山東省工業(yè)用地控制指標存在問題及修訂建議

鄭燕鳳 朱偉亞 張勇 姜懷龍 許志偉

【摘要】山東省2005年版工業(yè)用地控制指標實施至今，對提升山東省的節(jié)約集約用地水平、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移起到了積極的促進作用，但同時也存在修訂不及時、控制指標要求偏低、與山東省工業(yè)發(fā)展水平不相適應(yīng)等問題。本文通過分析國家、省級工業(yè)用地控制指標的制定（修訂）情況及指標的修訂方法，從調(diào)整行業(yè)分類、增加產(chǎn)出指標、提高指標要求和增加定額指標等方面提出了完善山東省工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標的思路和建議。

【關(guān)鍵詞】山東??；工業(yè)用地；控制指標；修訂建議

1、引言

土地使用標準，是指國家或地方相關(guān)行業(yè)主管部門發(fā)布實施的統(tǒng)一用地標準，它既是工程項目設(shè)計、建設(shè)項目準入、土地供應(yīng)和審批、土地開發(fā)利用和供后監(jiān)管的重要準則和基本尺度，也是用地單位、勘察設(shè)計單位、相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)嚴格執(zhí)行的重要政策依據(jù)和制度規(guī)范[1]。工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標是土地使用標準的一個重要組成部分，山東省于2005年出臺了《建設(shè)用地集約利用控制標準》，其中對工業(yè)用地提出了5項控制指標，包括投資強度、容積率、建筑系數(shù)、廠前區(qū)比例和綠地率[2]，在建設(shè)項目預(yù)審、項目可行性研究、工業(yè)項目用地招拍掛出讓中，發(fā)揮了重要的作用，促進了土地節(jié)約集約利用?！秶临Y源部關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號）要求 “各地要按照節(jié)約集約用地的原則，在嚴格執(zhí)行國家頒布的土地使用標準、滿足功能和安全要求的前提下，結(jié)合本地土地資源條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，抓緊研究制定或修訂完善土地使用標準”，江蘇、浙江、河北等省份都結(jié)合自身情況制定或修訂了工業(yè)用地控制指標。山東省工業(yè)用地控制指標已實施十余年時間，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對建設(shè)用地需求量越來越大，節(jié)約集約用地形勢嚴峻，指標存在著時效性差、控制值偏寬松等問題，需要對最新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地狀況進行研究，形成符合國家要求，體現(xiàn)行業(yè)特點，

促進土地節(jié)約集約利用的工業(yè)用地控制指標，這是貫徹落實黨中央、國務(wù)院及國土資源部關(guān)于落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，建立最嚴格的節(jié)約集約用地制度，落實供地政策和產(chǎn)業(yè)政策，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，對提升山東經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障能力具有重大的意義。

2、相關(guān)研究進展

2.1國家層面工業(yè)用地控制指標

為切實加強工業(yè)項目建設(shè)用地管理，大力促進節(jié)約集約用地，國土資源部于2004年發(fā)

布實施了《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標（試行）》，并于2007年對指標進行了修訂，2008年2月發(fā)布實施了新的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》，主要由控制指標、集約用地要求和指標應(yīng)用說明等內(nèi)容構(gòu)成?？刂浦笜税ㄍ顿Y強度和用地效率（包括容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例、綠地率）兩類五項指標。2014年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展<工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標>執(zhí)行情況調(diào)研的通知》，通過整理分析各地的執(zhí)行情況，為控制指標的修訂做好前期準備。

2.2省級層面工業(yè)用地控制指標

按照國家的有關(guān)要求，江蘇、浙江、上海、福建等省市在嚴格執(zhí)行國家發(fā)布的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》的同時，結(jié)合本地實際，制定發(fā)布符合當?shù)刭Y源條件和節(jié)約集約要求的工業(yè)用地控制指標，如《江蘇省建設(shè)用地指標》（2010年版、2014年版）、《浙江省工業(yè)等項目建設(shè)用地控制指標（2014）》、《上海產(chǎn)業(yè)用地指南（2012）》等，這些地方標準已成為整個工業(yè)用地控制標準體系的重要組成部分。

2.3工業(yè)用地控制指標研究方法

在研究方法上，許慧瑩等[3]運用比較分析、統(tǒng)計分析、數(shù)學(xué)模型預(yù)測等方法對遼寧省農(nóng)村建設(shè)用地集約利用控制標準進行了研究。張曉潔等提出了優(yōu)序?qū)Ρ确治龇?，選擇地均建設(shè)用地GDP作為衡量經(jīng)濟發(fā)展和集約用地水平的指標，認為各?。▍^(qū)、市）與天津市的地均建設(shè)用地GDP越相近，則認為該?。▍^(qū)、市）的工業(yè)用地標準對天津市的參考性越大，采用確定天津市在全國的位置及各?。▍^(qū)、市）的參考權(quán)重，取各?。▍^(qū)、市）工業(yè)用地標準的加權(quán)平均值作為天津市指標標準值的初始值?？姶簞俚萚5]提出“在現(xiàn)狀均值的基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，取行業(yè)年均低值；促進高新技術(shù)類、先進制造業(yè)發(fā)展，取行業(yè)現(xiàn)狀均值；提高傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其他行業(yè)用地節(jié)約集約程度，取行業(yè)年均高值”的方法來確定深圳市工業(yè)用地的地均納稅額控制指標值。綜合國內(nèi)工業(yè)用地控制指標研究相關(guān)成果，工業(yè)用地控制指標應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高進行適時修訂，并以大量詳實的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，來確定控制指標標準。

3、 2005年版山東省工業(yè)用地控制指標實施成效及存在的問題

3.1工業(yè)用地控制指標內(nèi)容

2005年版山東省工業(yè)用地控制指標共包括四部分。第一部分為指標解釋，提出了投資強度、容積率、建筑系數(shù)、廠前區(qū)比例、綠地率的概念和計算公式，并規(guī)定，工業(yè)項目的建筑系數(shù)一般不得低于35%，廠前區(qū)比例不得超過7%，綠地率一般不應(yīng)超過15%。第二部分為投資強度控制指標，將全省縣（市、區(qū)）劃分為7大類，規(guī)定了農(nóng)副食品加工業(yè)等30個行業(yè)的投資強度最低值，其中投資強度最高控制值為一類地區(qū)的通信設(shè)備、計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)，為不低于4208萬元/公頃；為扶持七類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，對七類地區(qū)所有行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定投資強度最低控制值，為不低于750萬元/公頃。第三部分為建筑強度控制指標即容積率，規(guī)定了農(nóng)副食品加工業(yè)等30個行業(yè)的容積率控制指標，最高為不低于0.8，最低為不低于0.4。第四部分為全省城市類別劃分，采用新增建設(shè)用地土地有償使用費征收等別劃分的規(guī)定。

3.2應(yīng)用成效

3.2.1工業(yè)用地控制指標成為產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分

2005年版山東省工業(yè)用地控制指標自實施以來得到了廣泛應(yīng)用。在建設(shè)項目預(yù)審中，發(fā)揮了重要的政策控制作用，通過控制指標的約束，嚴格控制了建設(shè)項目用地規(guī)模，促進土地節(jié)約集約利用；在項目可行性研究中，為新建、改建、擴建項目的初步設(shè)計占用建設(shè)用地規(guī)模核定提供了依據(jù)；在工業(yè)項目用地招拍掛出讓過程中，為合理設(shè)定工業(yè)項目用地條件提供了參考依據(jù)。同時控制指標的實施也帶動了全省產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進了產(chǎn)業(yè)合理布局，促使了各行業(yè)、各建設(shè)項目節(jié)約集約用地，提高了項目用地效益。

3.2.2提高了各地實施工業(yè)用地控制指標的積極性

2005年山東省工業(yè)用地控制指標發(fā)布后，全省先后有14個地市發(fā)布了本地區(qū)的工業(yè)用地控制指標。各地根據(jù)當?shù)貙嶋H，對工業(yè)用地的投資強度、容積率、建筑系數(shù)、產(chǎn)值等進行了規(guī)定。其中青島市發(fā)布了《青島市工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地指南（2006年）》，規(guī)定了全市37個大類、168個中類行業(yè)的建筑容積率、投資強度、土地產(chǎn)出率等指標。

3.3.3促進了工業(yè)用地的集約利用

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地保發(fā)展和耕地保紅線矛盾日益突出，各地節(jié)約集約用地意識不斷增強，執(zhí)行土地使用標準越來越嚴格，在工業(yè)用地控制指標的指引下，山東省工業(yè)用地集約利用水平不斷提升。從開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率來看，2013年底山東省國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率比2007年提高了11.59%，省級開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地綜合容積率提高了29.92%；從工業(yè)用地建筑系數(shù)看，2013年底山東省國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地建筑系數(shù)比2007年提高了11.59%，省級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地建筑系數(shù)提高了55.29%；從固定資產(chǎn)投資強度來看，2013年底山東省國家級開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強度比2007年增長了35.25%，省級開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強度增長了57.34%。

3.3存在的問題

3.3.1缺少產(chǎn)出指標

工業(yè)用地控制指標既要完成對新增項目的準入性評估，又要實現(xiàn)對存量項目的監(jiān)測與調(diào)整[6]，雖然對于新增工業(yè)用地來說，產(chǎn)出指標是一項預(yù)期指標，在項目落地期估算較為困難，但對于存量工業(yè)用地來說，產(chǎn)出指標比投入指標更能衡量其集約用地程度。從集約利用內(nèi)涵分析，土地的產(chǎn)出水平也是衡量土地集約利用水平的重要指標，因此從指標體系的科學(xué)性、完整性角度分析，控制指標應(yīng)當包括土地產(chǎn)出指標。從現(xiàn)有的集約用地評價指標體系來說，已開展多輪的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價體系中也包含了工業(yè)用地產(chǎn)出強度（2014年改為地均稅收）這一指標。從其他?。ㄊ校┲笜藖碚f，浙江省、上海市的工業(yè)用地控制指標中也列出了土地產(chǎn)出和土地稅收兩項指標。山東省2005年工業(yè)用地控制指標制定時，因當時調(diào)查數(shù)據(jù)及參考資料有限，指標中只包括對用地結(jié)構(gòu)和投資水平的限制，對產(chǎn)出水平未做要求。

3.3.2指標值偏低

隨著科技的發(fā)展、行業(yè)生產(chǎn)工藝提高、技術(shù)設(shè)備更新及多層廠房的建設(shè)，以較少的土地消耗獲得更大的生產(chǎn)效益成為保護有限的土地資源的必要手段。工業(yè)用地控制指標是衡量工業(yè)用地狀況的“標桿”，其指標要高于現(xiàn)狀平均用地水平但又不能脫離實際。通過對2014年山東省內(nèi)開發(fā)區(qū)2592家企業(yè)用地數(shù)據(jù)分析，平均投資強度比2005年版的工業(yè)用地控制指標中的規(guī)定高2倍多。山東省目前的投資強度控制指標偏低，各生產(chǎn)企業(yè)達標容易，未能充分實現(xiàn)土地“規(guī)模效應(yīng)”，指標標準有很大提升空間。從與部分省份的對比來看，江蘇省2014年工業(yè)用地項目建設(shè)用地指標中平均的投資強度是山東省2005年控制指標的2.3倍，浙江省2014年版工業(yè)用地控制指標的投資強度是2005年控制指標的2.1倍，顯然2005年版指標要求較低，無法達到促進土地集約利用、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的目的。因此，無論是基于現(xiàn)實需要還是與其他省份的比較來看，2005年版指標值都偏低。

3.3.3行業(yè)分類較粗

工業(yè)用地控制指標覆蓋了國民經(jīng)濟行業(yè)的30個大類，由于大類分類較粗，在相同類別內(nèi)，不同產(chǎn)品、不同工藝之間的工業(yè)項目用地差異明顯。比如照相機及器材制造和起重機制造同屬（34）通用設(shè)備制造業(yè)，但不論從投資強度、容積率還是產(chǎn)出方面，這兩個行業(yè)的差別都比較大，僅按工業(yè)大類對用地情況進行控制明顯不能滿足實際工作需要，有必要對行業(yè)分類進行細化。

4、完善山東省工業(yè)用地控制指標的建議

針對2005年版山東省工業(yè)用地控制指標存在的問題，本文提出了完善山東省工業(yè)用地指標的建議。

4.1調(diào)整行業(yè)分類

工業(yè)企業(yè)門類繁多，用地情況差異顯著，需要分類制定用地指標。國家標準、省級層面標準均以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》的大類為基礎(chǔ)，將工業(yè)行業(yè)分為30個大類，以此來確定不同行業(yè)的投資強度、容積率等指標，雖然這種分類方式不能完全反映不同企業(yè)的用地特點，對工業(yè)用地控制指標來說并不完全適合，但它卻是目前唯一相對合理可用的依據(jù)。山東省2005年版工業(yè)用地控制指標行業(yè)分類依據(jù)的是2002年版國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GB/T4754-2002）。2011年，我國對國民經(jīng)濟行業(yè)分類進行了調(diào)整，有些行業(yè)名稱發(fā)生了變化，有些行業(yè)進行了合并或者分解，比如橡膠制品業(yè)和塑料制品業(yè)合并為了橡膠和塑料制品業(yè)，交通運輸設(shè)備制造業(yè)分解為了汽車制造業(yè)及鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設(shè)備制造業(yè)，內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化。所以，工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標的行業(yè)分類也需要按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（（GB/T 4754-2011））作相應(yīng)調(diào)整。

4.2增加產(chǎn)出指標

目前國內(nèi)省級層面工業(yè)用地控制指標設(shè)置產(chǎn)出指標的不多，有上海市、浙江省等，指標均為土地產(chǎn)出率和土地稅收產(chǎn)出率。根據(jù)指標衡量的客觀性和數(shù)據(jù)的可獲取性，建議將畝均產(chǎn)值和畝均稅收作為山東省工業(yè)用地的產(chǎn)出指標，分行業(yè)設(shè)定最低指標值。指標值確定要以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為支撐，整體按照控制標準略高于現(xiàn)狀平均水平的原則，兼顧與周邊省市標準的平衡，同時考慮山東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，綜合確定各行業(yè)產(chǎn)出控制指標。

4.3提高控制指標標準

提高控制指標標準是是適應(yīng)堅持最嚴格的節(jié)約用地制度和實施建設(shè)用地總量和強度雙控的必然要求。建議以歷輪開發(fā)區(qū)集約用地評價典型企業(yè)數(shù)據(jù)、歷年供地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立樣本數(shù)據(jù)庫，同時，對山東省內(nèi)工藝較為先進、生產(chǎn)經(jīng)營狀況正常、工業(yè)產(chǎn)值在行業(yè)內(nèi)處于中上水平的企業(yè)開展調(diào)查，豐富和完善樣本數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)處理上根據(jù)樣本數(shù)量差異采用不同方法，對于樣本數(shù)據(jù)較多的行業(yè)，采用二次均值法，平均值作為指標的初始值；對于樣點數(shù)據(jù)不夠多，不能直接采用的，運用外?。ㄊ校┲笜讼禂?shù)修正法，選擇江蘇、浙江、上海等?。ㄊ校┓莸闹笜酥底鳛榛鶞手?，將山東省與上述?。ㄊ校┑牡鼐ㄔO(shè)用地固定資產(chǎn)投資強度和地均建設(shè)用地GDP進行比較，比較結(jié)果作為修訂系數(shù)，對基準值進行修正得到初始指標值。同時，以《山東省“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為參考，對信息技術(shù)、生物、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)適當降低相關(guān)控制標準，對煉化、焦炭等行業(yè)適當提高控制指標要求，促進行業(yè)的整合、轉(zhuǎn)型。

4.4增加定額指標

為解決控制指標行業(yè)分類較粗的問題，建議增加中類或小類行業(yè)的定額指標。但由于行業(yè)門類較多，要全面體現(xiàn)482個工業(yè)小類或者169個工業(yè)中類的用地差異，特別是鑒于山東省地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，不具備可行性。因此，應(yīng)結(jié)合山東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄、歷年來工業(yè)項目供地情況及對行業(yè)協(xié)會的咨詢綜合確定需要編制定額指標的行業(yè)類型。工業(yè)用地定額指標內(nèi)容涉及生產(chǎn)規(guī)模分級和單位用地指標，數(shù)值確定時以樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時參考國家標準、江蘇省等地的工業(yè)用地定額指標。

5、研究結(jié)論

工業(yè)用地控制指標貫穿了項目的規(guī)劃、建設(shè)、竣工、使用全過程，涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等多個部門，具有政策性、時效性強的特點，需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步情況進行修訂。本研究針對山東省2005年的工業(yè)用地控制指標中存在的問題，提出了完善建議，將工業(yè)用地指標分為控制指標和定額指標，控制值指標包括投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積占工業(yè)項目總用地面積的比例、綠地率、畝均產(chǎn)值、畝均稅收7個指標，同時，提出了包括生產(chǎn)規(guī)模分級和單位用地指標的定額指標。研究成果不僅為山東省工業(yè)用地控制指標修訂提供了思路，也可為其他?。ㄊ校┕I(yè)用地控制指標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃的制定提供參考。但由于工業(yè)行業(yè)的規(guī)模、建設(shè)狀況差別較大，本研究提出的建議需要在具體標準制訂或修訂過程中進行修改完善，以期符合實際需要。

參考文獻：

[1]鄭凌志，范樹印.土地使用標準審核手冊[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2016.

[2]山東省國土資源廳.建設(shè)項目用地指標匯編[G].濟南：山東省國土資源廳，2005.

[3]許慧瑩，汪景寬.遼寧省新農(nóng)村建設(shè)用地集約利用控制標準初步研究[J].國土與自然資源研究，2008（02）：44-45.

作者簡介：

鄭燕鳳，山東省土地調(diào)查規(guī)劃院，山東濟南；國土資源部土地利用重點實驗室山東科研基地，山東濟南。