推進競爭性國企混合所有制改革的對策建議

〔摘要〕 混合所有制改革是當前國企改革的重點和突破口，競爭性國企混合所有制改革具有必然性和緊迫性。鑒于體制機制等外部環(huán)境不完善、企業(yè)內(nèi)部治理不規(guī)范、國資監(jiān)管機制不健全等阻礙因素的存在，推進競爭性國企混合所有制改革，應堅持市場配置資源，消除體制障礙，完善產(chǎn)權與股權交易制度，提供法律保護，形成促進混合所有制發(fā)展的外部環(huán)境；加快形成有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，完善國有參股公司內(nèi)部治理；健全國資監(jiān)管機制，加強國資監(jiān)管。

〔關鍵詞〕 競爭性國有企業(yè)；混合所有制；混合所有制改革；體制機制；治理結(jié)構(gòu)；國資監(jiān)管

〔中圖分類號〕F123 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）03-0054-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”作為堅持和完善基本經(jīng)濟制度的重要舉措，混合所有制改革成為國企改革的重點和突破口。2015年國務院印發(fā)《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，提出要分類分層推進國有企業(yè)混合所有制改革。對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，其混合所有制改革要以增強國有經(jīng)濟活力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，以提高經(jīng)濟效益為導向，積極引入其他非國有資本，實現(xiàn)股權多元化。黨的十九大報告也明確指出，要“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。因此，堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業(yè)治理架構(gòu)，使混合所有制企業(yè)成為真正的市場主體，已成為必然趨勢。近年來，混合所有制改革從中央企業(yè)到地方企業(yè)梯次展開，其中處于競爭性領域的國有企業(yè)改革步伐在加快，發(fā)達地區(qū)如山東、廣東、上海、重慶等省市正在積極試點推進。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的歷史沿革及取得的成就

在我國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，伴隨著國有企業(yè)改革，混合所有制得以產(chǎn)生，且在探索國有企業(yè)如何走向市場、積極參與市場經(jīng)濟競爭、融入市場經(jīng)濟改革大潮中得到了更好的發(fā)展。在改革開放初期的社會主義市場經(jīng)濟體制改革中，作為市場競爭主體的國有企業(yè)首當其沖地成為改革的首要環(huán)節(jié)，從1984年延續(xù)至今一直都是我國經(jīng)濟體制改革的核心。20世紀80年代末，隨著蘇聯(lián)解體，俄羅斯、越南以及東歐等國相繼走向轉(zhuǎn)軌時期，這些國家受西方思潮影響，國有企業(yè)改革幾乎無一例外地明確選擇了有計劃的私有化道路，但我國國有企業(yè)改革選擇了另一種方式。在1978年之后的相當長的時間里受意識形態(tài)的制約和體制的局限，走私有化道路屬于絕對禁區(qū)，同時也缺乏私有化的市場環(huán)境與資金支撐，且受傳統(tǒng)文化思想慣性影響，我國國有企業(yè)改革選擇了折中與漸進的模式。隨著企業(yè)控制權改革局限性的凸顯，學界認為國企改革從根本上無法避開產(chǎn)權制度改革即所有制改革，而從國家層面講，所有制改革必須在一定的可控范圍內(nèi)。鑒于此，國有企業(yè)改革試著引進一部分非國有股，以股份制形式開始了所有權改革探索?；谶@種探索的成功經(jīng)驗，1987年召開的黨的十三大肯定了這種探索，將其歸結(jié)為社會主義企業(yè)財產(chǎn)的一種組織形式，并鼓勵繼續(xù)試行。這一時期雖然在國家層面尚未明確提出發(fā)展混合所有制，但是從本質(zhì)來看，對股份制的探索已涉及企業(yè)所有權改革，只不過我國的股份制是由不同性質(zhì)的資本融合所形成的股份制。鑒于實踐的良好效果，學界提出通過股份制改革打破所有制界限，讓不同所有制的股份融合發(fā)展。從此，全國上下、從中央到地方的國有企業(yè)混合所有制改革實踐探索正式展開。

國企改革從最初針對經(jīng)營權的放權讓利改革，發(fā)展到后來涉及所有權領域的股權多元化改革。這些年，由國有資本、集體資本和非公有資本通過交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展迅速，在經(jīng)濟生活中逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用。改革發(fā)展至今，大部分國有企業(yè)已經(jīng)不再是純粹意義上的國有獨資企業(yè)，其中，一部分成為包含非國有股份但仍由國有控股的公司，另一部分則成為包含部分國有股權但由非國有股東控股的國有參股公司。這些企業(yè)正成為獨具中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的重要主體。發(fā)展混合所有制成為國家一項戰(zhàn)略選擇，顯示出其旺盛的生命力。從過去幾十年的發(fā)展歷程來看，大部分轉(zhuǎn)軌國家選擇了私有化道路，且這些國家的企業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展都經(jīng)歷了嚴重的衰退，唯有我國以漸進方式推進國有企業(yè)混合所有制改革，不僅穩(wěn)定延續(xù)至今，而且無論是企業(yè)還是經(jīng)濟絕對總產(chǎn)出水平都在不斷增長，成為所有轉(zhuǎn)軌國家中企業(yè)發(fā)展最迅速、經(jīng)濟增長最快、社會改革最穩(wěn)定的國家。

近年來，國有企業(yè)在推進混合所有制改革中主動作為，精心策劃，有步驟、有計劃地引進戰(zhàn)略投資者、民營資本和外資。通過優(yōu)化股權結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)法人治理能力，使多種不同所有制資本進行實質(zhì)性混合，充分發(fā)揮了非公有資本在混合所有制企業(yè)中的“催化劑”作用，形成了體制機制互促融合的“鏈式反應”，實現(xiàn)了資本和制度的多形式統(tǒng)一。國有企業(yè)混合所有制改革取得了較大成就：一是現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸完善。通過產(chǎn)權和股權轉(zhuǎn)讓、上市公司增發(fā)、增資擴股、投資組建新公司等多種方式，民營資本、外資等作為產(chǎn)業(yè)投資、戰(zhàn)略投資進入國有企業(yè)，實現(xiàn)了股權結(jié)構(gòu)多元化。股權結(jié)構(gòu)的調(diào)整使企業(yè)治理結(jié)構(gòu)走向有效制衡、規(guī)范運轉(zhuǎn)，從而進一步帶動企業(yè)運營機制、管理理念、企業(yè)文化等多方面深刻轉(zhuǎn)變，為企業(yè)高效決策、科學治理創(chuàng)造了條件。通過授權管理、分類考核、行政議事等內(nèi)部管理體制變革，與多元大股東實現(xiàn)了戰(zhàn)略資源的協(xié)同共享，提升了企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，形成了規(guī)模效應和可持續(xù)發(fā)展能力。二是企業(yè)激勵約束機制進一步健全。以“引資本”促“轉(zhuǎn)機制”，混合所有制企業(yè)在形成市場化導向的激勵約束機制方面進行了富有成效的多樣化探索。按勞分配、按貢獻分配、按要素分配取代了過去的平均主義。公開公正透明的員工晉升、流動和退出機制充分調(diào)動了員工的創(chuàng)造力與積極性?；旌纤兄破髽I(yè)還通過彈性薪酬、績效薪酬、員工持股、模擬股份制等激勵約束機制變革，打造資本所有者與企業(yè)勞動者利益共享、風險共擔的責任共同體，有效激發(fā)了企業(yè)的內(nèi)源性活力與動力。三是企業(yè)核心競爭力進一步增強。以現(xiàn)有資本撬動一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)非公有資本，進行產(chǎn)業(yè)鏈整合，形成規(guī)模效應與協(xié)同效應，將國有資本的規(guī)模、技術優(yōu)勢和民資、外資的管理優(yōu)勢、創(chuàng)新能力有效融合，實現(xiàn)了企業(yè)資產(chǎn)收益和勞動生產(chǎn)效率的大幅度提升，大大增強了企業(yè)核心競爭力，為打造具有全球競爭力的世界一流企業(yè)探索了成功路徑。

二、阻礙競爭性國企混合所有制改革的因素分析

由于很長時期政企不分、經(jīng)營機制不活、歷史包袱沉重，大多數(shù)國有企業(yè)在運行中缺乏效率，特別是處于充分競爭性領域的國有企業(yè)，在市場經(jīng)濟中面臨強大競爭對手，大部分都不同程度地陷入經(jīng)營困境，使得國有資產(chǎn)不能順暢流動，從而逐漸損耗流失。因此，競爭性國企混合所有制改革具有緊迫性，但不容忽視的是一些因素阻礙著其改革進程。

（一）體制機制等外部環(huán)境不完善

一是市場化機制不完善，國有資產(chǎn)評估、定價及產(chǎn)權交易平臺建設等市場化交易體系需要進一步構(gòu)建與完善。二是歷經(jīng)多年的市場化改革，競爭性國企從總體上看已經(jīng)逐漸融入社會主義市場經(jīng)濟中，但是各類投資主體的權利、責任和義務不夠明確，參與混合的資本權益保障機制尚不完善，導致民營資本擔心被國有資本吞噬，大大削弱了其他所有制資本的參與熱情。三是國有企業(yè)混合所有制改革的政策和立法存在缺失，監(jiān)管存在空白，政策落地存在不穩(wěn)定性。行政色彩濃厚的企業(yè)人事管理制度慣性影響依然存在，導致企業(yè)管理人員的選聘、考核、激勵以及企業(yè)經(jīng)理人職業(yè)化等方面的市場化改革推進阻礙重重，嚴重影響著企業(yè)的市場競爭力。四是由于政策的滯后性與相關立法空白等多種原因，有些企業(yè)的領導層為了規(guī)避由于改革可能造成的國有資產(chǎn)流失而承擔風險責任，推動混合所有制改革的意識和動力不強。

（二）企業(yè)內(nèi)部治理不規(guī)范

一是部分混合所有制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)雖已建立起來，也取得了階段性成果，但規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度建設仍需加強，董事會運行機制仍未完全建立，公司內(nèi)部治理也存在固有的用人機制頑疾，無法做到完全市場化運作。二是部分國有企業(yè)過去的“大國企病”仍在不同程度上存在。資本結(jié)構(gòu)依然國有股份一股獨大，政企不分、機制不活、同質(zhì)化競爭問題突出，嚴重影響了國有企業(yè)的經(jīng)營績效和治理效率，阻礙了國有企業(yè)的市場化改革進程。三是傳統(tǒng)國有企業(yè)公司治理的慣性影響依然存在。隨著分層分類改革的推進，部分國企子公司逐漸變成國有參股混合所有制企業(yè)，但母公司作為國有控股企業(yè)，依然繼續(xù)對子公司發(fā)號施令，與子公司董事會的意見相左，導致子公司經(jīng)營層無法適從，子公司決策管理層和原控股的母公司之間分歧越來越大。甚至出現(xiàn)了母公司以國有資產(chǎn)流失為名起訴子公司的案例，最終導致國資委強行介入調(diào)查，企業(yè)經(jīng)營管理一度陷入混亂狀態(tài)，極大地影響了企業(yè)的正常經(jīng)營。

（三）國資監(jiān)管機制不健全

混合所有制改革在很大程度上是國有資本監(jiān)管體制的改革。2017年中央經(jīng)濟工作會議把國資監(jiān)管改革放在重要的突出位置，緊密圍繞一個“資”字安排部署，要求按照政企分開、所有權與經(jīng)營權分離這一核心要求，盡快推進國資監(jiān)管體制深入改革，以國資改革帶動和引領國企改革。目前，混合所有制改革中，國資監(jiān)管面臨如下問題：一是國有資本分類監(jiān)督管理體制仍不健全，對重要功能類、公共服務類、競爭類等各類國有資本監(jiān)督管理的內(nèi)容、方式、范圍等的規(guī)定還不夠清晰完善。二是國有產(chǎn)權的委托—代理關系尚未徹底理順，政府統(tǒng)包“管人、管事、管資產(chǎn)”。政府作為市場監(jiān)管主體，同時擁有和管理著數(shù)目極其龐大的國有企業(yè)群體，并與其有著千絲萬縷的復雜關系，政資不分、政企不分，結(jié)果導致國有資本管理運營難以徹底融入市場經(jīng)濟大潮中，極大地降低了國有資本的運營效率和增殖能力。三是由于國有資產(chǎn)監(jiān)管對于程序和方式等有嚴格規(guī)定，企業(yè)改制要走很多報批程序，這樣就會延緩改制進度，同時會打擊投資者的信心，所以應簡化程序和流程。

三、推進競爭性國有企業(yè)混合所有制改革的對策建議

（一）堅持市場配置資源，消除體制障礙，完善產(chǎn)權與股權交易制度，提供法律保護，形成促進混合所有制發(fā)展的外部環(huán)境

一是結(jié)合國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略調(diào)整，采取“負面清單”準入模式，允許非公有制企業(yè)參與法未禁止的國有企業(yè)股份制改造或資產(chǎn)重組，在大多競爭性行業(yè)允許民營資本控股。改革審批限制，使非公有制企業(yè)得到與其他企業(yè)同樣的權利。創(chuàng)造使非公有制企業(yè)在投融資、稅收和土地使用等方面與其他企業(yè)享受同等待遇的市場環(huán)境。

二是構(gòu)建和完善資本進入、退出的股權、產(chǎn)權市場化交易機制。針對上市公司，在股份轉(zhuǎn)讓符合國有經(jīng)濟布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的前提下，國有控股股東根據(jù)實際情況可擁有通過資本市場選擇股份轉(zhuǎn)讓時機與份額的自主權；國有股權流轉(zhuǎn)應遵循自主性、可控性、市場化和公開化原則。針對非上市公司，股份制改革與現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建是混合所有制的基礎；要努力構(gòu)建信息公開、公平高效的產(chǎn)權交易平臺，完善產(chǎn)權交易的市場化體系，健全產(chǎn)權價格市場形成機制；所有產(chǎn)權交易和重大資產(chǎn)處置都必須嚴格實行產(chǎn)權進場交易制度；提供獨立的資產(chǎn)評估與政策法律咨詢服務，確保產(chǎn)權交易的公正、合法。

三是進一步完善與混合所有制企業(yè)相關的法律法規(guī)。要在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中進一步細化、補充針對混合所有制企業(yè)的相關法規(guī)；補充《刑法》中針對混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)保護的內(nèi)容，明確監(jiān)督職責與責任主體，重構(gòu)混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)刑事司法程序啟動機制，盡快啟動混合所有制企業(yè)國有資產(chǎn)刑法保護程序；明確制定內(nèi)部員工持股、管理層持股計劃實施的政策及法律法規(guī)。

（二）加快形成有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，完善國有參股公司內(nèi)部治理

一要突破充分競爭行業(yè)和領域國有資本“一股獨大”的障礙。科學合理的股權結(jié)構(gòu)設計是公司治理的基礎，針對處于充分競爭領域和行業(yè)的國有企業(yè)來說，如果在股權結(jié)構(gòu)上國有資本“一股獨大”、其余股東小而散，這樣的股權架構(gòu)導致難以形成科學的內(nèi)部制衡機制，對于解決政企不分、政資不分等問題非常不利。因此，必須構(gòu)建多元化、明晰的產(chǎn)權結(jié)構(gòu)主體，加快形成定位清晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權責對等、制衡有效的公司治理結(jié)構(gòu)。強化大股東治理積極性的同時要積極引導機構(gòu)投資者、國有股東共同介入公司治理，形成多元大股東相互制衡的內(nèi)部機制。

二要構(gòu)建法人所有制基礎上的現(xiàn)代公司制度。要使國資委與企業(yè)的關系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會”的關系，完全通過董事會履行責任，實現(xiàn)股東的重大經(jīng)營決策權、人事任免權和按股分紅的資本收益權等三項權利。非國有股東可以相對控股，但國有股東與非國有股東持股比例不宜相差太大。要形成職業(yè)經(jīng)理人社會化制度，完善考核、評價與激勵機制。探索建立以市場為導向的選人用人和激勵約束機制，使企業(yè)內(nèi)部員工能進能出、管理人員能上能下、收入能增能減。企業(yè)的核心競爭力在于企業(yè)經(jīng)理人隊伍的經(jīng)營素質(zhì)與經(jīng)營能力，所以企業(yè)經(jīng)營管理者的選聘從長遠來看必須市場化，堅持走通過人力資源市場擇優(yōu)用人的道路。

三要從公司制度層面調(diào)整并形成適合企業(yè)市場化運行的基本環(huán)境。要通過完善法人治理結(jié)構(gòu)代替行政指令式管理；企業(yè)董事會經(jīng)營決策替代政府領導下的行政決定；董事長任命由過去集團公司的“一紙文件”決定變?yōu)橛啥聲Q定；在企業(yè)內(nèi)部重新塑造與企業(yè)市場主體相適應的經(jīng)營管理理念，改變傳統(tǒng)管理模式，使企業(yè)確實能從體制上轉(zhuǎn)化成為符合市場競爭規(guī)律的經(jīng)營主體。

（三）健全國資監(jiān)管機制，加強國資監(jiān)管

一要建立容錯機制。中央相繼出臺了《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》等系列文件，劃定了推進國有企業(yè)深化混合所有制改革的底線。筆者建議在不突破這個底線的前提下，應允許企業(yè)在發(fā)展混合所有制過程中大膽試錯，這樣才能激發(fā)國有企業(yè)管理人員的企業(yè)家精神，激發(fā)其推進混合所有制改革的積極性，為混合所有制改革趟出新路。

二要嚴格程序、規(guī)范披露。根據(jù)國有資產(chǎn)管理有關規(guī)定，對投資的國有資產(chǎn)要嚴格按照有關核定程序申報，進行盡職調(diào)查、審計、評估。針對國有參股混合所有制企業(yè)更要嚴格公司信息披露制度，發(fā)揮評估、審計等機構(gòu)的外部監(jiān)督作用，國有股東應定期獲取參股企業(yè)的財務和審計報告。應補充、完善相關法律，避免國有資產(chǎn)被非法侵占，更為重要的是必須扎緊制度的籠子，防止國有資產(chǎn)流失。

三要轉(zhuǎn)變職能、設計制度、科學監(jiān)管。國資委必須盡快轉(zhuǎn)變職能，做到只管資產(chǎn)不管人，更不能直接干預企業(yè)的運營。要以管資本為核心進一步完善國資監(jiān)管機構(gòu)設置與機制設計，其實質(zhì)就是通過管資本改革國有資本授權經(jīng)營體制，進一步推進放權、授權，使得所有權與經(jīng)營權真正分開。一方面，要圍繞所有權內(nèi)容強化國資委監(jiān)督管理的責任與權利，該管的要科學管理、不能缺位；另一方面要把經(jīng)營權更充分地下放給企業(yè)，不該管的一定要依法放權、絕不能越位，依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項必須歸還企業(yè)，以利于企業(yè)更充分地走向市場。針對國有參股混合所有制企業(yè)國資監(jiān)管，可以試行事前約定條款，如特殊管理股制度或監(jiān)事會主席國資委任免制度。要使監(jiān)事會成員構(gòu)成多元化，鼓勵員工參與監(jiān)督，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。國資委也可以根據(jù)國資經(jīng)營戰(zhàn)略調(diào)整需要，增持、減持或退出國有股份。

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責任編輯 梁華林