關(guān)于城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管的探討

【摘要】隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民精神文化物質(zhì)生活需求的不斷提高，城鄉(xiāng)居民自建房屋的數(shù)量和規(guī)模急驟擴大，但相應(yīng)建設(shè)活動基本上處于失控狀態(tài)，房屋工程質(zhì)量問題和安全隱患很多，嚴重影響到廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，因而，進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管刻不容緩。本文結(jié)合我國城鄉(xiāng)居民自建房屋活動現(xiàn)實情況及政府部門監(jiān)管現(xiàn)狀，對城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動及政府監(jiān)管中存在的問題進行深入分析，探索出切實做好政府部門相關(guān)監(jiān)管的方法和途徑，以期進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)居民；自建房屋；監(jiān)管；探索

當前，隨社會發(fā)展我國城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動的數(shù)量明顯增多，建設(shè)面積不斷增大，質(zhì)量安全總體水平有所提高，但各地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀因地域差別很不均衡。中西部落后地區(qū)，特別是偏遠山區(qū)的城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動甚是混亂，基本上處于失控狀態(tài)，房屋工程質(zhì)量問題和安全事故頻頻發(fā)生，質(zhì)量和安全隱患很多，嚴重影響到廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，也影響到我國社會發(fā)展的長遠利益。因而，進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管刻不容緩。

1、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動現(xiàn)狀及特點

近幾年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家關(guān)于加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐的文件相繼出臺，因城鄉(xiāng)居民精神文化物質(zhì)生活需求的不斷提高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大發(fā)展，城鄉(xiāng)居民自建房屋的數(shù)量和規(guī)模急驟擴大。房屋的結(jié)構(gòu)類基本是磚混結(jié)構(gòu)或磚木結(jié)構(gòu)，少量非單純住宅用途為混凝土框架結(jié)構(gòu)或鋼結(jié)構(gòu)，一些偏遠山區(qū)也有采用土木結(jié)構(gòu)，房屋層數(shù)一至三層居多，部分為五、六層，甚至十層以上的小高層。

居民自建房屋建設(shè)活動除有一般房屋建筑共性特征外，也有自身的一些特點和問題：（1）房屋建設(shè)規(guī)模較小，數(shù)量多，工程建設(shè)分散不集中，點多面廣，具體建設(shè)環(huán)境和形式變化多樣，實施統(tǒng)一監(jiān)管工作量和難度都很大。（2）建設(shè)前期準備工作不充分，問題較多。居民自建房屋建設(shè)活動的投資主體是居民個人，相應(yīng)資金來源由居民自己籌措，具體建設(shè)規(guī)模及方案均由個人決定，絕大部分居民本身法制觀念淡薄、質(zhì)量和安全意識較差，大部分居民因經(jīng)濟條件制約為了減少開支、節(jié)省成本、降低實施難度，基本上沒有正規(guī)的勘察文件及設(shè)計圖紙，部分建設(shè)較高層數(shù)或結(jié)構(gòu)復(fù)雜房屋的居民請專業(yè)人員進行勘察或施工圖設(shè)計，但大部分為非正規(guī)勘察設(shè)計文件，根本沒有經(jīng)過圖紙審查，實際上為不合格勘察設(shè)計文件，其中也存在一些無執(zhí)業(yè)資格人員非法承攬業(yè)務(wù)，更有甚者部分專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)道德缺失，為追求個人經(jīng)濟利益，一味遷就私人業(yè)主要求違規(guī)設(shè)計，設(shè)計質(zhì)量低劣，這樣以來在房屋建設(shè)的前期就埋下了諸多質(zhì)量和安全隱患。（3）施工過程質(zhì)量和安全難以保證。在施工承發(fā)包方面主要有三種方式，一是施工總承包方式，既業(yè)主將房屋建設(shè)施工及原材料采購以協(xié)商好的價款全部發(fā)包給承包人；二是包工不包料的方式，施工由承包人組織，原材料采購由業(yè)主自行解決；三是業(yè)主自行采購原材料及組織施工，雇傭不同工種工匠，根據(jù)施工進度分階段完成施工內(nèi)容。無論采取那種承包形式，施工過程都存在很多問題，主要有以下三方面問題：一是絕大都數(shù)房屋的承包人和施工工匠專業(yè)水準較低，質(zhì)量和安全意識較差，他們大多是僅懂一些簡單的施工方法和操作技能，缺乏基本的建筑施工知識，施工過程質(zhì)量和安全生產(chǎn)不能科學(xué)合理地控制和管理，施工過程和現(xiàn)場管理混亂。二是所用機械設(shè)備和安全設(shè)施簡單粗放，有些為了刻意壓縮施工成本，根本就沒有基本的安全設(shè)施和安全防護用品。三是原材料的質(zhì)量控制難以保證，業(yè)主和承包人常常只圖價格便宜，且對材料質(zhì)量的鑒別能力相對較差，選購的大多是質(zhì)量較差的原材料，購買材料時既不簽訂什么購銷合同，也不索要稅務(wù)發(fā)票；更有甚者在建材供應(yīng)市場一些不法商販看準時機抓住購買者的心理，用低劣材料以次充好來欺詐銷售對象，這樣以來，居民自建房屋的原材料質(zhì)量極其難保證；同時如果因原材料質(zhì)量問題引發(fā)質(zhì)量和安全事故，各方當事人的權(quán)責難以界定和維護。（4）由于歷史、經(jīng)濟、社會發(fā)展等因素，使得政府對居民自建房屋建設(shè)活動的監(jiān)督管理嚴重缺失。我國的居民自建房屋自古以來都是群眾根據(jù)自身生活和生產(chǎn)需要自發(fā)地進行，很少有政府的監(jiān)管和介入，直到如今我國當前相關(guān)法律法規(guī)對居民自建房屋建設(shè)活動的規(guī)定很不完善，各地方相關(guān)主管部門的監(jiān)管職責劃定很不明確，難以實施有效監(jiān)管。

2、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

2.1現(xiàn)階段自建房屋建設(shè)活動建的法律依據(jù)和現(xiàn)狀

當前，我國已頒布的現(xiàn)行有關(guān)房屋建設(shè)監(jiān)管法律法規(guī)有：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、諸多現(xiàn)行工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范標準以及各省市地方規(guī)章制度等，它們分別就房屋建設(shè)活動各個方面及全過程做出了詳細規(guī)定，部分法律法規(guī)將城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動納入監(jiān)管范圍。但是還有一些法律法規(guī)的適用條件很多明確規(guī)定適用于達到一定規(guī)模和標準的房屋建筑，而不適用于居民自建小型低層房屋建設(shè)活動。比如，《建筑法》第八章 第八十三條規(guī)定： 省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的小型房屋建筑工程的建筑活動，參照本法執(zhí)行，搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和居民自建低層住宅的建筑活動，不適應(yīng)本法。同時《建筑工程質(zhì)量管理條例》和《建筑工程安全生產(chǎn)管理條例》以及一些地方性法律法規(guī)也均有同樣的規(guī)定。

目前政府部門對城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動的監(jiān)管極其粗放，基本上是流于形式。據(jù)調(diào)查顯示，有些地方做得比較規(guī)范：建設(shè)行政主管部門對申請建房者進行審查，核發(fā)“一書”兩證（既統(tǒng)一的規(guī)劃選址意見書，建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)工程規(guī)劃許可證），辦理施工許可證和規(guī)劃放線手續(xù)后建房者既可開工建設(shè)；有些地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的居民自建房屋納入監(jiān)管，農(nóng)村居民自建房基本上未納入監(jiān)管范圍；有些地方因人力、物力、財力和其它社會因素制約對居民自建房監(jiān)管失控，亂修亂建制而不止。但是從根本上講無論是做得好還是管得差，就居民自建房屋活動中的一些重要環(huán)節(jié)和因素都設(shè)有監(jiān)管到位，且存在問題較多。主要有以下幾方面：（1）由于建房群眾相關(guān)法律觀念和質(zhì)量意識較差，往往為了刻意縮短建房時間和壓縮建設(shè)成本，不愿意按法律法規(guī)規(guī)定程序建房，甚至故意逃避政府監(jiān)管，因而造成房屋的勘察、設(shè)計、施工圖審查、施工質(zhì)量和安全生產(chǎn)等環(huán)節(jié)失去監(jiān)管，放任自由，給房屋的質(zhì)量、安全可靠性和耐久性埋下極大的隱患；（2）從事城鄉(xiāng)居民自建房施工的建筑隊伍和工匠從業(yè)資質(zhì)和資格監(jiān)管缺失，資質(zhì)認定、專業(yè)技能培訓(xùn)及考核基本上沒有落實，施工作業(yè)技術(shù)無法保證；（3）施工過程中的質(zhì)量控制、施工機械操作，安全生產(chǎn)設(shè)施配備、安全生產(chǎn)管理無法可依，無章可循，僅憑承包人的經(jīng)驗管理和實施，施工質(zhì)量和安全很難保障；（4）建筑原材料采購和供應(yīng)隨意性很大，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和建設(shè)主管部門在這方面監(jiān)管均有漏洞，特別是廣大農(nóng)村建材市場幾乎是無人問津，假冒偽劣建材產(chǎn)品泛濫于市；（5）工程質(zhì)量保修方面，由于建房群眾和承包人在這方面的法律觀念和質(zhì)量意識均較差，房屋質(zhì)量保證和保修幾乎無從談起，即使真正出現(xiàn)問題，雙方責任也很難以界定，許多居民自建房屋建成沒有幾年便出現(xiàn)了基礎(chǔ)下沉、墻體開裂、衛(wèi)生間及屋面滲漏等嚴重的質(zhì)量問題，有的使用幾年后便成了危房。（6）在消防和抗震安全方面，建設(shè)規(guī)劃和消防設(shè)施配備很不規(guī)范，建筑密度和容積率嚴重超標，消防設(shè)施配備很差，加之房屋本身結(jié)構(gòu)設(shè)計缺陷較多，抗震和防火性能較差，一旦發(fā)生地震或火災(zāi)，居民群眾很難逃生，同時也給周邊廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重危害。

2.2城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管缺失的根源

造成上述城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動混亂現(xiàn)狀和監(jiān)管缺失的原因，客觀上講主要是我國社會主義初級階段政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展現(xiàn)狀影響所決定，同時也存在以下幾方面現(xiàn)實因素：（1）各級政府相關(guān)部門執(zhí)法主體對現(xiàn)有法律法規(guī)有法不依，執(zhí)法不嚴，人治大于法制；（2）現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)不夠完善，已有的法律法規(guī)針對性和適用性不強，一些管理制度未能考慮到管理資源的同步配套和完善，導(dǎo)致可操作性差，管理機構(gòu)和執(zhí)法人員不能切實有效地監(jiān)管該類建筑活動；（3）縣級建設(shè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府因人力、物力、財力限制，對大量的城鄉(xiāng)自建房屋進行監(jiān)管，執(zhí)法成本過高，很難實現(xiàn)全覆蓋管控；（4）針對城鄉(xiāng)廣大居民群眾在這方面的普法宣傳工作做得很少，在我國廣大城鄉(xiāng)有關(guān)房屋建設(shè)的普法宣傳不盡人意，許多城鄉(xiāng)居民，特別是廣大農(nóng)民不知法、不懂法甚是普遍。

3、關(guān)于怎樣做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動監(jiān)管的探索

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民物質(zhì)和文化生活水平不斷提高，人們?yōu)榱烁纳凭幼…h(huán)境，很多的居民選擇自建房屋，自建房屋量大面廣，建設(shè)活動涉及到千千萬萬廣大老百姓的貼身利益，因而從法律法規(guī)建設(shè)、管理機構(gòu)設(shè)置、管理形式、管理辦法等多方面予以規(guī)范和保障甚是重要。針對當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋的管理現(xiàn)狀和特點，切實做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動的有效監(jiān)管，應(yīng)該從如下幾方面入手：（1）改進和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動的監(jiān)管主體及其相應(yīng)職責，加大對縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管部門和社會服務(wù)機構(gòu)人力資源調(diào)配及財政投入，切實做到權(quán)責對等，責效統(tǒng)一，全方位覆蓋，精細化管理。真正把老百姓的切身利益維護好，發(fā)展好。（2）積極進行管理體制和管理方式創(chuàng)新，按照市場經(jīng)濟資源配置要求，遵循政府進行社會管理和公共服務(wù)的原則，依照既控制好建設(shè)工程質(zhì)量，保證社會公眾公共安全，又能減少社會民眾負擔的原則，簡便辦事程序，方便群眾辦事的人性化管理方式，把城鄉(xiāng)居民自建房屋活動監(jiān)管好。（3）大力宣傳住房建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)。遵法守規(guī)的前提是知法懂法，房屋建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)事關(guān)廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全、生產(chǎn)經(jīng)營和正常生活，必須加大房屋建設(shè)法律法規(guī)的宣傳力度，提高城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員的法律意識和法制觀念，促使他們積極主動依法依規(guī)進行住房建設(shè)活動。（4）加強對城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員建筑科技知識的宣傳及教育培訓(xùn)。房屋工程出現(xiàn)質(zhì)量問題發(fā)生安全事故，很多方面是由于相關(guān)人員缺乏建筑科技知識、施工技術(shù)知識和安全生產(chǎn)管理知識，質(zhì)量意識和安全生產(chǎn)意識淡薄，因而加強居民自建房屋活動相關(guān)人員建筑科技知識的宣傳、教育和學(xué)習很有必要。（5）依法依規(guī)制定適用性強操作簡便的實施辦法，抓好居民自建房屋建設(shè)活動的全過程監(jiān)管，全方位服務(wù)工作。對居民自建房屋建設(shè)活動應(yīng)當參照其它房屋建筑工程建設(shè)活動的管理辦法，從規(guī)劃、勘察、設(shè)計、施工圖審查、報建、施工承發(fā)包、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督、材料供應(yīng)、竣工驗收、備案建檔等多方面入手，進行全過程監(jiān)管，并對影響房屋質(zhì)量安全的相關(guān)內(nèi)容和因素進行全面控制。（6）把城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)質(zhì)量安全管理作為加強基層社會治理的重要內(nèi)容，落實管理責任，全面推動農(nóng)房建設(shè)實行“五個基本”，即有基本的建設(shè)規(guī)劃管控要求、基本的房屋結(jié)構(gòu)設(shè)計、基本合格的建筑工匠、基本的技術(shù)指導(dǎo)和管理隊伍、基本的竣工檢查驗收，不斷提高農(nóng)房建設(shè)管理能力和水平。

結(jié)語：

綜上所述，當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動存在問題較多，市場混亂，監(jiān)管缺失，工程質(zhì)量和施工安全隱患不斷凸顯。要切實解決好這一方面問題，需要全社會共同努力，齊抓共管，特別是政府及相關(guān)管理部門要提高政治站位，為民謀福，為民服務(wù)，堅持以人為本，找準癥結(jié)，完善相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)政策，既要做好市場引導(dǎo)，又要切實加強監(jiān)管，落實管理責任，真正使廣大城鄉(xiāng)居民自建房屋建設(shè)活動有法可依，有章可循，生命財產(chǎn)安全能得到有效保障，才能使更多人民群眾安居樂業(yè)，共同努力決勝全面建成小康社會。

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作者簡介：

郭耀鋒，男，陜西省商洛市人，單位：洛南縣建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，工程師，研究方向：建設(shè)工程質(zhì)量安全管理。