

如果將“用戶”思維再提升一個層次的話，需要從以下兩方面努力：一是進一步細化公眾需求。盡可能多地開發(fā)“開公司”“開餐館”“房屋交易”等更加具體的在線服務模塊。如上海市網(wǎng)上政務大廳，在“大眾創(chuàng)業(yè)”模塊下，開發(fā)出“開餐館”“開藥店”“開旅館”“開娛樂場所”等次級模塊，在次級模塊如“開餐館”下，將涉及的所有審批服務事項如“名稱預核準”“營業(yè)執(zhí)照”“公共場所衛(wèi)生許可證”“餐飲服務許可證”等事項集中在一起，極大地方便了群眾辦事。二是變被動提供服務為主動精準推送，如廣東省著力建設企業(yè)專屬網(wǎng)頁和市民個人專屬網(wǎng)頁，政府通過信息手段提醒企業(yè)和個人，有什么事項需要辦、何時辦，主動推送“一網(wǎng)攬盡”的服務，其中市民個人專屬網(wǎng)頁涵蓋生老病死全部過程、衣食住行所有環(huán)節(jié) 〔4 〕。

（三）“多主體合作”推進網(wǎng)上審批服務

一些政府部門由于受思想觀念、體制機制、機構編制、技術能力、經(jīng)費等所限，在利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術開發(fā)和提供公共服務方面，還存在許多不盡如人意之處。與之相比，一些企業(yè)在運用現(xiàn)代信息技術提供精準服務方面，已經(jīng)形成了成熟的平臺、穩(wěn)定的客戶群并有豐富的經(jīng)驗，且已經(jīng)開始向政務服務領域延伸。如截至2016年6月，“支付寶+政務”覆蓋了31個省級單位的347個城市，提供了7大類56項服務，包括社保、交通、警務、民政等多種類型 〔5 〕。

政府部門應當順應發(fā)展趨勢，轉變思維方式，從政府“唱獨角戲”轉為充分借助企業(yè)、市場、社會的力量，合作推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。如政府可以充分運用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在技術、用戶體驗、開放共享等方面的比較優(yōu)勢，運用市場機制，將硬件部分建設交由企業(yè)進行開發(fā)和建設。如浙江省在推進政務服務網(wǎng)建設中，利用阿里巴巴集團的阿里云技術，將政務服務網(wǎng)設置在阿里云平臺上，沒有自建機房，沒有買一臺網(wǎng)絡設備，大大減少了投入，卻享受到了頂級的云端政務服務，就是一個很好的例子。再如，在保障信息安全的前提下，可以逐步將政府數(shù)據(jù)開放給社會，借助企業(yè)運用大數(shù)據(jù)匯集、分析、感知用戶需求方面的優(yōu)勢，幫助政府開發(fā)應用，這樣既能提高在線審批服務的公眾知曉率、使用率和用戶體驗，又能節(jié)約行政成本。當然，政府與社會力量合作的方式有很多，關鍵是政府要具有多主體合作的理念，善于運用市場化工具，吸引盡可能多的企業(yè)和公民參與到網(wǎng)上審批服務的供給中，加快推進網(wǎng)上審批服務的進程，切實提高網(wǎng)上審批服務的質量和實效，進而不斷提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕竺乾威.從新公共管理到整體性治理〔J〕.中國行政管理，2008（10）：52-58.

〔2〕寇 丹.整體性治理：政府治理的新趨向〔J〕.東北工業(yè)大學學報（社會科學版），2012（3）：230-233.

〔3〕霍小軍，袁 飚.“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”對地方政府治理的影響分析與實踐研究〔J〕.電子政務，2016（10）：2-9.

〔4〕徐少華.建設網(wǎng)上辦事大廳 推動政府職能轉變〔J〕.南方經(jīng)濟，2014（10）：114-118.

〔5〕鄭躍平.深化與第三方平臺合作，改善移動政務服務水平〔J〕.電子政務，2016（8）：21-22.

責任編輯 李 雯