“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地面公共交通的政策與法規(guī)探究

徐銘勛

[摘 要]解決好城市出行問題，地面公共交通占有重要地位。在改革發(fā)展中應(yīng)將“互聯(lián)網(wǎng)+班車”新業(yè)態(tài)納入城市公共交通統(tǒng)籌考慮，完善公共交通地方性法規(guī)和相關(guān)配套文件體系。在法規(guī)政策等方面，借鑒香港在市場化運作、專營權(quán)制度及運營監(jiān)管中的有關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，在法規(guī)制定上確立地面公共交通運行的基本制度，開展長期政策研究，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)完善監(jiān)管，并在具體政策法規(guī)中對線路規(guī)劃調(diào)整制定客觀科學(xué)的方法，從而構(gòu)建起滿足新時代城市居民需要的安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的地面公共交通服務(wù)體系。

[關(guān)鍵詞]“互聯(lián)網(wǎng)+”；公共交通；交通擁堵；城市出行；地方法規(guī)

[中圖分類號]F572[文獻標志碼]A [文章編號] 1672-4917（2018）02-0110-07

世界主要城市都面臨巨大的交通運輸壓力，如果能向居民提供方便、快捷的公共交通，將減少小汽車出行從而降低交通擁堵和大氣污染。習(xí)近平總書記在北京考察時指出：“北京如何解決好海量人口的出行問題是個大難題。要把解決交通擁堵問題放在城市發(fā)展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的綜合交通體系。”[1] 北京的人口約為香港的3倍，而汽車保有量約為香港的8倍①。在有關(guān)世界城市交通研究中，香港的公共交通排名位于首位，而北京的排名則位于28位②，這反映出北京的公共交通服務(wù)雖然已經(jīng)達到世界主要城市的平均水平，但仍然可以向其他先進城市學(xué)習(xí)借鑒，以滿足城市中各個地區(qū)和群體對公共交通的不同需求。在各類公共交通運輸方式中，近年來，地面公共交通雖因地鐵的建設(shè)而載客總量比重有所下降，但仍然有極其重要的地位。以北京為例，地面公共交通量約占公共交通總運量的46.9%③。因此，推進地面公共交通的發(fā)展，通過加快改革以滿足城市不同區(qū)域、人群的公共交通出行需求，促進公共交通服務(wù)的創(chuàng)新和均衡發(fā)展，是實現(xiàn)以北京市民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，降低城市交通擁堵、大氣污染的一條重要路徑。一、北京市地面公共交通行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）傳統(tǒng)公共交通行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

1. 北京市地面公交行業(yè)的基本數(shù)據(jù)

北京市區(qū)地面公共交通主要由兩家企業(yè)運營，一家是北京公共交通控股（集團）有限公司（以下簡稱公交集團），另一家是北京祥龍公交客運有限公司，二者均為國有企業(yè)。其中，公交集團2016年有運營車輛29515輛，運營線路1020條，客運量36.11億人次。④祥龍公交公司運營公交線路32條，運營車數(shù)1413標臺，年客運量2億人次。數(shù)據(jù)參見北京祥龍公交公司網(wǎng)站，http：//www.xlbus.cn/list.php？fid=41，2017年11月1日訪問。遠郊區(qū)線路除前兩家公司外，部分遠郊區(qū)有經(jīng)營本區(qū)內(nèi)線路的公司。

2. 地面公交客流量顯著下降

“十二五”期間，北京地面公交客運量有較明顯的下降。隨著北京市軌道線網(wǎng)規(guī)模不斷擴大，地鐵客運量增加較快，對地面公交分流的作用明顯，公交電汽車呈波動下行態(tài)勢。2014年，全市完成公共電汽車客運量約477180.26萬人次，比“十一五”末降低1.5%，公共電汽車日均客運量達1284萬人次，比“十一五”末下降2.7%，公共電汽車最高日客運量達到1532萬人次，比“十一五”末降低1%。北京市地面公共交通全年客運總量，2012年峰值時為51.5億人次，2016年為36.9億人次數(shù)據(jù)參見北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊：《北京市2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《北京市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。注：此處數(shù)據(jù)與兩家公司合計數(shù)不一致，公交線路數(shù)與北京市交通委公布數(shù)據(jù)不一致。，累計下降達28.35%。

3. 地面公交線路調(diào)整與覆蓋需要更加科學(xué)的規(guī)劃

2012—2016年，5年間北京市優(yōu)化調(diào)整地面公交線路累計達752條，年均150條以上，大致相當于北京市4/5的地面公交線路都曾在過去5年間經(jīng)歷過調(diào)整。數(shù)據(jù)根據(jù)北京市政府網(wǎng)站“首都之窗”及北京市交通委網(wǎng)站公布的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，其中2016年調(diào)整公交線路共188條，2015年共134條，2014年共136條（不含定制公交班車76條），2013年共144條，2012年共150條。如此大規(guī)模的調(diào)整地面公共汽車線路，在世界上恐怕也沒有其他城市可以相比。這一現(xiàn)象背后存在著幾方面的原因和問題，一是反映了北京市地鐵快速建設(shè)對地面公交線路調(diào)整有重大影響；二是反映了城市發(fā)展擴大、居民出行需求與歷史形成的原有線網(wǎng)不夠匹配；三是一些線路反復(fù)調(diào)整，部分路段在沒有地鐵覆蓋的情況下線路調(diào)整過多；四是高峰時段地鐵滿載率過高、超負荷運轉(zhuǎn)[2]，地面公交線路布局缺少分流與應(yīng)急后備功能。這一現(xiàn)象反映出大規(guī)模的調(diào)整缺少數(shù)據(jù)測算支撐和科學(xué)規(guī)劃，沒有緩解城市公共交通結(jié)構(gòu)性的矛盾。

4. 地面公交的票價與補貼機制缺少“彈性”

北京市現(xiàn)行的公共交通票制是2014年年末開始實行的，價格機制屬于政府定價模式，在確定以后是剛性的，企業(yè)不得調(diào)整和改變政府定價，否則屬于違反《價格法》的行為。政府依據(jù)刷卡數(shù)量，更新車輛、新能源車燃料等項目給予公交企業(yè)補貼，估算每年達百億元以上估算數(shù)據(jù)參考《北京市2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算（草案）》第83頁，http：//caizheng.beijing.gov.cn/library/134/123/128/556442/1536530/index.html，2017年公共交通運營補助執(zhí)行數(shù)額為2，379，269萬元（此處未區(qū)分地面公共交通與軌道交通）；陳斯、宋立偉：《公交財政補貼去向首公開》，《法制晚報》2015年1月23日。。而在此框架下，有時候企業(yè)有可能為了車輛周轉(zhuǎn)便利等原因而將一條線路拆分成兩條或更多條線路，這種做法增加了乘客的換乘次數(shù)和乘車費用，造成了乘客的不滿，企業(yè)也不能在這種情形下減免換乘的費用；而節(jié)假日在前往長城等旅游景點的線路上，游客排起長隊的現(xiàn)象也屢見不鮮。票價缺乏適度變化，既影響了企業(yè)運營的積極性，又不能給乘客提供更多的優(yōu)惠政策。對于班次密度問題的改善，公交運營企業(yè)往往沒有很強的動力，反而為了營利將原本在公交線路運營的車輛抽調(diào)到高價格的各類班車線路上，變相規(guī)避政府定價制度，也同時減少了已有公交線路的配車和頻次。

5. 公共交通法規(guī)建設(shè)亟待加強

目前，公共交通法規(guī)還不完善，2007年國務(wù)院法制辦曾就《城市公共交通條例（草案）》征求社會各界意見，但最終無果。目前僅有交通部2017年新發(fā)布的一項部門規(guī)章《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》替代了原建設(shè)部公布施行的《城市公共汽電車客運管理辦法》。這一新規(guī)章完善了行業(yè)發(fā)展、市場準入等問題，能夠引導(dǎo)社會資本進入本行業(yè)，有利于增加服務(wù)供給、強化市場競爭、改善服務(wù)質(zhì)量。北京市始終沒有對此進行過地方性立法，因此在行業(yè)運行機制等基礎(chǔ)性問題上仍存有空白，影響經(jīng)營者按市場需求滿足居民多種多樣的出行需要。近年來，北京市政府先后發(fā)布了《關(guān)于加快公共交通發(fā)展提高服務(wù)和管理水平的意見》《關(guān)于建設(shè)公交城市提升公共交通服務(wù)能力的意見》等文件，但這些文件主要是確定了工作任務(wù)和目標，而在線路設(shè)置等方面尚缺少系統(tǒng)性及科學(xué)客觀的評價規(guī)范和指引。對于城市公交設(shè)施配套建設(shè)的規(guī)定也散見于《公共租賃住房建設(shè)與評價標準》等各類規(guī)劃和建設(shè)的文件、標準中，而在實踐中，相關(guān)配套公共交通設(shè)施的“歷史欠賬”更是屢見不鮮。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”的發(fā)展現(xiàn)狀及其挑戰(zhàn)

1. “互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，交通行政部門在大客車運行管理中按照旅游包車、省際客運和城市公交三大部分開展行政管理。經(jīng)過幾年的發(fā)展，在大客車運行領(lǐng)域出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)可以統(tǒng)稱為“互聯(lián)網(wǎng)+班車”，其中城市通勤服務(wù)是其主要業(yè)務(wù)。2015—2017年期間，定制公交、嗒嗒班車、哈羅同行、滴滴公交、接我云班車是行業(yè)中規(guī)模較大的企業(yè)由于行業(yè)發(fā)展整合較快，公司名稱與線路數(shù)據(jù)經(jīng)常變化。，提供了大量的通勤班車線路和地鐵接駁線路。根據(jù)筆者2016年6月至12月期間對相關(guān)經(jīng)營“互聯(lián)網(wǎng)+班車”的企業(yè)進行的統(tǒng)計，主要企業(yè)包括北京公交集團的定制公交約有147條線路，滴滴公交約有140條線路，嗒嗒班車約有90條線路，哈羅同行約有40條線路，還有其他公司的一些線路，大致估算總計約有超過500條班車線路由于往返線路不相同，此處的統(tǒng)計線路條數(shù)均為單向。。

2. “互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”新業(yè)態(tài)的類型劃分

這些公司開行的班車均采用網(wǎng)絡(luò)預(yù)約和支付的方式，服務(wù)類型可劃分為：（1）上下班通勤型班車：以較長距離上下班通勤為目的，定點定時運行、提供一人一座、快速直達的班車服務(wù)，價格高于地鐵。（2）短距離接駁型班車：上下班高峰時間在地鐵站與辦公區(qū)或居民小區(qū)之間開行，價格一般為兩元左右。（3）假日旅游型班車：于節(jié)假日在北京市區(qū)與周邊景區(qū)之間提供的定點定時往返服務(wù)，如冬季開通去往滑雪場的線路，夏季開通去往遠郊風(fēng)景區(qū)的線路，價格高于公交和長途汽車。這些“互聯(lián)網(wǎng)+班車”大多僅通過移動端經(jīng)營，但有部分線路還似傳統(tǒng)公交般設(shè)置了站牌，這從一定程度上反映了其與傳統(tǒng)公交的競爭關(guān)系。

3. “互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”發(fā)展面臨的主要問題

此類新興業(yè)務(wù)，一定程度上彌補了部分地區(qū)依靠傳統(tǒng)公交系統(tǒng)“走不了”和“走不好”的難題。通勤班車主要集中于地鐵未通達而公交服務(wù)相對稀疏的城郊地區(qū)，如處于北京五六環(huán)居住密集區(qū)域與城市工作區(qū)之間。比地鐵和傳統(tǒng)公交更加舒適的乘坐環(huán)境，是吸引乘客的重要因素；同時對于大城市而言，數(shù)十人同乘一車也符合集約交通、綠色出行的導(dǎo)向，有利于減少擁堵和大氣污染。

這些新興“互聯(lián)網(wǎng)+班車”的服務(wù)提供企業(yè)，在運營發(fā)展中都面臨著不少問題，一是“互聯(lián)網(wǎng)+班車”尚未被界定屬于哪一類的運輸服務(wù)，沒有確定的管理制度和措施。二是這些企業(yè)大多存在資質(zhì)上的障礙，既沒有《道路運輸條例》所規(guī)定的客運資質(zhì)，也沒有城市公共汽車運營的許可。長期以來，公共交通作為市政公用事業(yè)，由地方政府出資的公交公司或類似企業(yè)以公益性質(zhì)運營。但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，也有不少企業(yè)希望進入這一領(lǐng)域，但目前還沒有這方面的市場準入路徑。三是目前缺乏行業(yè)管理規(guī)范，由于大客車運營涉及乘客較多，無論是運營的安全性、可靠性，還是服務(wù)的規(guī)范化方面，事關(guān)眾多乘客的切身利益，但目前從法規(guī)政策方面尚缺少具體文件、無章可循。四是公交傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與班車新業(yè)態(tài)的關(guān)系。傳統(tǒng)公交企業(yè)經(jīng)營班車業(yè)務(wù)在一定程度上會影響主業(yè)，傳統(tǒng)公交企業(yè)可以開拓新業(yè)態(tài)，但會影響社會資本進入公共交通行業(yè)。傳統(tǒng)公交企業(yè)不宜使用政府補貼資助來購買運營的公交車參與以營利為目的班車運營，這直接減少了上線運營的公交車線路，影響高峰時期的班次密度，也違背了財政資金補貼公交事業(yè)的初衷。

二、香港特別行政區(qū)的相關(guān)政策法規(guī)及與北京的比較

（一）香港地面公共交通的政策法規(guī)情況

1. 香港地面公共交通的基本情況

香港特別行政區(qū)的地面公共交通共有5家專營巴士公司在全港運營，共計約有5800輛巴士提供每日約74000個班次的服務(wù)

[3]。香港總面積約1108平方公里，已發(fā)展的土地面積約為總面積的24%，即約266平方公里，人口約738萬。而北京市總面積約為1.6萬平方公里，建成區(qū)面積約1268平方公里，北京居民數(shù)量大約相當于香港的3倍。從絕對數(shù)而言，兩個城市體量差距較大，但就政策法規(guī)的比較來說，兩個城市都面臨類似的城市交通困境。為了減輕交通擁堵，兩個城市將發(fā)展公共交通作為城市主要交通方式的目標是一致的，因此借鑒世界公共交通排名首位的香港的有關(guān)政策來改革和改善北京的地面公共交通是可能和可行的。

2. 政策法規(guī)清晰，且具備靈活性

香港特別行政區(qū)的《公共巴士服務(wù)條例》將巴士行業(yè)區(qū)分成兩大類，即專營巴士（也稱專利巴士）和非專營巴士，前者可以理解為內(nèi)地的公共汽車，也包括機場巴士；后者包括游覽服務(wù)、酒店服務(wù)、學(xué)生服務(wù)、雇員服務(wù)、國際乘客服務(wù)、居民服務(wù)、復(fù)合交通服務(wù)、合約式出租服務(wù)（含其他7個類別未能覆蓋的臨時服務(wù)需求）等8類。相應(yīng)的非專營巴士均需取得運營許可，并將標志張貼于車輛外部。對于非專營巴士車輛的運營政策也在控制總量的前提下趨于靈活，政府管理部門傾向于準許同一輛車進行多種服務(wù)。[4] 此外，也準許專營巴士公司在繁忙時段將非專營的公共巴士車輛引入公交線路運營以滿足客流需要例如運輸署批準大嶼山巴士（1973）有限公司在假日及交通需求量大的日子，通過租賃旅游巴士行走專營巴士服務(wù)，并提供以團體租車形式運作的6條專營巴士服務(wù)。。這些政策既具備明確的準入許可，又能夠讓經(jīng)營者在運營中有適當?shù)撵`活性。

定期進行有前瞻性的政策研究。香港自1976—1999年先后開展了3次整體運輸研究，近年來正準備開展第4次整體運輸研究。香港房屋及運輸局作為主管部門，在2017年發(fā)布了《公共交通策略研究》，在一定程度上填補了尚未開展第4次整體運輸研究的空白，為目前香港的公交發(fā)展提供引導(dǎo)。其中，明確在公共交通級別中居于首位的為重鐵（即地面和地下鐵路），居次要的為專營巴士及輕鐵（即有軌電車），此二者為主要公共交通方式，其他為輔助方式。在香港政府的相關(guān)政策文件中，也基于對鐵路、巴士、輕軌、小巴、電車、輪渡等公共交通方式的角色定位編訂相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策。

3. 香港的專營權(quán)制度

目前全港共有5家專營巴士公司經(jīng)營6種巴士專營權(quán)，均屬于非獨占的專營權(quán)。巴士公司既要取得專營權(quán)，又要擁有經(jīng)營線路的運營權(quán)。香港的巴士線路多為一家公司單獨運營，部分線路為兩家專營公司合作運營。最近的一次專營權(quán)招標是1998年，此次競投中，在香港沒有巴士行業(yè)經(jīng)驗的新世界第一巴士公司取代了有70余年歷史的中華巴士公司，至今香港再沒有新的專營公司出現(xiàn)。在這一事例中，新世界作為地產(chǎn)公司，與其合作的是英國的第一巴士，彌補了該公司在經(jīng)營上的不足。運輸署在專營權(quán)方面，會在授予企業(yè)專營權(quán)的同時要求企業(yè)提高車輛品質(zhì)、降低尾氣排放、提供網(wǎng)上信息查詢等，以促使企業(yè)滿足社會公眾對公交系統(tǒng)服務(wù)提升的訴求。

4. 線路調(diào)整優(yōu)化的政策指引

香港在調(diào)整優(yōu)化線路這一問題上有完備的政策文件，由于地鐵線路的拓展，地面公交面臨客流減少而進行調(diào)整，但同時也要科學(xué)安排，政府運輸署制定了《改善及減少巴士服務(wù)的指引》，其中具體對高峰小時滿載率、平峰小時滿載率等數(shù)據(jù)進行了規(guī)定，并據(jù)此調(diào)整車輛的配置和頻次，避免盲目調(diào)整。

香港的地面公交線路同樣面臨與地鐵線路競爭的巨大壓力，而其在線路優(yōu)化選擇上有兩點值得北京借鑒，一是快線，即設(shè)置一些能夠在高速路、快速路行駛的線路，能夠有效提高行駛速度，以近年來新發(fā)展的市鎮(zhèn)東涌為例，其距離九龍、新界等已發(fā)展的市區(qū)超過20公里，也有地鐵便利通達，而由東涌前往香港島、九龍、新界的日間公交線路就有20余條，長距離在高速路上行駛用時與地鐵差異不大且形成了互補，并有利于提高城市交通運行的可靠性，避免依靠單一交通方式，如有事故則造成運輸癱瘓。二是根據(jù)地鐵覆蓋和客流調(diào)整公交線路，這并不是要求線路完全避開地鐵通達的區(qū)域，只是不完全重復(fù)地鐵走向，地鐵沿線通常為大客流路段，香港有不少長距離公交線路在走向上不僅連接了客流熱點，而且彌補了地鐵多次換乘的不便，同樣有很好的客流。

5. 管理模式

香港特別行政區(qū)政府對專營巴士公司進行監(jiān)管，一方面是政府授予其經(jīng)營權(quán)，香港房屋及運輸局和其下屬運輸署可以對專營公司的日常運營進行較為細致的監(jiān)管，包括線路調(diào)整、價格調(diào)整、班次安排、車輛維護等等，專營公司有義務(wù)將詳細資料呈交以供監(jiān)管和調(diào)查。香港《公共巴士服務(wù)條例》第18條規(guī)定： （1）專營公司須就以下事宜備存妥當紀錄達致署長滿意的程度：（a）每天在各指明路線使用的巴士的數(shù)目及載運量；（b）在各該路線各該巴士每天行走的旅程次數(shù)及公里總數(shù)；（c）在各該路線各該巴士每天運載的乘客人數(shù)；（d）各該路線每天的收入；（e）各該路線每天分別因意外、壞車及車輛和人手不足而失去的公里總數(shù)；（f）車輛維修及物料；（g）已訂購的或建造中的巴士的數(shù)目、種類及載運量，以及該等巴士相當可能可供應(yīng)作經(jīng)營公共巴士服務(wù)的詳情。（2）專營公司須按署長規(guī)定的時間及格式，向署長提供專營公司按照第（1）款備存的紀錄的副本。（3）專營公司須準許署長及署長以書面授權(quán)的人，在任何合理時間查閱由專營公司備存，且與其專營權(quán)相關(guān)的所有紀錄及賬目；署長或署長以書面授權(quán)的人可將該等紀錄或賬目復(fù)制成副本。 根據(jù)《公共巴士服務(wù)條例》規(guī)定，香港特別行政區(qū)政府可以向每一家專營巴士公司董事會指派兩名董事，以實現(xiàn)對公司運營的監(jiān)督。這一方式體現(xiàn)了香港專營巴士公司在市場機制下自主運營，政府影響的通常表現(xiàn)是內(nèi)化為企業(yè)市場經(jīng)營活動的決策，而非行政行為對經(jīng)營的直接外部干預(yù)。

香港運輸署要對巴士公司是否按照編定的行車計劃運營進行考核。面對居民對于公交服務(wù)的意見，香港申訴專員公署會主動展開對專營巴士服務(wù)的調(diào)查，并對房屋及運輸局提出若干改進巴士服務(wù)的建議。

6. 稅收優(yōu)惠與票價政策調(diào)整具有靈活性

專營巴士公司享有政府提供的不同的優(yōu)惠政策，包括巴士進口免稅、豁免巴士牌費、柴油稅香港特別行政區(qū)政府于2008年起全面豁免所有車輛的柴油稅，非專營巴士亦可享免稅優(yōu)惠。及汽車首次登記稅。而專營巴士在年驗續(xù)牌時亦無需到運輸署指定的驗車中心，而是由運輸署派出驗車主任到專營巴士車廠進行驗車，降低了巴士公司的營運成本。

香港專營巴士公司會針對不同的線路、換乘或者往返程在不同時段推出優(yōu)惠政策如九巴新推出的月票，學(xué)生長程往返優(yōu)惠，機場線路多人同行優(yōu)惠等項目。，以加強競爭優(yōu)勢。其中既有出于同行業(yè)競爭的票價優(yōu)惠，又有與零售商家等合作展開的優(yōu)惠營銷。如涉及公交票價制定，需要報經(jīng)政府批準。多數(shù)情況下，地面公交相較于擁擠的地鐵舒適性較好，而時間可靠性較差，輔以價格影響能夠吸引相當?shù)目土鳌Ｏ鄳?yīng)的港鐵公司也在很多線路或車站采取優(yōu)惠措施以吸引客流，這反映出香港公共交通運營企業(yè)既有合作又有競爭的態(tài)勢。

7. 地面公交運營的監(jiān)管與處罰尚欠缺

根據(jù)香港《公共巴士服務(wù)條例》（以下簡稱《條例》）第22條的規(guī)定，政府可以對專營公司違反《條例》或指令的行為施加罰款，如屬首次則不得超過HK$10，000港元，如屬第二次則不得超過HK$20，000港元，如屬第二次以上的則不得超過HK$50，000港元。香港在1996年對當時經(jīng)營香港島專營巴士線路的中華汽車有限公司執(zhí)行8000元處罰后，在特別行政區(qū)成立后的20年中，再未依《條例》對專營巴士公司做出過處罰。

香港運輸署2013年共接獲16759宗投訴[5]，全港專營巴士服務(wù)脫班率為2.6%，地面公交服務(wù)仍然存在不少問題。香港申訴專員公署在主動調(diào)查報告中也提出，政府運輸署沒有充分利用巴士公司提供的營運數(shù)據(jù)，就一些市民關(guān)注的問題作深入分析，以加強對巴士服務(wù)的監(jiān)督；并建議運輸署檢討有關(guān)懲罰機制。[6]這反映出香港在地面公交的運營監(jiān)管上仍然需要改進。

（二）北京與香港之比較

首先，香港沒有出現(xiàn)北京如此大規(guī)模的“互聯(lián)網(wǎng)+班車”服務(wù)，其原因主要是在非專營巴士制度下，屬于其他服務(wù)類型的公共巴士提供了相當于北京通勤班車或接駁班車的“類公交”服務(wù)，僅為居民服務(wù)的非專營巴士達1072輛，接近專營巴士數(shù)量的1/5，此外學(xué)生服務(wù)巴士有3204輛，提供了規(guī)模較大的居民出行保障服務(wù)，也不占用公共資源。香港對專營巴士實行稅收優(yōu)惠，相應(yīng)的政府補貼資金負擔較少。對此北京市可以將目前各類具備集約出行性質(zhì)的“互聯(lián)網(wǎng)+班車”服務(wù)，從制度上納入地面公共交通，將其細分為一個舒適型類別，并在監(jiān)管上與基本保障型的傳統(tǒng)公交服務(wù)進行區(qū)分。

其次，香港的專營巴士服務(wù)能夠提供較好的信息查詢服務(wù)，運輸署提供“香港乘車易”客戶端，便于居民隨時查詢有關(guān)信息。各專業(yè)巴士公司在互聯(lián)網(wǎng)、車輛定位及相關(guān)技術(shù)系統(tǒng)普及的條件下，也不斷提高線路信息、車輛行駛位置等乘客移動端服務(wù)，九巴、龍運等多數(shù)專營巴士公司基本實現(xiàn)了實時到站信息查詢等功能以便乘客候車。

再次，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，香港與北京各有所長。北京市的公交車道設(shè)置較多，而香港的公交車道設(shè)置較少，多為擁堵路段較短劃設(shè)。而在停車方面，北京公共汽車停車場缺口達430萬平方米[7]，無論白天或黑夜占路停車的現(xiàn)象都不鮮見，而在香港幾乎見不到公交車在路邊占路停放，各專營公司均有多層停車的巴士車廠用于停車。在換乘方面，香港在主要干道交通交匯處、高速公路或過海隧道收費廣場等處設(shè)立車站設(shè)施，較好地實現(xiàn)了乘客同站同臺換乘，而北京在這方面受相關(guān)設(shè)施及法規(guī)局限，換乘的便利性還有待提高。

最后，對香港在運營方面的有效監(jiān)管方式我們應(yīng)予借鑒，對存在的問題應(yīng)吸取教訓(xùn)加以改進。例如，每條線路的實際運行班次等詳細數(shù)據(jù)應(yīng)當明確向運輸行政管理部門提交，主管部門可以采取為了滿足客流需要指令企業(yè)增加班次等手段，未來都可在我們制定地方法規(guī)時加以借鑒。相應(yīng)的在班次方面，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將線路班次、實際行走、乘客刷卡等數(shù)據(jù)結(jié)合驗證，避免出現(xiàn)香港存在的企業(yè)編造數(shù)據(jù)蒙蔽乘客和管理部門的弊病。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地面公共交通改革與發(fā)展的建議

（一）健全公共交通地方立法和政策

為了適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展變化和公交事業(yè)的改革，應(yīng)爭取在較短時間內(nèi)，形成發(fā)展公共交通、保障市民出行的一系列法規(guī)政策。在地方法規(guī)層面上制定公共交通發(fā)展管理條例，明確發(fā)展目標、保障公共交通發(fā)展措施的責任主體和義務(wù)，保障居民獲得公共交通服務(wù)的基本權(quán)利，區(qū)分公共交通的基本型與非基本型，清晰闡明補貼公交事業(yè)財政資金的發(fā)放、使用、審計方面的原則，建立公共交通經(jīng)營者資質(zhì)要求和經(jīng)營運作的基本規(guī)則，確定公共交通管理者、經(jīng)營者、乘客的權(quán)利和義務(wù)，明確行政規(guī)制手段和處罰標準。其次，在地方政府政策規(guī)章層面，適應(yīng)市場創(chuàng)新，建立健全地面公共交通發(fā)展建設(shè)的規(guī)章和指引，完善政府定價和財政補貼資金使用的政策和制度，健全和落實公交運營設(shè)施和公交車道等建設(shè)的規(guī)劃標準，為保障發(fā)展與監(jiān)督運營兩項工作制定細則。再次，完善公交企業(yè)的經(jīng)營和管理，運用市場手段合理激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力，限定利潤標準，確保公益性目的。

（二）準入模式的改革

對于市場創(chuàng)新而言，最大的障礙在于，規(guī)制者往往會被傳統(tǒng)行業(yè)所俘獲，傾向于利用現(xiàn)有的規(guī)制手段限制新興行業(yè)的發(fā)展。[8]公共交通并沒有多少富余運力可以提供，強行將原本以私人化客運形式出行的人群導(dǎo)向公共交通，實際上只能不斷惡化出行人的公共交通體驗。[9]而目前出現(xiàn)的班車新業(yè)態(tài)恰好能擴充公共交通供給。應(yīng)當采用合理的舉措盡快將“互聯(lián)網(wǎng)+”的新業(yè)態(tài)納入客運行業(yè)管理。大部分互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)使用有道路客運運營資質(zhì)的大客車開展班車經(jīng)營。班車是旅游包車行業(yè)的基本業(yè)務(wù)，將“互聯(lián)網(wǎng)+班車”資質(zhì)管理納入旅游包車行業(yè)，有利于在行業(yè)監(jiān)管中提高服務(wù)水準。相應(yīng)的管理規(guī)范和主責部門確定以后，應(yīng)當盡快研究制定相應(yīng)的發(fā)展政策和行業(yè)標準。要促進和保障班車服務(wù)行業(yè)能夠健康、有序地發(fā)展，亟需建設(shè)分類的服務(wù)監(jiān)管體系。要提供公平自由的市場化空間，允許參與運營的車輛在載客時使用公交專用道，限制財政補貼的公交車輛進入包車行業(yè)，將行業(yè)定價權(quán)交給市場。

給予原有公交企業(yè)進入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格，但應(yīng)該核定傳統(tǒng)地面公交的運營車輛，只準其在傳統(tǒng)線路上運營，未經(jīng)政府管理部門批準，不得在工作日和其他客流高峰日轉(zhuǎn)為其他用途，以保持基本公共交通服務(wù)的水準不下降?？梢越梃b香港有關(guān)經(jīng)驗，適當允許班車在高峰時段支援景區(qū)等高峰線路運營。原公交企業(yè)可以以自有資金購置車輛，利用市場規(guī)則參與班車業(yè)務(wù)競爭。

在“互聯(lián)網(wǎng)+班車”運營過程中，旅游客運企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺及乘客的法律關(guān)系應(yīng)當明確，預(yù)防和及時化解可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。首先，應(yīng)當將經(jīng)營班車的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、平臺公司納入客運企業(yè)，并應(yīng)按照客運行業(yè)管理規(guī)范取得相關(guān)資質(zhì)；其次，出現(xiàn)糾紛應(yīng)按照合同法規(guī)定的旅客運輸合同關(guān)系處理。此外，對于運營企業(yè)的責任，應(yīng)當通過責任保險等手段降低風(fēng)險。

（三）科學(xué)開展地面公共交通規(guī)劃與線路調(diào)整

應(yīng)當借鑒香港定期進行運輸研究的經(jīng)驗，在結(jié)合城市建設(shè)和道路、地鐵規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)上，開展城市地面公共交通中長期規(guī)劃研究，將公交線路的規(guī)劃與實際調(diào)整相結(jié)合，確定公交線網(wǎng)骨干線路的“藍圖”，避免線路無目的性地反復(fù)調(diào)整。

可以以5年左右為周期定期開展對公共交通發(fā)展問題的研究，建立地面公交優(yōu)化調(diào)整的評估標準。香港在公共交通發(fā)展方面有明確的戰(zhàn)略，也有相當詳細的落實舉措。大城市，特別是像北京這樣交通壓力巨大的特大型城市，應(yīng)當深入研究公共交通，為公交發(fā)展制定戰(zhàn)略，如分析破解公交換乘難的問題、票價機制的靈活性問題，同時研究如何解決公交發(fā)展面臨的困難。

（四）完善服務(wù)標準評價與監(jiān)管機制

建立差異化監(jiān)管評價體系，對城市公共交通客運管理，從準入管理轉(zhuǎn)向運營監(jiān)管。以北京為例，城市公共交通長期沒有新企業(yè)進入，在監(jiān)管上采用較為傳統(tǒng)的管理統(tǒng)計方式，對于公共交通的可靠性缺乏科學(xué)的、量化的監(jiān)管模式。有外國專家認為，較理想的做法是把服務(wù)水平和系統(tǒng)可靠度也納入新方程式的考慮內(nèi)，乘客對服務(wù)的滿意度屬主觀數(shù)據(jù)，不易量化，系統(tǒng)可靠度則可根據(jù)列車故障發(fā)生率和巴士到站準點性來計算。[10]基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)實時獲取行車路線、進出站時間、刷卡數(shù)量等數(shù)據(jù)，并加以分析作為評估公交公司的依據(jù)是可行的。同時對傳統(tǒng)公交與“互聯(lián)網(wǎng)+班車”建立差異化的服務(wù)體系，“互聯(lián)網(wǎng)+班車”的服務(wù)對象應(yīng)為中高端消費用戶，其提供的是差異化的出行服務(wù)，而非基礎(chǔ)保障，應(yīng)打破傳統(tǒng)客運企業(yè)的思維模式，為客戶提供更好的體驗?zāi)Ｊ胶头?wù)方式；應(yīng)在充分發(fā)揮市場主體能動性的基礎(chǔ)上，對于不按公布標準收費、車輛故障的處理等乘客較為關(guān)注的情況予以規(guī)范，明確服務(wù)提供者的法律責任；指導(dǎo)企業(yè)制定科學(xué)合法的客運合同，規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)。未來應(yīng)研究通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，監(jiān)督各企業(yè)的運行情況，對乘客意見集中的運行正點率情況進行監(jiān)控和考核。

在全面依法治國的背景下，城市地面公共交通服務(wù)市場的改革發(fā)展，重要的是加快公共交通法規(guī)和相關(guān)制度體系建設(shè)，健全公共交通事業(yè)發(fā)展的法制保障。一是要“放”，適度放開準入的資格，鼓勵社會資本參與開展公共交通客運服務(wù)，適度允許經(jīng)營主體在合理的價格區(qū)間內(nèi)依程序調(diào)整價格；二是要加強安全和運營的監(jiān)管，確保企業(yè)運營安全可靠、滿足城市公共交通運行的需要；三是要提升服務(wù)水準，鼓勵通過提供多樣化的公交服務(wù)，改善現(xiàn)有地面公交服務(wù)。適度的“放”是改革發(fā)展的動力，否則難以吸引企業(yè)和資本進入，有效的監(jiān)管是達到提升服務(wù)的關(guān)鍵，必須運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和技術(shù)實現(xiàn)精準的數(shù)據(jù)監(jiān)管，提升服務(wù)最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，城市公共交通也必須通過優(yōu)質(zhì)增量的客運服務(wù)來滿足人民群眾更高的需求，提高民生保障和公共服務(wù)供給水平，不斷提高人民群眾對公共交通服務(wù)的滿意度，增強人民群眾的獲得感。

[參考文獻]

[1] 新華社：《立足優(yōu)勢 深化改革 勇于開拓 在建設(shè)首善之區(qū)上不斷取得新成績》，《人民日報》2014年2月27日。

[2] 北京青年報：《北京4條地鐵線存高風(fēng)險 高峰滿載率超120%》，http：//beijing.qianlong.com/2017/0309/1478441.shtml，2017年10月2日訪問。

[3] 香港特別行政區(qū)運輸及房屋局：《公共交通策略研究——專題研究 專營巴士服務(wù)》，http：//www.td.gov.hk/filemanager/tc/publication/ptss_final_report_chi.pdf。

[4] 《非專營巴士營運的規(guī)管架構(gòu)和發(fā)牌制度》（立法會 CB（1）786/04-05（06）號文件）。

[5] 《立法會八題：專營巴士脫班》，http：//sc.isd.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/gia/general/201406/11/P201406110322.htm，2017年11月15日訪問。

[6] 香港申訴專員公署：《對專營巴士行車班次的主動調(diào)查報告》，2014年1月。

[7] 孫宏陽：《公交車夜間停放進“高層”》，《北京日報》2017年8月13日。

[8] 彭岳：《共享經(jīng)濟的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例》，《行政法學(xué)研究》2016年第1期。

[9] 侯登華：《網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）〉》，《北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第6期。

[10] 李靜儀、鄧瑋婷：《新車資調(diào)整方程式料明年首季出爐》，《聯(lián)合早報》，http：//www.zaobao.com/news/singapore/story20170406-745131。