誠(chéng)信檔案建設(shè)與 公務(wù)員誠(chéng)信體系的構(gòu)建

文艷

〔摘要〕 公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)有利于健全公務(wù)員誠(chéng)信體系的基本架構(gòu)，強(qiáng)化公務(wù)員誠(chéng)信管理制度的權(quán)威性，形成嚴(yán)格客觀的公務(wù)員誠(chéng)信他律機(jī)制，推進(jìn)公共信用信息平臺(tái)建設(shè)。公務(wù)員誠(chéng)信檔案信息不完善導(dǎo)致公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建過程中出現(xiàn)約束力相對(duì)不足、部分制度空轉(zhuǎn)、缺乏長(zhǎng)期職業(yè)預(yù)期等問題。所以，應(yīng)將誠(chéng)信檔案建設(shè)作為公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建的關(guān)鍵抓手，以確保公務(wù)員誠(chéng)信檔案信息完備準(zhǔn)確、與各項(xiàng)管理制度有效銜接、功能定位明確。

〔關(guān)鍵詞〕 公務(wù)員；誠(chéng)信檔案；誠(chéng)信體系；公務(wù)員管理

〔中圖分類號(hào)〕D630.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）05-0093-03

誠(chéng)信是社會(huì)文明的象征，也是社會(huì)和諧的基石。推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信，是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信需要構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系，而在這一過程中，要把公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)作為關(guān)鍵抓手，以不斷夯實(shí)誠(chéng)信信息基礎(chǔ)，充分發(fā)揮誠(chéng)信檔案的功能，提升他們誠(chéng)信履職的能力，進(jìn)而塑造公務(wù)員“模范守信、帶頭守信”的良好形象。

一、公務(wù)員誠(chéng)信檔案的重要功能

為了推進(jìn)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建，2016年6月，中組部、人社部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》，其中提出要建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案。從近兩年各地構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系的實(shí)踐來看，公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)不僅是構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系的關(guān)鍵組成部分，而且是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理誠(chéng)信導(dǎo)向的基礎(chǔ)性保障因素。公務(wù)員誠(chéng)信檔案的重要功能具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，有利于健全公務(wù)員誠(chéng)信體系的基本架構(gòu)。構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系是一個(gè)系統(tǒng)性工程，內(nèi)容涉及與公務(wù)員管理相關(guān)的職業(yè)道德、法律制度等諸多領(lǐng)域，主體既包括公務(wù)員管理機(jī)關(guān)、基層的黨政部門，還包括公務(wù)員自身。發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了有益借鑒：一是明確了公務(wù)員職業(yè)道德中的誠(chéng)信規(guī)范，并形成了內(nèi)在的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和行為導(dǎo)向，主要是通過價(jià)值塑造、理念灌輸?shù)确绞?，使公?wù)員樹立誠(chéng)信履職的基本觀念和行為準(zhǔn)則。二是嚴(yán)格對(duì)公務(wù)員進(jìn)行誠(chéng)信評(píng)價(jià)和懲戒。一些國(guó)家實(shí)行“痕跡管理”制度，要求每一名公務(wù)員每天都要把處理公務(wù)、接待當(dāng)事人和社會(huì)交往的情況等記錄在工作日志上。如果公務(wù)員涉嫌違法違紀(jì)，工作日志將成為行政監(jiān)察部門調(diào)取的重要證據(jù)，而如果存在不實(shí)記錄，公務(wù)員將因不誠(chéng)信受到行政處分，情節(jié)嚴(yán)重者會(huì)被取消退休金及各類保險(xiǎn)，甚至被列入社會(huì)誠(chéng)信“黑名單”。可見，構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系，道德理念引導(dǎo)和法律制度規(guī)約二者缺一不可，而要發(fā)揮法律制度的作用，則離不開詳實(shí)的誠(chéng)信檔案記錄。實(shí)踐中，公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)不僅為相關(guān)法律制度的順暢運(yùn)行提供了保障，而且為構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系提供了支撐。

第二，有利于強(qiáng)化公務(wù)員誠(chéng)信管理制度的權(quán)威性。政務(wù)誠(chéng)信是現(xiàn)代公共管理的基本價(jià)值導(dǎo)向之一。公務(wù)員作為公共管理活動(dòng)的主體，發(fā)揮著行使公共權(quán)力、履行公共職能的重要作用。公務(wù)員履職的誠(chéng)信狀況，直接決定著政務(wù)誠(chéng)信的狀況，影響到黨政部門的社會(huì)形象，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。因此，在錄用、考核、獎(jiǎng)懲等公務(wù)員管理制度中，都突出了對(duì)公務(wù)員誠(chéng)信方面的要求。公務(wù)員管理部門要以公務(wù)員誠(chéng)信信息為依據(jù)，對(duì)誠(chéng)信者獎(jiǎng)、失信者罰。完備而詳細(xì)的公務(wù)員誠(chéng)信檔案，不僅能夠確保公務(wù)員誠(chéng)信管理制度的公正性，打擊部分公務(wù)員存在的投機(jī)心理，促使其堅(jiān)持誠(chéng)信履職，而且能夠進(jìn)一步強(qiáng)化誠(chéng)信的價(jià)值導(dǎo)向作用，提升公務(wù)員誠(chéng)信管理制度的權(quán)威性。

第三，有利于形成嚴(yán)格客觀的公務(wù)員誠(chéng)信他律機(jī)制。個(gè)人誠(chéng)信的養(yǎng)成，不僅需要通過道德觀念的灌輸形成自律，更需要嚴(yán)格的法律制度約束形成他律。因此，他律機(jī)制對(duì)于構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系具有重要意義。公務(wù)員管理部門對(duì)于公務(wù)員誠(chéng)信狀況的評(píng)價(jià)，必須要有嚴(yán)格客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，一定要避免主觀隨意認(rèn)定。公務(wù)員誠(chéng)信檔案，作為公務(wù)員誠(chéng)信狀況的詳實(shí)記錄，是評(píng)價(jià)公務(wù)員誠(chéng)信狀況的客觀依據(jù)。當(dāng)前，公務(wù)員誠(chéng)信檔案的內(nèi)容不斷細(xì)化，如一些國(guó)家和地區(qū)先后推行了公務(wù)員信用報(bào)告制度，信用報(bào)告包括公務(wù)員的個(gè)人基本身份信息、銀行信用信息、非銀行信用信息（含通訊項(xiàng)目、公共事業(yè)項(xiàng)目的繳費(fèi)信息）等，幾乎涉及了除個(gè)人隱私之外的所有個(gè)人信息。公務(wù)員一旦出現(xiàn)比較嚴(yán)重的失信行為，就會(huì)進(jìn)入社會(huì)誠(chéng)信“黑名單”，面臨被解除公職甚至無法再就業(yè)的困境。公務(wù)員誠(chéng)信檔案的建立，促使公務(wù)員必須時(shí)刻注重自己的言行，認(rèn)真履行工作職責(zé)，避免出現(xiàn)“污點(diǎn)”記錄，充分發(fā)揮了對(duì)公務(wù)員強(qiáng)有力的他律作用。

第四，有利于公共信用信息平臺(tái)的建設(shè)。2015年10月，全國(guó)信用信息共享平臺(tái)上線，2017年9月，國(guó)家公共信用信息中心成立，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)形成了全國(guó)性的公共信用信息平臺(tái)。這一平臺(tái)為我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)提供了基礎(chǔ)性支持，具有非常重要的意義，但從檔案信息管理的角度出發(fā)，仍需對(duì)這一信息平臺(tái)進(jìn)行充實(shí)、整合，以提高其使用的便捷性。公務(wù)員誠(chéng)信檔案與全國(guó)性的公共信用信息平臺(tái)的對(duì)接，進(jìn)一步充實(shí)了后者的信息量。公務(wù)員誠(chéng)信檔案的管理?yè)碛休^為完備的組織形式，內(nèi)容管理也相對(duì)全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，對(duì)于其他行業(yè)和組織的誠(chéng)信平臺(tái)建設(shè)具有重要的借鑒意義，并有利于促進(jìn)全國(guó)性公共信用信息平臺(tái)建設(shè)的規(guī)范化、科學(xué)化。

二、誠(chéng)信檔案建設(shè)滯后對(duì)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建的影響

推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系，離不開公務(wù)員誠(chéng)信檔案。目前，我國(guó)公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)還存在著一些不足，直接影響到公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建的質(zhì)量和進(jìn)程。

第一，公務(wù)員誠(chéng)信體系約束力相對(duì)不足。誠(chéng)信是公務(wù)員的基本職業(yè)道德要求?，F(xiàn)代職業(yè)道德建設(shè)和發(fā)展的規(guī)律表明，任何領(lǐng)域當(dāng)中特定職業(yè)道德的養(yǎng)成，都是自律和他律共同作用的結(jié)果。我國(guó)公務(wù)員管理部門始終關(guān)注公務(wù)員誠(chéng)信問題，不斷推進(jìn)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建。在公務(wù)員管理實(shí)踐中，要多采取宣傳教育、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等引導(dǎo)性的方式，以激發(fā)公務(wù)員對(duì)誠(chéng)信的內(nèi)在認(rèn)同。公務(wù)員誠(chéng)信體系還存在長(zhǎng)于教育引導(dǎo)、弱于規(guī)范約束等問題，其原因主要在于沒有完備準(zhǔn)確的公務(wù)員誠(chéng)信檔案，執(zhí)行外部規(guī)范約束缺少依據(jù)，從而導(dǎo)致公務(wù)員誠(chéng)信體系約束力不足。

第二，公務(wù)員誠(chéng)信體系存在制度空轉(zhuǎn)問題。檢驗(yàn)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建成效的重要標(biāo)準(zhǔn)就是誠(chéng)信要求是否體現(xiàn)在具體的公務(wù)員管理環(huán)節(jié)中，是否形成了運(yùn)轉(zhuǎn)有效的制度。從目前公務(wù)員管理的實(shí)際狀況來看，在一定程度上存在著部分制度空轉(zhuǎn)的問題。在公務(wù)員管理過程中，公務(wù)員誠(chéng)信檔案信息不足甚至缺失的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致對(duì)于公務(wù)員誠(chéng)信狀況的評(píng)價(jià)缺少客觀信息記錄作為依據(jù)，難以對(duì)公務(wù)員誠(chéng)信狀況作出量化評(píng)定，而只能作定性描述。公務(wù)員誠(chéng)信狀況評(píng)價(jià)缺乏客觀依據(jù)，致使相關(guān)的公務(wù)員誠(chéng)信體系制度虛化、空置化，出現(xiàn)了制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

第三，公務(wù)員誠(chéng)信體系缺乏長(zhǎng)期職業(yè)預(yù)期內(nèi)容。從職業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，誠(chéng)信的職業(yè)操守所帶來的職業(yè)發(fā)展預(yù)期應(yīng)該是長(zhǎng)期的，也就是說從業(yè)者越是堅(jiān)持誠(chéng)信，其職業(yè)發(fā)展回報(bào)越高，反之如果出現(xiàn)失信行為，則意味著會(huì)產(chǎn)生很高的失信成本。構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系也應(yīng)遵循這一規(guī)律要求，比如新加坡的公務(wù)員公積金制度規(guī)定，公務(wù)員正常離職或退休時(shí)，沒有失信于宣誓承諾的行為，就可以得到數(shù)目可觀的公積金，反之公積金就上繳國(guó)庫(kù)。誠(chéng)信的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期與失信的高額成本，自然會(huì)使公務(wù)員作出合乎理性的選擇，在很大程度上避免了公務(wù)員短視性的投機(jī)行為。但公務(wù)員誠(chéng)信體系長(zhǎng)期職業(yè)預(yù)期順利發(fā)揮作用的前提是要有完備準(zhǔn)確且動(dòng)態(tài)更新的公務(wù)員誠(chéng)信信息記錄，并要有專門的公務(wù)員誠(chéng)信檔案與之配套?？梢?，公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)如果落后，就會(huì)影響公務(wù)員的長(zhǎng)期職業(yè)預(yù)期，進(jìn)而影響公務(wù)員誠(chéng)信體系的構(gòu)建。

三、以誠(chéng)信檔案建設(shè)推動(dòng)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建

加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)，不斷完善相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，能夠有效推進(jìn)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建，促使各級(jí)公務(wù)員誠(chéng)信履職，進(jìn)而推動(dòng)政務(wù)誠(chéng)信目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)，要注重加強(qiáng)以下三方面工作：

第一，公務(wù)員誠(chéng)信檔案的信息要完備準(zhǔn)確。公務(wù)員誠(chéng)信檔案是一種專門性的信息記錄，相關(guān)信息一定要完備準(zhǔn)確。為此，必須解決好公務(wù)員誠(chéng)信檔案內(nèi)容界定的問題，即公務(wù)員誠(chéng)信檔案應(yīng)該包括哪些方面的內(nèi)容。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出，依法依規(guī)將公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、廉政記錄、年度考核結(jié)果、相關(guān)違法違紀(jì)違約行為等信用信息納入誠(chéng)信檔案。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求，將各級(jí)公務(wù)員在履職過程中因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀(jì)律處分、問責(zé)處理的信息納入政務(wù)失信記錄。從近兩年各地發(fā)布的有關(guān)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的文件來看，公務(wù)員誠(chéng)信檔案記錄的內(nèi)容主要包括公務(wù)員檔案填寫登記情況、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告查核情況、廉政記錄情況、遵守規(guī)定和承諾踐諾情況等，有些地方還包括了公務(wù)員在社會(huì)公德以及家庭美德等方面的表現(xiàn)。從公務(wù)員的職業(yè)性質(zhì)出發(fā)，并結(jié)合政策要求與具體實(shí)踐，公務(wù)員誠(chéng)信檔案主要應(yīng)記錄三個(gè)方面的事項(xiàng)：一是公務(wù)員個(gè)人的社會(huì)信用狀況；二是與公務(wù)員職業(yè)要求相關(guān)的特定誠(chéng)信信息，如個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告、廉政記錄等；三是公務(wù)員履職情況的誠(chéng)信信息，如年度考核情況、相關(guān)違法違約行為等。總之，相關(guān)部門在公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)過程中，只有認(rèn)真采集這三方面的相關(guān)信息，才能全面準(zhǔn)確地反映公務(wù)員的誠(chéng)信狀況。

第二，公務(wù)員誠(chéng)信檔案要與各項(xiàng)管理制度有效銜接。公務(wù)員誠(chéng)信檔案是推進(jìn)公務(wù)員誠(chéng)信體系構(gòu)建的關(guān)鍵，而在公務(wù)員管理的主要環(huán)節(jié)中，必須注重其與各項(xiàng)管理制度的有效銜接。公務(wù)員管理主要包括三大環(huán)節(jié)：入口管理、在職管理和出口管理，公務(wù)員誠(chéng)信檔案在這些環(huán)節(jié)中要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在入口管理階段，要發(fā)揮誠(chéng)信檔案在考試錄用中的作用，對(duì)于嚴(yán)重失信人員要嚴(yán)格明確考錄的限制性條件，做好對(duì)報(bào)考人員考試失信行為的記錄，并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)處罰規(guī)定；在在職管理階段，要把誠(chéng)信作為公務(wù)員的義務(wù)性要求，并要將其與考核、獎(jiǎng)懲、提拔、培訓(xùn)等具體制度相結(jié)合，如在評(píng)優(yōu)評(píng)先時(shí)，對(duì)存在政務(wù)失信記錄的公務(wù)員，要按照相關(guān)規(guī)定采取限制措施；在出口管理階段，一方面，要依據(jù)公務(wù)員誠(chéng)信檔案記錄，把公務(wù)員誠(chéng)信狀況作為辭退的重要依據(jù)，另一方面，要把公務(wù)員的誠(chéng)信狀況與公務(wù)員退休后的相關(guān)待遇掛鉤，設(shè)置上下浮動(dòng)的比例和標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)公務(wù)員誠(chéng)信檔案記錄進(jìn)行獎(jiǎng)懲，從而增大公務(wù)員的失信成本，進(jìn)而促使其形成長(zhǎng)期職業(yè)預(yù)期。

第三，要明確公務(wù)員誠(chéng)信檔案的功能定位。公務(wù)員誠(chéng)信檔案主要記錄公務(wù)員的誠(chéng)信信息，發(fā)揮評(píng)價(jià)公務(wù)員誠(chéng)信狀況的作用。明確公務(wù)員誠(chéng)信檔案的功能定位，要處理好公務(wù)員誠(chéng)信檔案與一般人事檔案以及公共信用信息平臺(tái)的關(guān)系。一是與一般人事檔案的關(guān)系。要注意二者各有側(cè)重，不能越俎代庖。一般人事檔案涉及公務(wù)員的全部人事信息記錄，內(nèi)容領(lǐng)域更加全面，誠(chéng)信檔案重點(diǎn)在于記錄公務(wù)員的誠(chéng)信狀況，突出專門性的內(nèi)容。一般人事檔案對(duì)于公務(wù)員誠(chéng)信狀況更多是總體性和結(jié)論性的概括與評(píng)價(jià)，誠(chéng)信檔案需要對(duì)于公務(wù)員誠(chéng)信狀況的具體表現(xiàn)、事項(xiàng)作出詳實(shí)的描述性記錄，既要注意具體的事由和細(xì)節(jié)，又要作出量化的等級(jí)評(píng)價(jià)。二是與公共信用信息平臺(tái)的關(guān)系。公務(wù)員誠(chéng)信檔案作為對(duì)公務(wù)員誠(chéng)信信息的記錄，要與公共信用信息平臺(tái)互通，避免變成信息孤島。一方面，在采集信息時(shí)，要與全國(guó)性的公共信用信息平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)信息的比對(duì)，進(jìn)一步提高公務(wù)員誠(chéng)信檔案信息的準(zhǔn)確度；另一方面，通過加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)，進(jìn)一步完善全國(guó)性的公共信用信息平臺(tái)的職業(yè)信息分類，除涉密等特殊情形外，可以探索逐步公開公務(wù)員誠(chéng)信檔案。相關(guān)部門在完善公共信用信息的同時(shí)，要主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，推動(dòng)構(gòu)建公務(wù)員誠(chéng)信體系，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕黃 萍.歐美國(guó)家誠(chéng)信管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公務(wù)員誠(chéng)信檔案建設(shè)的啟示〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017（23）：55-57.

〔2〕段 衛(wèi).困境與出路——我國(guó)公務(wù)員考錄誠(chéng)信檔案建設(shè)的透視〔J〕.山東檔案，2014（4）：35-36.

〔3〕張 麗.建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案的作用、內(nèi)容與途徑探析〔J〕.蘭臺(tái)世界，2014（23）：110-111.

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責(zé)任編輯 王亞峰