深圳城市更新政策在地鐵建設(shè)征拆中的應(yīng)用研究

胡朝東

【摘要】深圳土地價值較高，采用傳統(tǒng)土地整備方式實施地鐵建設(shè)征地拆遷，難度越來越大。通過對城市更新政策和地鐵建設(shè)征地拆遷特點的分析，可以找出契合點，具備以城市更新的市場化方式實現(xiàn)政府征地拆遷目的的可行性。并進一步研究城市更新政策在地鐵建設(shè)征地拆遷的實施路徑，從工作策劃、實施主體選擇、實施方案原則、工作機制建立等幾個方面進行了論述。希望通過研究，為地鐵建設(shè)等重大項目的征地拆遷提供工作思路和參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】地鐵建設(shè)；征地拆遷；土地整備；城市更新

【中圖分類號】TU984.18

隨著城市化發(fā)展、經(jīng)濟增長和人口增加，深圳對舒適準點快速的軌道交通有著急切的需求。深圳已建成通車的城市軌道線路285公里，在建的城市軌道線路近300公里，遠期建設(shè)的城市軌道線路近600公里。地鐵建設(shè)不可避免涉及到征地拆遷，但是經(jīng)濟越發(fā)展倒逼軌道交通建設(shè)的同時，征地拆遷的工作難度也越來越大。2009年，深圳發(fā)布了《深圳市城市更新辦法》，城市更新幾年來的實踐為盤活存量土地、消除違法建筑、促進城市升級發(fā)揮了重要作用，地鐵建設(shè)征地拆遷如果結(jié)合深圳城市更新政策，有可能為地鐵建設(shè)征地拆遷提供新思路新路徑。

1、深圳城市更新

1.1定義

根據(jù)《深圳市城市更新辦法》，城市更新是指對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等），為完善城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施、消除安全隱患、改變土地利用低效粗放現(xiàn)狀、調(diào)整土地用途和建筑功能以符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求等，而進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。本文研究的城市更新為拆除重建類。

1.2基本要求

城市更新的目的是城市改造升級和改善人居環(huán)境，非大拆大建。深圳城市更新的基本條件是：1.為落實基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或城市公共利益項目；2.建成年限久、房屋質(zhì)量差、安全隱患多；3.嚴重影響城市規(guī)劃設(shè)施。對用地權(quán)屬的基本要求為：拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應(yīng)當不低于60%。

城市更新的運作模式是“政府引導(dǎo)，市場運作”，政府制定政策規(guī)范更新行為，企業(yè)作為主體申請立項和實施。城市更新是發(fā)揮社會作為主體力量，通過市場化手段改造城市的開發(fā)建設(shè)行為。通過多年的實踐，深圳城市更新政策建立了比較完善的體系，從法規(guī)、管理、操作指引、技術(shù)標準幾個層次，分別制定了辦法和措施，已經(jīng)可以較好的指導(dǎo)和規(guī)范城市更新的實施。

2、地鐵建設(shè)征地拆遷

2.1解讀

“征”即征收房屋和土地，“拆”即拆除地面建筑物和構(gòu)筑物。地鐵建設(shè)征地拆遷的目的是為滿足地鐵線路、車站、車輛基地等設(shè)施的建設(shè)需要，或為確保地鐵建設(shè)運營安全及建筑物自身安全，所以，在地鐵規(guī)劃設(shè)計和征拆方案確定后，涉及的房屋和土地征收帶有強制性。地鐵建設(shè)征地拆遷的實施主體是政府部門或參公管理的事業(yè)單位，屬于土地整備的范疇。

2.2難點

隨著深圳城市發(fā)展和經(jīng)濟增長，商品房新房成交均價近一年維持在5.5萬元/平方米，房屋價格較高。由于房屋價格區(qū)域不均衡，商品房新房實際成交價格的跨度在3～15萬元之間。按照《深圳市房屋征收和補償實施辦法（試行）》，征收非住宅房屋原則實行貨幣補償，征收住宅房屋可以選擇貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合三種方式，貨幣補償?shù)膬r格由房地產(chǎn)評估機構(gòu)評估確定。

從房屋征收和補償?shù)膶嵺`來看，存在幾個方面的矛盾：一是被征收人多數(shù)要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但政府掌握的住宅資源有限難以提供合適住宅用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換；二是被征收人貨幣補償要求高于補償標準，按照“辦法”，貨幣補償價格評估確定，評估在考慮土地剩余年限、房屋折舊等因素后，評估價格往往會低于相同地段的房產(chǎn)購置價格。利益協(xié)商的矛盾，使得房屋和土地征收工作在深圳實施的難度較大。

3、深圳城市更新政策與地鐵建設(shè)征地拆遷的契合

3.1城市更新土地貢獻可以實現(xiàn)地鐵建設(shè)征拆的目標

城市更新的實施過程，也是社會主體和政府利益分配的過程，社會主體通過城市更新獲取利益，同時也需要貢獻一定比例的土地、配建保障性住房、配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、配建與自身規(guī)模相適應(yīng)的公共配套設(shè)施等。城市更新拆除重建土地面積的20%需無償移交政府，優(yōu)先用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項目。

3.2城市更新運用得當可以兼顧各方關(guān)切

城市更新是以市場運作為導(dǎo)向的模式，與地鐵建設(shè)征地拆遷的被征收人在利益平衡方面更容易調(diào)和。通過城市更新的市場化手段貢獻土地實現(xiàn)地鐵建設(shè)征地拆遷的工作目標，可以降低政府工作難度和減少行政資源投入。從地鐵建設(shè)單位的角度，友好協(xié)商完成征地拆遷，順利接收場地開展工程施工，減輕施工現(xiàn)場維穩(wěn)壓力，自然樂見其成?？梢?，城市更新政策在地鐵建設(shè)征地拆遷中運用得當將是一個多贏的路徑。

3.3實現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)

深圳地鐵提出“建地鐵就是建城市”的理念，其內(nèi)涵為利用地鐵建設(shè)的契機同步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市功能和改變城市面貌。土地和房屋征收在征收后納入土地儲備，在征收階段沒有開發(fā)建設(shè)主體，難以實現(xiàn)地鐵建設(shè)與地塊開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，地鐵的交通導(dǎo)向功能和地塊開發(fā)的業(yè)態(tài)布局難以有機結(jié)合。而城市更新會有明確的開發(fā)建設(shè)主體，在貢獻土地滿足地鐵建設(shè)征地拆遷需求的同時，會同步進行規(guī)劃研究和設(shè)計，與地鐵建設(shè)同步對接，實現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)。

4、城市更新與地鐵建設(shè)征地拆遷相結(jié)合的實施路徑

4.1工作策劃

地鐵建設(shè)前期設(shè)計工作的基本流程為工程可行性研究—總體設(shè)計—初步設(shè)計—施工圖設(shè)計—征地拆遷圖，在提出征地拆遷圖時，施工圖設(shè)計也已完成，進場施工的時間需求會非常迫切。以土地整備方式進行的土地和房屋征收也需拆遷動員和利益協(xié)商，征地拆遷工作也常常滯后延誤場地交付的時間節(jié)點，如果提前啟動征地拆遷又依據(jù)不足。

城市更新有提早謀劃的優(yōu)勢，在地鐵建設(shè)的總體設(shè)計階段甚至提前到工程可行性研究階段，可以對地鐵建設(shè)征地拆遷范圍和難度進行評估，預(yù)定城市更新的實施方案，并與各政府主管部門溝通形成初步意見。利用城市更新市場化運作的優(yōu)勢，在選擇實施主體后即可以提前開展與地鐵建設(shè)征地拆遷范圍內(nèi)的權(quán)利人開展更新補償?shù)膮f(xié)商工作。

4.2實施主體選擇

通過城市更新服務(wù)地鐵建設(shè)征地拆遷，需要城市更新的實施主體提前介入才能將工作落到實處。一般情況，城市更新實施主體是市場行為，但為地鐵建設(shè)征地拆遷服務(wù)的城市更新與地鐵建設(shè)密切相關(guān)，單純的市場行為難以有效滿足地鐵建設(shè)的計劃性和統(tǒng)籌性，需要政府介入予以引導(dǎo)。實施主體有以下幾種選擇：被征拆人、政府部門、地鐵公司、第三方企業(yè)、以上兩方或多方組成的聯(lián)合體。

（1）被征拆人作為實施主體。在同一個征拆區(qū)域有多個被征拆人難以統(tǒng)籌，或者被征拆人自身不具有城市更新的技術(shù)能力和資金實力的情況下，被征拆人不適于作為實施主體。同時，被拆遷人自身開發(fā)建設(shè)能力不足也無益于地鐵建設(shè)和城市建設(shè)有機結(jié)合的TOD開發(fā)。

（2）政府部門作為實施主體。政府部門作為實施主體有悖城市更新“政府引導(dǎo)，市場運作”的指導(dǎo)思想。

（3）地鐵公司作為實施主體。有利于工作整體協(xié)調(diào)推進，又可以通過項目開發(fā)獲取收益反哺地鐵建設(shè)，使地鐵公司從單純的地鐵建設(shè)者升級為城市配套服務(wù)企業(yè)。

（4）第三方企業(yè)作為實施主體。第三方企業(yè)一般是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)經(jīng)驗、技術(shù)實力、靈活機制、資金籌措等方面的優(yōu)勢，快速高效的推動城市更新。但是，第三方企業(yè)是以營利為目的的，地鐵建設(shè)的公益性與城市更新的逐利沖動容易產(chǎn)生矛盾。

（5）以上兩方或多方組成的聯(lián)合體。地鐵公司作為實施主體之一與第三方企業(yè)或其他方組成聯(lián)合體作為實施主體，在這種組合形式下，地鐵公司以股東身份參與城市更新的項目決策，可以調(diào)節(jié)地鐵建設(shè)和城市更新的利益沖突，并且在地鐵規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)等方面與地塊城市更新能較好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)同步設(shè)計、同步施工預(yù)留，有利于站城一體TOD開發(fā)建設(shè)。

4.3實施方案的原則

實施方案的核心問題是需要按照時間節(jié)點完成地鐵建設(shè)征拆范圍建構(gòu)筑物的拆除和交付施工場地。采用城市更新的方式，實施主體需要與被征收人在計劃的時間內(nèi)協(xié)商一致，但是單一的市場化協(xié)商行為具有較大不確定性，需要在實施方案上做好策略安排。

實施方案要做到“以土地整備促更新談判”和“兩手準備”。地鐵建設(shè)的征地拆遷傾向于采用城市更新的方式，并意味著不做好土地整備兜底的準備，所以，政府主導(dǎo)的土地整備應(yīng)當正常按程序啟動工作，給被征收人提供政府征收補償和城市更新的選擇。正常情況下，由于城市更新的補償標準高于政府征收補償標準，被征收人從經(jīng)濟利益考慮應(yīng)當會選擇城市更新，但不排除例外。如果出現(xiàn)僵持無法協(xié)商，則以征收的強制措施保障地鐵建設(shè)的順利實施。

以土地整備促更新談判的方式，也需要為被征收人做好拆遷宣傳、法律顧問服務(wù)、生產(chǎn)生活保障等服務(wù)工作，使工作流程透明規(guī)范。

4.4車站和車輛基地

地鐵線路及其車站是線性工程，單個車站涉及的拆遷規(guī)模和土地占用不會太大，城市更新貢獻的土地面積一般可以滿足車站建設(shè)占地要求，而且車站是地鐵人流的集散點，圍繞地鐵車站開展城市更新是實現(xiàn)TOD開發(fā)的重要形式。

車輛基地則不同，車輛基地包含地鐵車輛段和地鐵停車場，有幾個特點：一是占地面積大，占地面積從10多萬到30多萬不等，城市更新基本難以貢獻如此巨大的土地面積；二是上蓋物業(yè)容積率不高，深圳地鐵有多個車輛段上蓋物業(yè)的項目實踐，從已實施的車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)強度來看，積率在2.0左右，一般情況下都達不到城市更新拆遷賠付面積要求；三是建設(shè)周期長，從車輛基地建設(shè)到上蓋物業(yè)建設(shè)，建設(shè)周期理論上至少6年，由于地鐵建設(shè)和上蓋物業(yè)建設(shè)的接口多且協(xié)調(diào)復(fù)雜，實際建設(shè)周期更長，以深圳地鐵為例，建設(shè)周期從9年到12年不等，過渡期安置費用高經(jīng)濟效益低；四是車輛基地不一定具備上蓋物業(yè)開發(fā)條件，車輛基地屬于交通設(shè)施，受上位規(guī)劃的剛性約束較少，而上蓋物業(yè)屬于房地產(chǎn)開發(fā)，受上位規(guī)劃的剛性約束多，所以車輛基地不一定都具備上蓋物業(yè)開發(fā)條件。從以上幾點分析，采用城市更新解決車輛基地的拆遷問題均可能存在一方面或多方面不可行。

城市更新在地鐵建設(shè)征拆中主要應(yīng)用于車站站點，不適合應(yīng)用于車輛基地。

4.5建立協(xié)調(diào)機制

城市更新與地鐵建設(shè)征拆相結(jié)合，一方面可以解決地鐵建設(shè)征拆需求，另一方面也可以實現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)有機結(jié)合的站城一體化開發(fā)。要實現(xiàn)站城一體化的TOD開發(fā)涉及規(guī)劃統(tǒng)籌、設(shè)計配合及接口條件、施工預(yù)留、工程費用分攤、產(chǎn)權(quán)界面、規(guī)劃審批配合等多方面的具體問題，需要建立一個常態(tài)化的協(xié)調(diào)機制才能有序的推進工作。

結(jié)語：

將城市更新政策應(yīng)用到地鐵建設(shè)拆遷已經(jīng)引起深圳政府拆遷主管部門的關(guān)注，也開始了一定的嘗試。如深圳某區(qū)樞紐建設(shè)的征地拆遷就采用了城市更新的方式，將“政府統(tǒng)籌”和“市場運作”結(jié)合起來，在樞紐建設(shè)征地拆遷范圍內(nèi)的城市更新談判由“政府統(tǒng)籌”，之外的城市更新談判交由“市場運作”。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的征地拆遷也將不再囿于傳統(tǒng)的土地整備方式，利用城市更新已健全的法規(guī)體系，將政府統(tǒng)籌和市場運作結(jié)合起來，將是破解土地整備難題的一個重要方向。

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