習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想的三重理論貢獻(xiàn)

[摘要]習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，其理論貢獻(xiàn)主要有：價值層面闡明了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值要義；原則層面確立了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本遵循；實踐層面提出了推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效實施的系列舉措。實踐表明，在習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)創(chuàng)新思想的引領(lǐng)下，黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出了前所未有的新局面，并對促進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)制度；建設(shè)思想；理論貢獻(xiàn)

[中圖分類號]D260.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）04—0016—04

[作者簡介]沈孝鵬，男，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨實踐中，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問題，并將其擺在了前所未有的歷史高度。五年多來，習(xí)近平總書記就此發(fā)表了多篇文章講話，做出過很多指示批示，形成了系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想，構(gòu)成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。從理論形成和發(fā)展的視角看，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的思想既同毛澤東黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想，鄧小平、江澤民、胡錦濤黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論一脈相承，同時又從價值意蘊(yùn)、基本遵循和實踐要求三個方面作出了重要理論貢獻(xiàn)。

一、價值層面：闡明了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值要義

長期以來，理論界和學(xué)術(shù)界多是在較為狹隘的黨建視域中審視黨內(nèi)法規(guī)，因此對其價值內(nèi)涵認(rèn)識并不清晰。黨的十八大后，習(xí)近平總書記摒棄這一認(rèn)知傳統(tǒng)，并從管黨治黨、治國理政兩個向度對加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價值要義進(jìn)行了重新定位，作出了深刻闡釋。

首先，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上升到全面從嚴(yán)治黨長遠(yuǎn)之策、根本之策的高度。2016年12月，在就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出的重要指示中，習(xí)近平總書記明確指出“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策”[1]。將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上升到全面從嚴(yán)治黨長遠(yuǎn)之策、根本之策的高度，主要應(yīng)是基于以下兩個方面的考量：一是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)能有效解決黨自身面臨的突出問題?，F(xiàn)階段，黨自身面臨的問題表現(xiàn)在多個方面，但其中最突出的應(yīng)是嚴(yán)重的腐敗問題。就此，習(xí)近平總書記指出：“黨面臨的最大風(fēng)險和挑戰(zhàn)是來自黨內(nèi)的腐敗和不正之風(fēng)”[2]，“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國”[3]。反對和遏制腐敗，需堅守高線，發(fā)揮理想信念的滋養(yǎng)和引領(lǐng)作用，但根本上還是要靠法規(guī)制度約束。對此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”[4]。二是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有助于實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的深層戰(zhàn)略目標(biāo)。解決黨自身面臨的突出問題，是全面從嚴(yán)治黨的重要指向，但并非終極追求。作為一種戰(zhàn)略性抉擇，全面從嚴(yán)治黨理應(yīng)內(nèi)含實現(xiàn)管黨治黨模式的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化，塑造政黨治理新格局的深意。而從政黨政治發(fā)展的一般規(guī)律看，這種政黨治理新格局的基本要求和顯著標(biāo)志之一就是實現(xiàn)管黨治黨的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，這和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)密不可分。因此，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展，并最終達(dá)致塑造管黨治黨新格局的深層目標(biāo)必須不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

其次，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)置于全面依法治國重要保障的地位。從管黨治黨層面說，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，但從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的全局視角看，習(xí)近平總書記又特別強(qiáng)調(diào)其對全面依法治國的重要保障作用，這就從縱深方向拓展和深化了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的戰(zhàn)略要義。將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)置于全面依法治國重要保障的地位，主要也是基于兩個方面的考量。其一是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，建設(shè)法治型執(zhí)政黨，為全面依法治國提供堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，因此推進(jìn)全面依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)的保證，全面依法治國就會成為無源之水、無本之木，這一點(diǎn)可以說在全社會已經(jīng)取得了廣泛的共識。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，全面依法治國也必然要求要不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，即要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，建設(shè)法治型執(zhí)政黨。立足于現(xiàn)實來看，做到這一點(diǎn)不能也不應(yīng)只依賴國家法律，而是必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的特長和優(yōu)勢，這也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對全面依法治國保障作用最主要和直接的顯現(xiàn)。其二是在某些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)事實上能夠發(fā)揮比國家法律更為關(guān)鍵的作用。比如，在干部選拔任用問題上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的作用就是任何一部國家法律無可替代的。其實，這也十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系范疇的重要緣由和深意所在?？傊?，從以上兩個層面看，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對全面推進(jìn)依法治國都不可或缺，是全面依法治國方略順利推進(jìn)和實施重要保障。

二、原則層面：確立加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本遵循

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須遵循黨規(guī)自身發(fā)展規(guī)律，堅持正確的發(fā)展方向和原則。黨的十八大以來，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)要堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位，堅持黨規(guī)嚴(yán)于國法，注重頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，體現(xiàn)德規(guī)并舉，這就為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)確立了基本遵循。

首先，堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位。黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條規(guī)定，黨章主要是對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨的權(quán)利和黨員義務(wù)、黨的紀(jì)律等作根本規(guī)定，其他黨規(guī)則分別就相關(guān)方面作基本、全面和具體規(guī)定。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位。就此，習(xí)近平總書記指出：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”[4]，“要堅持以黨章為根本遵循，用嚴(yán)密的紀(jì)律維護(hù)黨章權(quán)威，黨章是黨的根本大法，全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章”[5]。具體看，堅持黨章統(tǒng)領(lǐng)地位，需做到以下三點(diǎn)：一是學(xué)習(xí)黨章，增強(qiáng)黨章意識；二是細(xì)化黨章的相關(guān)規(guī)定；三是維護(hù)黨章最高效力，不與黨章相違背、相抵觸。

其次，堅持黨規(guī)嚴(yán)于國法。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是我國政治生活中的兩條規(guī)范系統(tǒng)，正確處理二者關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)和國家法治建設(shè)工作正常發(fā)展的必要前提。2015年，在中央政治局常委會議審議巡視工作條例修訂稿時，習(xí)近平總書記指出：“黨的性質(zhì)、宗旨都決定了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守法律法規(guī)”[6]。這就為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)確立了又一重要遵循。堅持黨規(guī)嚴(yán)于國法，具有重要意義：一是能夠體現(xiàn)和彰顯黨的先進(jìn)性本色。中國共產(chǎn)黨是先進(jìn)的馬克思主義政黨，黨的先進(jìn)性決定了必須以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為。也就是說，除嚴(yán)格遵守國家憲法法律外，各級黨組織和全體黨員都還必須受到更為嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)約束。二是能夠為黨內(nèi)法規(guī)提供存在的土壤和空間。當(dāng)前，在我國法律體系已比較完備的情形下，之所以還需不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，就是因為黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，能夠在規(guī)誡權(quán)力運(yùn)行等層面發(fā)揮更加及時有效的作用。如果背離這一要求，黨內(nèi)法規(guī)制度就可能會逐步喪失存在的合理性和空間。

第三，注重頂層設(shè)計和整體規(guī)劃。在長期以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中，頂層設(shè)計和整體規(guī)劃一直都較為缺乏，由此導(dǎo)致頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的應(yīng)急性立規(guī)多有出現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅持宏觀思考、整體規(guī)劃，做到系統(tǒng)完備、銜接配套，提升法規(guī)制度的整體和長期效應(yīng)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的頒布實施，就是注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)頂層設(shè)計和整體規(guī)劃的重要舉措和具體表現(xiàn)，兩份規(guī)劃都從宏觀和微觀兩個層面對未來幾年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了整體部署，既確立了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的中長期目標(biāo)，又確定了近期需要制定、修訂、健全、完善的重點(diǎn)法規(guī)項目，為早日建成系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了重要指引，打下了堅實的基礎(chǔ)。

第四，體現(xiàn)德規(guī)并舉。從一般意義上說，法律和道德是社會兩種基本控制力量，其中法律著眼調(diào)整人們的外部關(guān)系，而道德則側(cè)重支配人們的內(nèi)心動機(jī)，二者間存在某些差異。但法律與道德又非截然對立，博登海默曾指出“道德的目的，從其社會意義上來看，就是要通過減小過分自私的影響范圍、減少對他人的有害行為、消除兩敗俱傷的爭斗以及社會生活中其他潛在的分裂力量而加強(qiáng)社會和諧，上述各種目的與法律安排的目的絕非毫不相干”[5]。中國共產(chǎn)黨既是一個有著崇高理想的先鋒隊組織，也是一個有著嚴(yán)明紀(jì)律的整體，因此，調(diào)整黨內(nèi)行為關(guān)系，更需同時發(fā)揮理想信念和黨紀(jì)黨規(guī)的引領(lǐng)和約束作用，實現(xiàn)二者同頻共振、同向發(fā)力。就此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨，必然要求依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合。道德使人向善，是紀(jì)律的必要前提和基礎(chǔ)；紀(jì)律用來懲惡，是道德的堅強(qiáng)后盾和保障?！盵7]堅持依規(guī)治黨和以德治黨緊密結(jié)合，體現(xiàn)德規(guī)并舉，反映了全面從嚴(yán)治黨的基本要求，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新鮮經(jīng)驗，是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅持的又一重要遵循。

三、實踐層面：提出推動黨內(nèi)法規(guī)制度實施的系列舉措

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和實施是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的生命，也是今后進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須著力解決的重點(diǎn)問題。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！盵8]為此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要使紀(jì)律成為真正帶電的高壓線，防止牛欄關(guān)貓，防止黨規(guī)黨紀(jì)成為橡皮泥、稻草人、紙老虎。概而言之，十八大以來，為不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、加強(qiáng)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部模范帶頭作用、營造良好的法規(guī)執(zhí)行環(huán)境等層面進(jìn)行了有益探索。

第一，健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效實施的基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作。五年多來，通過頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等多部全新法規(guī)，有效填補(bǔ)了黨規(guī)制度的空白，緩解了黨內(nèi)法規(guī)缺位問題，具有重要意義。二是加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)修訂工作。習(xí)近平總書記指出：“黨的紀(jì)律規(guī)定要根據(jù)形勢和黨的建設(shè)需要不斷完善，確保系統(tǒng)配套、務(wù)實管用，防止脫離實際、內(nèi)容模糊不清、滯后于實踐?！盵9]實際上，相較于黨內(nèi)法規(guī)制定，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系雛形初現(xiàn)的情況下，黨內(nèi)法規(guī)修訂工作理應(yīng)處于更加重要位置。事實也是如此，黨的十八大以來頒布實施的90余部黨規(guī)中，基于修訂而成的確已占有較大比例。三是加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)清理工作。十八大后，經(jīng)過兩輪清理，共有一千余部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被宣布廢止和失效，緩解了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部存在的“四不”問題，增強(qiáng)了黨規(guī)的系統(tǒng)性和權(quán)威性。

第二，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效實施的保障。習(xí)近平總書記指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督查和專項檢查，要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵10]黨的十八大以來，圍繞不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督，進(jìn)行了多方探索，其中有兩項特別值得關(guān)注：一是改進(jìn)巡視工作，逐步實現(xiàn)巡視監(jiān)督的全覆蓋。五年多來，通過開展專項巡視和機(jī)動巡視，探索實行“回頭看”等體制機(jī)制創(chuàng)新，巡視制度發(fā)揮了重要作用，為黨規(guī)制度落實，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐。二是深化黨的紀(jì)律檢查體制改革。提出“兩個責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)落實紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)的同時，還必須落實黨委的主體責(zé)任，同時還提出聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，轉(zhuǎn)變執(zhí)紀(jì)方式，按照十八屆中央紀(jì)委三次全會提出的“三轉(zhuǎn)”要求，實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，在實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式法治化的進(jìn)程中不斷取得新的成果，為不斷增強(qiáng)黨規(guī)制度執(zhí)行力提供了重要保障。

第三，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮其在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中的模范帶頭作用，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)，從嚴(yán)管好各級領(lǐng)導(dǎo)干部”，“越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺增強(qiáng)法規(guī)制度意識，以身作則，以上率下，尤其要善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權(quán)，自覺維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”[11]。以落實八項規(guī)定為例，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)落實八項規(guī)定要求，改進(jìn)黨的工作作風(fēng)，首先就要從中央政治局做起，中央政治局從他本人做起。可以看到通過以上率下，率先垂范，八項規(guī)定的各項要求基本都落到了實處，黨的作風(fēng)建設(shè)取得了重要進(jìn)展。

第四，營造良好的法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境。營造良好的法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效實施必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級黨組織要把嚴(yán)守紀(jì)律、嚴(yán)明規(guī)矩放到重要位置來抓，努力在全黨營造守紀(jì)律，講規(guī)矩的氛圍。”[12]為此，一是加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)的公開力度。中央要求所有黨內(nèi)法規(guī)能公開的就不定密，能解密的就及時公開，這就大大增強(qiáng)了法規(guī)的透明度，使之更加便于遵照、理解和執(zhí)行。二是加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度的教育和宣傳，增強(qiáng)了黨員干部的法規(guī)制度意識。三是嚴(yán)肅了黨內(nèi)政治生活，凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)?？傊峭ㄟ^多措并舉、多策并用，優(yōu)化了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境，培厚了不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的土壤。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示強(qiáng)調(diào)堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)[N].人民日報，2016-12-25（001）.

[2][3]習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[Z].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社，2015.

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責(zé)任編輯：楊建平