關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)和管理部門主動介入和全程參與項(xiàng)目的工作建議

【摘要】當(dāng)前國內(nèi)PPP模式運(yùn)用尚處于初級階段，項(xiàng)目覆蓋范圍相對較窄，同時(shí)，地方政府運(yùn)用PPP模式尚不熟練。研究基于地方城市規(guī)劃建設(shè)和管理部門的任務(wù)角色，從PPP項(xiàng)目推進(jìn)的全環(huán)節(jié)考慮，對項(xiàng)目前期政府包裝策劃，到項(xiàng)目運(yùn)營過程中的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，再到后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，提出了一系列工作建議，并強(qiáng)調(diào)了要在此過程中城市規(guī)劃主動介入，以及發(fā)揮規(guī)建管的全效作用。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；建設(shè)管理；PPP運(yùn)用；工作建議

1、現(xiàn)狀問題

1.1我國PPP項(xiàng)目推進(jìn)現(xiàn)狀

根據(jù)國家十三五規(guī)劃，我國城鎮(zhèn)化率由2014年的54%增至2020年的60%，由此帶來的投資需求約42萬億。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴土地財(cái)政的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，急需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，不僅有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，還是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。自2014年起國家掀起PPP項(xiàng)目推廣的新一輪熱潮，進(jìn)一步鼓勵拓展項(xiàng)目類型及適用范圍，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委為保障PPP項(xiàng)目的順利執(zhí)行，通過立法和出臺了一系列框架性和指引性文件，以防控風(fēng)險(xiǎn)、保障多方利益。

目前我國市場上正在運(yùn)作的PPP項(xiàng)目，其類型、運(yùn)營目的及運(yùn)作模式都在向多元化拓展，在更大程度上滿足公眾需求。項(xiàng)目類型從市政設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施，向流域整治、歷史文化保護(hù)、片區(qū)開發(fā)、保障性住房、教育、養(yǎng)老、文化、體育、生態(tài)保護(hù)保育等多元化拓展。項(xiàng)目運(yùn)營目的由融資平臺轉(zhuǎn)向以優(yōu)化運(yùn)營及管理技術(shù)水平，以更好保證公共利益。項(xiàng)目運(yùn)作模式擺脫單一特許經(jīng)營模式，開拓外包類、私有化類等模式，實(shí)現(xiàn)PPP運(yùn)作模式多元化，以滿足項(xiàng)目多樣性及其需求。

1.2 PPP推廣中存在的問題

從項(xiàng)目實(shí)踐情況看，PPP項(xiàng)目推廣規(guī)模擴(kuò)張快，而簽約和開工率偏低。如果從政府自身工作角度檢視，主要存在如下問題。

（1）合作形式較為單一，合作領(lǐng)域有待推廣

（2）地方政府認(rèn)知存在誤區(qū)，過于關(guān)注投融資方面

（3）項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境存在不穩(wěn)定性，增加企業(yè)顧慮

（4）部分項(xiàng)目推進(jìn)過于草率，欠缺識別與準(zhǔn)備

（5）政府監(jiān)管不足，項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范

（6）部門協(xié)作缺失，項(xiàng)目協(xié)調(diào)不到位

（7）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項(xiàng)目落地難

（8）片區(qū)綜合型PPP項(xiàng)目推進(jìn)力度有待加強(qiáng)

2、對于城市規(guī)劃建設(shè)管理部門參與PPP項(xiàng)目的工作建議

從PPP的操作流程看，在項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段的物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證是關(guān)鍵；在項(xiàng)目采購階段政府與社會資本談判和簽署合同的過程中應(yīng)充分保障公共利益；到了項(xiàng)目執(zhí)行階段應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府支付義務(wù)、績效監(jiān)管和履約管理；最后的項(xiàng)目移交階段則應(yīng)對性能測試、資產(chǎn)交割等嚴(yán)格把關(guān)，以保證移交項(xiàng)目的質(zhì)量。

針對當(dāng)前PPP項(xiàng)目推廣和運(yùn)作中存在的問題，結(jié)合PPP流程中注意事項(xiàng)和國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議政府部門應(yīng)當(dāng)一方面通過項(xiàng)目策劃和捆綁保證企業(yè)適當(dāng)盈利；加強(qiáng)政府誠信建設(shè)和法制建設(shè)；發(fā)揮政府優(yōu)勢分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、引入退出機(jī)制，以消除企業(yè)“投錢易、賺錢難”“進(jìn)來易、退出難”眾多顧慮，提高項(xiàng)目的市場吸引力。另一方面，通過謹(jǐn)慎讓利、設(shè)置超額分享機(jī)制、加強(qiáng)績效考核與監(jiān)督管理、以及在項(xiàng)目移交時(shí)嚴(yán)格把控項(xiàng)目移交質(zhì)量等措施，充分保障公共利益。此外，作為城市規(guī)劃建設(shè)和管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)主動介入，參與項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理的全過程，在PPP運(yùn)作的整個流程中發(fā)揮更好的作用。具體工作建議如下：

2.1保盈利、增信用、擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、可退出，提高項(xiàng)目市場吸引力

2.1.1注意將營利與非營利項(xiàng)目捆綁，保證整體收益，有助于非營利性項(xiàng)目的推廣

當(dāng)前較為緊迫的對于城市發(fā)展質(zhì)量有重要作用的教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老，以及城市生態(tài)文明建設(shè)方向的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的非營利項(xiàng)目是目前政府推廣PPP的難點(diǎn)。

建議在政府發(fā)起項(xiàng)目對PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)包裝時(shí)將非營利項(xiàng)目與營利項(xiàng)目打包捆綁，提升項(xiàng)目整體收益水平，增加項(xiàng)目對市場的吸引力。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對PPP運(yùn)作方式的選擇提供更靈活的方案，結(jié)合政府付費(fèi)、伴生經(jīng)營權(quán)、捆綁開發(fā)等多種方式予以推廣。

如流域整治類的PPP項(xiàng)目中可將非營利的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與碳匯林業(yè)、優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、垃圾、污水處理等環(huán)境友好型的營利項(xiàng)目打包。

2.1.2加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，減輕企業(yè)顧慮

當(dāng)前地方政府信用建設(shè)不足，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政赤字嚴(yán)重、行政辦事效率偏低，導(dǎo)致有意向參與PPP的企業(yè)顧慮重重。面對此般困境，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府認(rèn)識的誤區(qū)，不應(yīng)把PPP當(dāng)作融資和轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的工具；在項(xiàng)目執(zhí)行中應(yīng)明確政府的支付義務(wù)，對于涉及政府付費(fèi)/補(bǔ)貼的項(xiàng)目，應(yīng)納入中長期財(cái)政規(guī)劃，并建立PPP項(xiàng)目支付平臺/系統(tǒng)，避免因項(xiàng)目周期長、跨官員任期而產(chǎn)生的顧慮；并完善相關(guān)法律法規(guī)，給予立法保障，從而達(dá)到為企業(yè)增信，消除社會資本面臨過高風(fēng)險(xiǎn)的憂慮。

2.1.3項(xiàng)目準(zhǔn)備階段注重風(fēng)險(xiǎn)分配，特殊項(xiàng)目可承諾給予市場保護(hù)

給予建設(shè)目的特殊且盈利較弱的大型公共設(shè)施以市場保護(hù)，保障項(xiàng)目持續(xù)盈利能力，吸引社會資本參與合作。

在國家體育場“鳥巢”PPP項(xiàng)目中政府除了提供低價(jià)土地和必要的配套設(shè)施，承擔(dān)因承辦奧運(yùn)產(chǎn)生的特殊費(fèi)用之外，還承諾給予市場保護(hù)，在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴(kuò)建已有體育場館，以保護(hù)國家體育場的市場。如果確需建設(shè)新體育場，則北京市政府將與項(xiàng)目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償。

2.1.4探索利益量化方式，補(bǔ)充退出機(jī)制

多數(shù)PPP項(xiàng)目都具有高風(fēng)險(xiǎn)、周期長、資金量大等特點(diǎn)，加上市場瞬息萬變等客觀因素，建立可以讓企業(yè)順利退出、項(xiàng)目資產(chǎn)順利轉(zhuǎn)移的退出機(jī)制是必要的。分析現(xiàn)有的PPP運(yùn)作流程，需要在項(xiàng)目采購階段的合同體系中補(bǔ)充市場主體臨時(shí)退出時(shí)的資產(chǎn)清單、利益量化方式、“漲價(jià)歸公”等內(nèi)容和要求，此外還應(yīng)建立便于交易的退出平臺，保障市場主體退出和交易過程的清晰明確。

2.2慎讓利、考績效、重監(jiān)管、妥移交，確保公共利益不流失

2.2.1控制政府讓利內(nèi)容，保護(hù)公共利益

在項(xiàng)目識別階段開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，通過物有所值評價(jià)的定性和定量分析，尋求項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本和質(zhì)量的最佳組合；通過財(cái)政承受能力論證嚴(yán)格控制政府補(bǔ)貼、政府付費(fèi)類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對PPP運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行選擇和充分論證。

在上述論證的基礎(chǔ)上對讓利的內(nèi)容謹(jǐn)慎處理，確定公共利益的底線，保證企業(yè)盈利但不暴利。如對捆綁開發(fā)的片區(qū)進(jìn)行成本收益測算以確定合適的開發(fā)強(qiáng)度；對更新地區(qū)及捆綁開發(fā)地區(qū)的功能組成（公益性功能如保障住房比例、公共空間等）和公共服務(wù)設(shè)施等提出明確建設(shè)要求；流域整治項(xiàng)目捆綁岸線開發(fā)時(shí)需保證其公共性等，均以保障公共利益為先。

2.2.2設(shè)置超額分享機(jī)制

設(shè)置超額分享機(jī)制，社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)合同約定向政府支付應(yīng)享有的超額收益。

在北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目中約定票價(jià)收入差額補(bǔ)償，超額分享，保障社會效益。客流、人均票價(jià)低于預(yù)測時(shí)政府給予補(bǔ)償，超出預(yù)測時(shí)分享一定比例收益；美國國家公園特許經(jīng)營服務(wù)項(xiàng)目中，政府收取少量特許經(jīng)營費(fèi)，用于改善公園設(shè)施；深圳灣體育館項(xiàng)目中華潤利用市場資源在場館運(yùn)營中已經(jīng)獲得較高收益，而與之捆綁的深圳后海土地開發(fā)建設(shè)帶來的收益隨著近年來土地、房價(jià)的暴漲已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年的預(yù)期，而政府對可預(yù)見的后海地區(qū)土地、物業(yè)的增值并未引入超額分享機(jī)制，導(dǎo)致公共利益受損。

2.2.3績效考核結(jié)果與政府付費(fèi)/補(bǔ)貼、獎勵相掛鉤

政府付費(fèi)/補(bǔ)貼的項(xiàng)目，應(yīng)制定可用性和運(yùn)營維護(hù)績效考核指標(biāo)，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中將考核結(jié)果與支付（獎勵）掛鉤，根據(jù)考核結(jié)果按照協(xié)議約定相應(yīng)扣減費(fèi)用或獎勵。如城管部門動態(tài)監(jiān)控企業(yè)排污達(dá)標(biāo)情況等，并將其納入評估考核；片區(qū)開發(fā)類的舊區(qū)更新項(xiàng)目中涉及歷史文化保護(hù)的可將給予企業(yè)的容積轉(zhuǎn)移獎勵與保護(hù)效果考核掛鉤，對達(dá)到保護(hù)效果的項(xiàng)目才給與可建設(shè)的獎勵容積。

2.2.4建立科學(xué)合理的監(jiān)管架構(gòu)，提高綜合決策和部門協(xié)作的能力

對于規(guī)模較大、公益性較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，建議成立綜合決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)多部門工作、并在項(xiàng)目具體運(yùn)作時(shí)更好地保障公共利益。如采取投資決策委員會等形式，引入政府、企業(yè)、專家多方?jīng)Q策以保障其合理性。

在赤水河流域綜合整治項(xiàng)目中通過決策委員會保障投資方向有利于赤水河流域生態(tài)保護(hù)的初始目標(biāo)。

2.2.5加強(qiáng)對項(xiàng)目后期運(yùn)行過程中企業(yè)履約能力的監(jiān)管

在項(xiàng)目后期運(yùn)營過程中，對于合同約定提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，如票價(jià)、污水處理費(fèi)用、場館商業(yè)經(jīng)營能力等。

對于違法合同規(guī)定，損害公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管，并啟動終止程序。

2.2.6項(xiàng)目移交時(shí)，注重性能測試、資產(chǎn)交割等工作

項(xiàng)目特許經(jīng)營期限屆滿后，按照約定的評估方式，對資產(chǎn)進(jìn)行評估；確保性能測試結(jié)果達(dá)標(biāo)；以及保證資產(chǎn)交割過程清晰、合規(guī)、合法，保障公共利益不受損害。

2.3加強(qiáng)規(guī)劃主動介入，參與項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理全過程

從規(guī)劃建設(shè)管理部門權(quán)責(zé)，而非財(cái)務(wù)流程，將其介入PPP過程分為兩個層面：

2.3.1在宏觀層面，加強(qiáng)規(guī)劃的主動介入，建立更有彈性的制度

（1）加強(qiáng)規(guī)劃前期的評估、策劃作用，讓規(guī)劃建設(shè)部門更好地介入到PPP的流程中，發(fā)揮助推作用。

改變現(xiàn)有城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃都是靜態(tài)規(guī)劃的現(xiàn)狀，積極開展動態(tài)評估，策劃謀劃PPP項(xiàng)目，對城市欠缺的設(shè)施、存在的問題開展研究，提供可以供市場和社會資本介入的方案，發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)、主導(dǎo)、統(tǒng)籌、策劃、激勵作用

（2）建立更為靈活的規(guī)劃調(diào)整制度、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要有彈性。

如用地分類的彈性的問題，在某新區(qū)博物館PPP案例中項(xiàng)目使用的土地其用地分類為行政用地，屬性是劃撥土地，不能作抵押貸款，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的資金鏈出現(xiàn)問題。

2.3.2在具體PPP項(xiàng)目操作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮規(guī)建管全鏈條服務(wù)作用

在PPP具體操作的項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、監(jiān)控評估、驗(yàn)收移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府注意事項(xiàng)如下：

（1）項(xiàng)目識別環(huán)節(jié)。注重規(guī)劃符合性審查。即規(guī)劃建設(shè)部門審查PPP項(xiàng)目是否符合規(guī)劃要求。

（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，注重規(guī)劃深化和規(guī)劃承諾。其中：

規(guī)劃深化，包括設(shè)施類項(xiàng)目選址、用地取得，以及規(guī)劃編制和審批。具體來說是設(shè)施類、片區(qū)類項(xiàng)目建設(shè)均應(yīng)先通過相應(yīng)的規(guī)劃編制審批，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)合理，如對設(shè)施近遠(yuǎn)期的需求和流量預(yù)測、效益平衡等 ；規(guī)劃方案深化中明確各建設(shè)主體以保證項(xiàng)目順利實(shí)施，如項(xiàng)目地下管線的建設(shè)主體等。

規(guī)劃承諾，如承諾給予市場保護(hù)。在國家體育場PPP項(xiàng)目中政府承諾在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴(kuò)建已有體育場館，以保護(hù)國家體育場的市場。

（3）監(jiān)控評估環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)動態(tài)監(jiān)控和評估考核。即規(guī)劃建設(shè)管理部門對PPP項(xiàng)目執(zhí)行開展評估，評估結(jié)果供績效考核參考。如城管部門動態(tài)監(jiān)控企業(yè)排污達(dá)標(biāo)情況等，并將其納入評估考核；舊區(qū)更新中涉及歷史文化保護(hù)的將給予企業(yè)的容積轉(zhuǎn)移獎勵與保護(hù)效果考核掛鉤。

（4）驗(yàn)收移交環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)移交等。當(dāng)設(shè)施建成移交，應(yīng)由住建部門完成驗(yàn)收，并協(xié)助完成產(chǎn)權(quán)移交工作。

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作者簡介：

濮蕾，深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司。